财政部 开创农业综合开发资金管理工作新局面

努力开创农业综合开发资金管理工作新局面一、“十一五”以来农业综合开发资金管理工作取得显著成效“十一五”以来，党中央、国务院坚持统筹城乡发展，出台了一系列强农惠农富农政策，农业农村发展取得了举世瞩目的巨大成就。

农业综合开发作为农业农村经济工作的一个重要组成部分，也进入了一个快速发展的新时期。

农业综合开发系统的广大干部职工深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕新时期党中央、国务院赋予农业综合开发的目标任务，采取有效措施，加大投入力度，突出开发重点，调整完善政策，改革创新机制，大力推进科学化精细化管理，资金使用效益不断提高，取得了显著成效。

（一）资金投入规模较快增长。

通过完善多层次、多渠道的资金筹集机制，农业综合开发投入规模有了明显增长。

一是中央财政投入较大幅度增加。

2006至2011年，中央财政预算共安排农业综合开发资金932.2亿元，超过了之前18年的投入总和。

特别是2011年，中央财政预算安排的农业综合开发资金达到230亿元，比2010年的190亿元增加了40亿元，增长了21%，是自1988年实施农业综合开发以来增量最多的一年。

同时，通过实施利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目、世界银行贷款科技项目及外国政府赠款项目等外资项目，2006至2011年共投入资金折合人民币5.4亿元，全部由中央财政统借统还。

二是地方财政部门积极落实配套资金。

地方各级财政部门高度重视农业综合开发工作，千方百计落实配套资金。

从决算数据反映的情况看，2006至2011年（2011年为计划数），地方各级财政部门共投入农业综合开发配套资金548.3亿元，年均增长10%；全国实际落实的配套资金达到应落实配套资金的109%，除个别地区外，大部分省（区、市）都能够足额甚至超额落实配套资金，全国总体实现了超额配套。

从配套资金的来源上看，除了预算安排和回收有偿资金再投入以外，福建、辽宁等省还积极争取将新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金等收入用于农业综合开发，拓宽了配套资金来源渠道。

三是财政资金有效带动了其他资金的投入。

在中央和地方财政加大投入的同时，通过完善财政补助、贷款贴息等方式，鼓励和引导项目区广大农民群众，自愿为其直接受益的项目建设筹资投劳；支持金融机构将更多的资金用于农业产业化经营，并积极扶持竞争力、带动力强的龙头企业、农民专业合作组织和种养专业大户等各类适应现代农业发展要求的经营主体，引导他们自觉投资改善基本生产条件。

据统计，2006至2011年，通过完善财政资金引导机制，调动社会各方面增加投入的积极性，共吸引农民及企业自筹资金、银行贷款等各类资金983亿元(不含贷款贴息撬动的银行贷款)，充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的引导作用，逐步健全和完善了政府持续加大投入、农民积极筹资投劳、社会各界广泛参与的多元化投入机制。

2006至2011年，全国投入农业综合开发中央财政补助项目的各类资金总额约为2469亿元，规模相当可观。

投入规模的较快增长，既有效地保证了农业综合开发项目顺利实施，使农业综合开发在原有良好基础上不断取得新的进展，有力地促进了农业综合生产能力提高和粮食稳定增产，促进了农业产业化经营和农民持续增收，同时也使农业综合开发在发展现代农业、建设社会主义新农村中的地位日益突出，在全面建设小康社会进程中的作用不断增强。

（二）资金投入重点得到有效保障。

在全面完成各项任务的同时，更加注重发挥优势、突出重点，围绕改善农业基本生产条件这项中心任务，认真贯彻落实回良玉副总理提出的“资金安排要向高标准农田建设聚焦，项目布局要向粮食主产区聚焦”(以下简称“两个聚焦”)的指示精神，在提高农业综合生产能力方面发挥了重要的保障作用。

一是调整投入比例，更加注重支持高标准农田建设。

自2009年起，进一步提高了中央财政资金用于土地治理项目的投入比例，调整后实际用于土地治理项目的资金在总投入中所占比重由原来的70%以上逐步提高到了80%以上。

在土地治理项目中，重点加强中低产田改造，建设高标准农田，除内蒙古、青海等需要保持一定数量生态建设的省（区）外，其他省（区、市）用于中低产田改造的资金均达到了本地区土地治理项目财政资金的90%以上。

2009年，为贯彻落实回良玉副总理关于“两个聚焦”的指示精神，启动实施了国家农业综合开发高标准农田示范工程。

2006至2011年，中央财政投入农业综合开发中低产田改造项目和高标准农田示范工程的资金共计650亿元，占同期中央财政资金总额的70%；全国共改造中低产田、建设高标准农田15112万亩，新增粮食生产能力181.1亿公斤。

农业综合开发已经成为全国高标准农田建设的主力军，为我国粮食生产的“八连增”做出了突出贡献。

二是完善资金分配办法，更加注重支持粮食核心产区建设。

坚持并逐步完善以“综合因素法”为主分配中央财政资金的办法。

为进一步突出以粮食主产区为重点，根据各地生产资源禀赋特点、农业基础条件、粮食增产潜力等因素，完善资金分配的具体方法，并在基础资源因素中增加了粮食及棉花糖料产量、粮食商品率、粮食净调出量因素。

同时，继续鼓励各省（区、市）按照“存量调整，增量集中”的原则，适当集中资金，不断加大对粮食生产大县的扶持力度。

2006至2011年，中央财政在粮食主产区投入农业综合开发资金588.2亿元，占中央财政投入总额的63%；改造中低产田9880万亩，占同期全国农业综合开发中低产田改造面积的65%；新增粮食生产能力127.7亿公斤，占全国农业综合开发新增粮食生产能力的71%，粮食核心产区建设取得明显成效。

（三）资金投入机制不断创新。

“十一五”时期是农业综合开发资金投入机制不断创新的时期，其变化主要体现在以下几个方面：一是改革了农业产业化经营项目扶持方式。

为适应公共财政管理体制改革的要求，积极探索财政支持农业产业化发展的有效形式，自2009年起，农业综合开发取消了中央财政有偿资金，同时不再安排中央投资参股经营项目资金，在继续保留无偿补助扶持方式的同时，重点加大了贷款贴息的扶持力度。

2008年底，财政部对2005年制定的《农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》进行了修订，扩大了贴息资金使用范围，放宽了项目贷款最低额度限制，降低了予以贴息的项目贷款上限标准，并修改了贷款贴息资金的贴息率。

该办法自2009年起实施，当年中央财政安排贴息资金13.9亿元,比2008年增加了12.97亿元,增长了近14倍。

2006至2011年，中央财政共计安排农业综合开发贷款贴息资金46.7亿元,对6947个项目进行了贴息扶持,撬动银行贷款约2000亿元投入农业综合开发，充分发挥了财政资金的扶持引导作用。

二是进一步降低了地方财政配套比例。

针对粮食主产区特别是产粮大县财政相对困难的状况，我部分别在2008年和2011年两次下调地方财政配套比例，调整后，全国中央财政资金与地方财政资金的总体配套比例由1：0.53降低到了1:0.48，其中粮食主产区由1：0.49降低到1：0.41。

此外，在国家扶贫开发工作重点县和财政困难县取消配套任务的同时，对纳入《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》（以下简称《千亿斤规划》））的800个产粮大县，也取消了县级财政配套任务。

对自然灾害损毁工程修复补助资金，则不再硬性要求地方按规定比例落实配套资金。

以2011年的中央财政农业综合开发投入规模测算，由于配套比例的降低，13个粮食主产省份的地方财政相应减少配套资金11亿元，有效缓解了粮食主产区的财政配套压力，进一步调动了这些地区以及产粮大县重农抓粮的积极性。

三是较大幅度下调了农民筹资投劳比例。

针对农村青壮年劳动力外出务工致使筹资投劳难度不断加大的现状，为确保在大规模建设高标准农田的同时不增加农民负担，国家农发办分别在2009年、2011年两次下调农民筹资投劳比例，调整后的中央财政资金与农民筹资投劳全国平均比例由1：0.39降为1:0.13，其中大部分地区降为1：0.1。

同时，明确对农业综合开发自然灾害损毁工程修复项目的农民筹资投劳比例不再作硬性要求。

以2011年的中央财政农业综合开发投入规模测算，由于筹资投劳比例的降低，农民筹资投劳的规模相应减少45亿元，切实减轻了农民群众的筹资投劳任务。

四是用财政贴息方式引导金融资本投入土地治理项目。

自2011年起，国家农发办在黑龙江省农垦总局、新疆生产建设兵团和内蒙古、吉林、广东、甘肃、宁夏等省份开展土地治理贷款贴息项目试点，贷款资金全部用于改善农业基础设施，建设高标准农田。

预计可吸引撬动贴息贷款17亿元，建设高标准农田160万亩，探索了吸引金融资本支持农业基础设施建设的新模式。

（四）资金管理制度体系逐步完善。

“十一五”以来，农业综合开发在建立和完善资金管理制度体系方面取得了重要进展。

一是国务院办公厅转发了《关于加强农业综合开发工作的若干意见》（国办发［2009］63号），阐明了新时期农业综合开发的指导思想，确定了农业综合开发的主要任务，并对进一步完善开发政策、创新开发机制、加强资金项目管理提出了明确要求，这一文件成为指导新时期农业综合开发工作的纲领性文件。

二是以财政部令第60号发布了《财政部关于修改<国家农业综合开发资金和项目管理办法>的决定》，对原有《资金和项目管理办法》（财政部令第29号）中许多明显滞后的规定进行了修改，成为新形势下规范农业综合开发资金和项目管理工作的重要制度依据。

三是陆续修订并出台了8个涉及资金管理方面的配套制度，分别是：《农业综合开发财务管理办法》（财发[2006]39）、《〈农业综合开发资金会计制度〉补充规定》、《农业综合开发财政有偿资金呆账核销和延期还款办法》（财发[2008]61号）、《农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》（财发[2008]62号）、《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》（财发[2011]7号）、《农业综合开发财政资金县级报账实施办法》（财发[2011]22号）、《关于农业综合开发县级农发机构项目管理费使用的补充规定》（财发[2011]23号）、《农业综合开发土地治理项目工程管护资金会计核算的有关规定》（财发[2011]15号）等，这些制度办法，涉及农业综合开发的财务管理、会计核算、报账资金管理、贷款贴息资金管理、项目管理费使用等方方面面，为规范农业综合开发资金管理工作提供了强有力的制度保障。

同时，各地区的制度建设也取得了长足的进展。

黑龙江、吉林、山西、湖南、河南等省人大常委会陆续颁布了《农业综合开发条例》，为农业综合开发事业的发展提供了重要的法律保障。

（五）预算执行进度明显加快。

近年来,为了确保农业综合开发项目早实施、早见效，我部采取有效措施,进一步加快预算执行进度。

一是提前分配下达中央财政资金指标。