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如何做好“促进型立法工作近年来，在国家和地方层面出现了一种新型的法律法规，它不像以往的法律法规一样以管制性、约束性规范为主要内容，而是重在提倡、促进某项事业的发展。
近几年直接以“促进”命名的法律就有《促进科技成果转化法》《农业机械化促进法》《民办教育促进法》《清洁生产促进法》《中小企业促进法》以及正在制定中的《就业促进法》；除此之外，虽未直接以“促进”命名，但以提倡性、促进性内容为主的法律还有很多，像《科学技术进步法》《公益事业捐赠法》《国家通用语言文字法》等。
另外，在笔者从事地方立法的实际工作中也经历过一些此类地方性法规的制定，除了为实施上位法而制定的促进性实施条例外，如《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》，在创制性地方性法规方面，也有一些以“促进”命名的地方性法规，如《北京市促进私营个体经济发展条例》《北京市专利保护和促进条例》，另外还有一些以促进性内容为主的地方性法规，如《北京市全民健身条例》《中关村科技园区条例》等。
除专门以促进、提倡为主要内容的法律法规外，在其他法律法规中也存在很多提倡性、促进性的条文规范，比如《宪法》第十九条、第二十四条、第四十七条等分别规定了多处提倡、鼓励的内容，新修订的《义务教育法》也就义务教育均衡发展、教学质量提高等内容规定了提倡性、鼓励性条款。
对于此类立法现象，有学者称之为“促进型立法”[1]。
一、促进型立法中法律规范的主要类型促进型法律法规中的法律规范和其他法律法规中的提倡性、促进性规范大致可以分为以下几类：（一）道德提倡性规范在一些法律法规中出现的提倡性、促进性法律规范属于对人们道德义务的重申。
比如《婚姻法》第四条规定：“夫妻应当互相忠实，互相尊重；家庭成员间应当敬老爱幼，互相帮助，维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系。
”夫妻互相忠实、敬老爱幼等属于中华民族自古以来的传统美德，现在被以法律规范的形式体现出来。
这种提倡性的道德规范多规定在法律法规中的总则部分。
平陆县县委书记郭宏同志在平陆县第十五届人民代表大会第一次会议闭幕式上的讲话经过全体代表和与会同志的共同努力，平陆县第十五届人民代表大会第一次会议圆满完成了各项议程，就要胜利闭幕了。
这次会议全面贯彻党的十七届五中全会精神和中国共产党平陆县第十三次代表大会精神，认真总结了过去四年的工作，进一步明确了今年的主要任务和今后五年的工作目标。
会议充分发扬民主，严格依法办事，审议通过了政府工作报告、“十二五”规划纲要以及计划、财政报告，审议通过了县人大常委会和县法院、县检察院工作报告，对我县今后的经济社会发展，提出了很多宝贵的意见和很好的建议，特别是经过大家认真酝酿和依法选举，产生了新一届人大常委会组成人员，主任、副主任，新一届人民政府县长、副县长，新一届法院院长和检察院检察长。
会议开得严肃活泼，风清气正，是一次团结民主、求真务实、催人奋进、胜利圆满的大会。
会议期间，全体代表和列席会议的同志，忠实履行职责，依法行使权利，积极建言献策，展现出较高的政治素质和良好的精神风貌。
在此，我谨代表中共平陆县委，对大会的圆满成功和新当选的同志表示热烈祝贺！对各位代表辛勤努力和工作人员的周到服务，表示衷心的感谢！在这里，我还要特别提出，这次会议以后，王再刚、王引平等同志，由于年龄关系，不再担任领导职务，即将离开熟悉的岗位。
他们在几十年的工作生涯中，辛辛苦苦，任劳任怨，想大事、议大事、抓大事、干大事，求真务实，勇于开拓，为全县经济社会发展做出了突出贡献，深受平陆广大干部群众的尊重和认可。
在此，请允许我代表大会主席团和各位代表对他们表示崇高的敬意！衷心地祝愿他们身体健康、生活愉快。
我们也诚恳地希望他们，今后继续关心平陆的经济建设和各项工作，一如既往地支持平陆县委、县政府的工作，为平陆人民继续做贡献！“十一五”时期是我县发展历程中极不平凡的五年，也是我们经受严峻考验并取得显著成绩的五年。
五年中，面对国际金融危机的严重冲击，面对“转型发展、安全发展、和谐发展”的总体要求，面对“保增长、保民生、保稳定”的繁重任务，县委、县政府坚持以科学发展观为统领，团结和带领全县人民，全面实施“一五三”战略，深入推进“农业固县、工业强县、城镇塑县、开放活县、文化兴县”五大重点，全力抓好党的建设，尽力保障经济运行，致力推进项目建设，着力强化安全生产，竭力促进民生改善，使全县经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设都得到了长足发展，基本完成了“十一五”规划确定的目标任务。
以法治方式推进试点改革中国法学会研究部主任、教授 李仕春试点改革已经成为我国经济改革、政治改革及司法改革、社会改革、文化改革普遍采取的基本路径，甚至是国家制定法律的重要路径。
以经济领域为例，我国采用试点改革的有经济特区、综合配套改革试验区、自贸试验区等。
改革试点区的很多政策优惠都在减弱或者消失，最大的优惠或者权利就是先行先试的权力。
先行先试就必然要突破现有制度的局限实现制度创新，在某种程度上就是法律改革。
因此，先行先试与改革于法有据两者之间难以避免存在一定张力甚至冲突。
从我国目前改革试点地区的做法来看，先行先试主要体现在法律空白区域立法权制定条例；在遵循宪法和法律基本原则和法制统一原则的前提下，对法律法规进行变通适用；规定了改革主体的试错权。
应该说，党的十八大以来，各试点改革地区都自觉提高运用法治思维和法治方式深化和推进改革，努力做到“重大改革于法有据”。
但是，许多试点改革由来已久，一些试点改革涉及面非常宽泛，特别是在经济建设中，试点改革的立法难以避免地涉及国家法律保留事项。
比如，现行的多个自贸试验区条例都或多或少涉及到金融、贸易、税收、土地、司法等事项，而这些事项又都属于专属于法律保留事项。
在这种情况下，如何确保以法治方式推进试点改革，使经济社会领域的改革在法治轨道上运行，非常重要且迫切。
对此，我提出以下建议：一是全面正确理解改革于法有据的含义。
改革于法有据，不仅应当在于立法先行，还应当强调法律授权。
先行先试必然要求制定属于相对法律保留事项的立法，尤其是对现行法律行政法规进行变通适用。
但是这些立法和法律法规的变通适用，都必须取得全国人大立法机关的授权。
如果没有先有法或者法律授权，就不允许存在于法治轨道之外的所谓的试点。
二是试点改革地区立法应当遵循法律保留原则和法律优先原则。
先行先试不得制定《立法法》第8条规定法律保留事项。
同时，变通使用必须遵循法律优先原则，即行政行为包括行政立法必须根据法律作出；试点改革地区的行政立法包括所采取的行政举措不得与法律相抵触。
国家综合配套改革试验区的先行先试与法制统一摘要：当前国家综合配套改革稳步推进，我们在解读综合配套改革内涵的基础上，指出综合配套改革试验区成功与否的关键在于先行先试。
由于先行先试的突破性和不安分性，必将与法制统一的原则产生紧张关系。
如何解决这个矛盾并处理好两者的关系，是国家综合配套改革试验区进一步开发开放的一个现实难题。
我们主张依法进行改革试验，坚持在国家法制统一的前提下先行先试，为先行先试提供法律保障。
关键词：国家综合配套改革；先行先试；法制统一天津滨海新区作为国家综合配套改革试验区，拥有先行先试权。
但先行先试与法制统一存在紧张关系，对这一问题的深入探讨，有助于推进综合配套改革试验区的进一步开发开放。
一、先行先试：综合配套改革试验区成功与否的关键1．国家综合配套改革内涵解读2006年5月26日，国家正式批复天津滨海新区为全国综合配套改革试验区。
那么，何为综合配套改革，综合配套改革的内涵是什么，不同学者则有不同的理解。
有学者认为，所谓综合配套改革，就是从全局的角度，从国家整体利益出发，统筹安排各项改革，协调配套，分步骤的稳步推进；［1］有学者认为，改革将不但要求在视野上从单项转为综合，而且在范围上，要求经济、政治、社会、文化诸方面相互衔接，综合配套；［2］有学者认为，综合配套改革涉及到社会经济的诸多方面，包括经济体制、行政体制、文化生活、社会和谐和生态环境等，是一个全方位的制度创新过程；［3］总之，综合配套改革并非是各项改革措施的简单汇总，更不是各项改革简单堆砌而形成的“大杂烩”，而是注重各个单项改革之间的相互制约性，注重改革的配套性和协调性，通过在中国社会、经济发展中一些重点领域、关键环节和体制性方面的实质性突破，为全国建设节约型社会、发展循环经济、实现可持续发展和创建和谐社会提供示范。
2．先行先试是综合配套改革的关键所在在批准天津滨海新区的综合配套改革试点时，国务院颁布了《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》［4］，指出，滨海新区要“先行试验一些重大的改革开放措施”，这可以说是国务院文件中最接近于“先行先试”的表述。
2024年农村土地管理工作总结一、工作概述____年农村土地管理工作主要针对农村土地资源的有效保护、合理利用和科学管理开展。
在这一年的工作中，我们以实现农村土地资源的可持续发展为目标，加强对农村土地的规划、流转和监管工作，促进农村土地资源的优化配置和农民收益的增加。
二、工作重点1. 完善农村土地规划体系：制定并实施乡村振兴战略规划和土地利用总体规划，推进土地利用总体规划与城乡建设总体规划的统一。
加强对乡村土地发展、保护和利用的综合规划，统筹推进农田水利建设、农村公共设施建设和产业布局调整。
2. 推进农村土地流转：加强对农村土地流转市场的监管，规范土地流转合同，保障流转主体的合法权益。
推动土地流转与产业发展相结合，促进土地适度规模经营和农民收入的增加。
加强对农村土地承包经营权流转的指导和服务，鼓励农民依法自愿流转土地承包经营权，提高农业生产的综合效益。
3. 强化农村土地管理监管：加强农村土地资源的监测和评价工作，建立健全农村土地管理信息系统。
加强对土地建设用途变更和违法用地行为的监测和查处，并加强农村土地执法监管力度。
深化农村土地整治行动，规范农村建设用地和农田水利设施建设行为，保障农村土地资源的合理利用。
4. 加强农村土地政策实施：研究制定农村土地制度改革政策，促进农村土地资源的统一管理、流转和市场化。
加大扶持力度，推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加强农村土地承包经营权流转市场的培育和建设。
5. 提升农村土地资源保护能力：加强农村土地资源的保护和治理，开展农田水土保持和退耕还林还草工作，提高农村生态环境质量。
加大对耕地、林地等农村土地资源的保护力度，防止非农化和过度开发，确保农田面积稳定。
三、工作成果1. 农村土地规划得到有效实施，乡村振兴战略取得初步成效。
通过加强农村土地规划工作，实施了一批乡村振兴示范项目，推动了农村产业结构调整和发展方式转变。
2. 农村土地流转市场秩序得到有效规范，土地利用效率得到提高。
综改试验区“先行先试”与法治的协调作者：温万名来源：《经济师》2014年第09期摘要：先行先试是综改试验区的关键所在和最大政策。
如何协调“先行先试”与法治的关系，并使先行先试始终在法治的框架内运作，避免产生公然、明显的违宪或违法现象，显然决非易事。
因此，通过探讨“先行先试”与法治的协调，对上述疑问作出回答和阐释，对于正确理解综合配套改革及其顺利推进大有裨益，同时也能够总结改革的成功经验，为未来改革指明方向。
关键词：综合配套改革实验区先行先试法治协调中图分类号：F127 文献标识码：A文章编号：1004-4914（2014）09-094-03山西省国家资源型经济综改区的设立，是改革开放以来中央赋予山西最大的综合性政策，为山西转型跨越发展提供了难得的机遇。
表明中央就是要赋予山西一个广大的政策空间，希望通过山西举全省之力深入探索实践，为全国的资源型地区转型提供经验和样板。
于是，作为综改实验区灵魂的“先行先试”成为全省改革者的共识，省委书记袁纯清在2013年全省综改实验区建设大会上讲到，先行先试是转型综改试验区的关键所在和最大政策。
然而，对于“先行先试”这一权力本身的认识以及如何在改革中运用，改革者尚有众多疑问。
什么是先行先试权？它的权力边界又在哪儿？如何协调“先行先试”与法治的关系？迄今为止尚未有任何权威的主体对其作出过清晰的界定和解释。
要使先行先试始终在法治的框架内运作，避免产生公然、明显的违宪或违法现象，显然决非易事。
2014年2月，中共山西省委关于深入贯彻党的十八届三中全会精神，加快推进转型综改试验区建设的若干意见指出：“贯彻落实党的十八届三中全会精神，必须以转型综改试验区建设为切入点，进一步解放思想、求真务实，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，”要“坚持胆子要大、步子要稳，于法周延、于事简便，点面结合、示范引领，因地制宜、基层首创的原则，力争到2015年初步建立起促进资源型经济转型的体制机制。
”但是我们也应该看到“与中央要求相比、与改革开放先进地区相比、与广大干部群众期盼相比还有明显差距，存在破题不够、路径不宽的问题。
国家综合配套改革试验区的先行先试与法制统一摘要：当前国家综合配套改革稳步推进，我们在解读综合配套改革内涵的基础上，指出综合配套改革试验区成功与否的关键在于先行先试。
由于先行先试的突破性和不安分性，必将与法制统一的原则产生紧张关系。
如何解决这个矛盾并处理好两者的关系，是国家综合配套改革试验区进一步开发开放的一个现实难题。
我们主张依法进行改革试验，坚持在国家法制统一的前提下先行先试，为先行先试提供法律保障。
关键词：国家综合配套改革；先行先试；法制统一天津滨海新区作为国家综合配套改革试验区，拥有先行先试权。
但先行先试与法制统一存在紧张关系，对这一问题的深入探讨，有助于推进综合配套改革试验区的进一步开发开放。
一、先行先试：综合配套改革试验区成功与否的关键1．国家综合配套改革内涵解读2006年5月26日，国家正式批复天津滨海新区为全国综合配套改革试验区。
那么，何为综合配套改革，综合配套改革的内涵是什么，不同学者则有不同的理解。
有学者认为，所谓综合配套改革，就是从全局的角度，从国家整体利益出发，统筹安排各项改革，协调配套，分步骤的稳步推进；［1］有学者认为，改革将不但要求在视野上从单项转为综合，而且在范围上，要求经济、政治、社会、文化诸方面相互衔接，综合配套；［2］有学者认为，综合配套改革涉及到社会经济的诸多方面，包括经济体制、行政体制、文化生活、社会和谐和生态环境等，是一个全方位的制度创新过程；［3］总之，综合配套改革并非是各项改革措施的简单汇总，更不是各项改革简单堆砌而形成的“大杂烩”，而是注重各个单项改革之间的相互制约性，注重改革的配套性和协调性，通过在中国社会、经济发展中一些重点领域、关键环节和体制性方面的实质性突破，为全国建设节约型社会、发展循环经济、实现可持续发展和创建和谐社会提供示范。
2．先行先试是综合配套改革的关键所在在批准天津滨海新区的综合配套改革试点时，国务院颁布了《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》［4］，指出，滨海新区要“先行试验一些重大的改革开放措施”，这可以说是国务院文件中最接近于“先行先试”的表述。
“先行先试”在文件中的正式出现，是在2007年4月26日上海市人大常委会作出的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》［5］，其中提到，“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试”。
由此可见，“先行先试”的概念与提法，已经从改革者的共识上升到了国家具有法律效力的规范性文件之中，这充分说明了文件制定者对“先行先试”所具有的重要意义的认知程度。
因此，认定“先行先试”是综合配套改革大潮的核心要素并不为过，从某种意义上说，综合配套改革试验区成功与否的关键在于先行先试。
二、法制统一：现代法治国家应当遵循的重要原则1．法制统一是现代法治国家应当遵循的重要原则法制统一是现代社会法治国家所共同提倡和遵守的一项重要原则。
所谓国家法制统一，就是一切法律、行政法规和地方性法规，包括各种规章和其他规范性文件，都不得同国家宪法和法律相抵触。
具体而言，它首先意味着一切立法活动必须以宪法为基础和依据。
宪法是社会主义法制的基础和核心，一切法律、法规、规章以及规范性文件都不得同宪法相抵触。
其次，它意味着下位法不得违反上位法。
这是维护社会主义法制的内部和谐统一的重要保证。
最后，在不同类法律渊源中、同一类法律渊源中和同一个法律文件中，法律规范之间不得相互抵触。
2．我国综合配套改革的先行先试实践应当与法制统一相协调依法治国，建设社会主义法治国家，是事关国家长期稳定发展的重要战略。
法制统一是法治的重要属性，是法治具有权威和得以实施的基础，是法治的必要前提，对于树立法律的至上性、权威性，增强公民的法律意识，构筑完善的法律体系，促进社会主义市场经济的健康发展和民主法治建设的顺利进行等方面具有重要意义。
“法治政府”要求树立法律至上的理念，政府要依法办事。
综合配套改革是一次新的制度创新，要创造许多新的制度规则，并为其他地区形成示范作用。
国家综合配套改革试验区推进改革开发开放需要先行先试，但同时又要遵守法制统一的要求，与法制统一相协调。
三、紧张关系：先行先试与法制统一的碰撞与冲突1．先行先试与法制统一碰撞与冲突的原因分析所谓先行先试，先行是对国家大的法律法规和政策在时间上先行一步；先试是要突破国家现有的一些规定，注重突破与创新。
而作为规范人们行为的法律准则是在对社会实践的反复总结后形成的，它与“试验”恰恰反其道而行之，具有天然的稳定性、保守性、固定性乃至某种程度上的呆滞性，因为如果法律朝令夕改，实际上就等于是人们在社会生活中无规可依，无矩可范，必然带来人们行为的失范和社会秩序混乱的严重后果。
因此，不可讳言，二者在某些范围、某些时候、某些情况下会产生矛盾，我们也完全可以负责地预言，在推进综合配套改革的过程中，甚至会出现有悖现行法律规定的新情况、新问题，这就形成先行先试与法制统一之间的紧张关系。
2．先行先试与法制统一紧张关系的外部形态国家综合配套改革和以往的区域开发开放不同，过去的特区建设和城市开放，是在政策和法律缺少、存在诸多空白情况下的开发开放，而现在国家综合配套改革则是在政策法律日趋繁多、日趋完善情况下的重要战略，因而，国家综合配套改革试验区的改革面临更多的不协调和冲突，表现为紧张关系的各种外部形态。
以天津滨海新区为例，天津滨海新区综合配套改革先行先试就面临与法制统一之间的紧张关系。
这种紧张关系可以分为以下三种类型：［6］第一类是，改革试验的内容在我国现有的法律规范中尚属空白，没有相应的法律规范可以遵循。
第二类是，改革试验的内容在我国现有的法律规范中虽有规定但并不完善，尚不能起到推动和保障滨海新区综合配套改革先行先试实施的作用，需要在改革中不断加以修改、补充和完善。
第三类是，改革试验的内容与我国现行的法律规范在一定程度上存在冲突。
四、应对策略：缓解先行先试与法制统一紧张关系的若干建议1．缓解先行先试与法制统一紧张关系的总体思路在改革创新过程中，一方面要遵循改革决策与立法决策相结合的原则，把先行先试的改革主动纳入法制化轨道；另一方面，既要及时为改革的深化提供必要的法律规范，又要为改革的不断推进预留一定的制度创新空间，从而保障先行先试的深入发展。
2．应对天津滨海新区先行先试与法制统一紧张关系的具体对策（1）充分利用地方立法权我国《立法法》第六十四条第一款规定赋予了省市立法机构的自主立法权，地方立法机关应该用足、用好这个地方立法权。
对前面所述滨海新区综合配套改革试验所面临的第一类和第二类法律问题可以由天津市立法机关根据天津滨海新区实施综合配套改革试验的具体情况和实际需要，充分利用所享有的地方立法权，通过制定天津的地方性法规予以解决，使相关改革试验有法可依，保障其得以顺利实施。
应当指出，天津滨海新区的发展为地方立法提供了非常丰富的实践，地方立法权得到较为充分的利用。
以《天津滨海新区条例》、《天津经济技术开发区条例》、《天津港保税区条例》、《天津新技术产业园区条例》、《天津东疆保税港区规定》、《中新天津生态城管理规定》和《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》为标志的区域性立法，使先行先试在法律框架内运行，为滨海新区的先行先试提供了有力的制度保障。
（2）争取授权立法授权立法是指行政机关根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。
［7］授权立法可以对行政法规和规章进行变通、补充，尤其是特别授权立法。
根据《立法法》第八十一条第二款规定：经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
因此，特别授权立法权主体可以在全国人大或人大常委会的立法权限范围内进行立法，对上位法规定可以适当的变通，享有更大的自主性和灵活性。
［8］这种特别授权是突破创新强有力的保障，是大胆改革的最好选择。
如今，天津滨海新区综合配套改革承担着带动全国经济发展的历史使命，面临着大量法律问题，它更需要这种特别立法权。
有了这种特别授权就可以对上位法进行适当变通，化解前文所述滨海新区综合配套改革试验所面临的第三类法律问题，并且面对一系列急需处理的重大问题和新情况，进行创制性立法，及时有力的为综合配套改革提供法律保障。
而天津市现在并不拥有这种特别立法权，为保障先行先试的改革试验依法进行，建议天津市要积极争取全国人民代表大会给予天津立法机关与进行综合配套改革试验相适应的特别立法权。
注释：［1］魏后凯：《对推进综合配套改革的几点思考》，《中国改革报》，2007年4月。
［2］王立国：《城市综合配套改革试验区的目标设定和关系协调》，《开放导报》，2006年第5期，第19页。
［3］唐茂华：《天津滨海新区：发挥综合配套改革试验区的先导作用》，《天津大学学报（社会科学版）》，2007年第1期，第7页。
［4］《意见》全文可参见中国政府网站：/zwgk/2006-06/05/content 300640.html。
［5］《决定》全文可参见上海人大网站：/renda/cwhgb/node9350/u1a1391504.ht ml。
［6］陈柳钦：《天津滨海实验区建设与发展研究》，2008年中国经济特区论坛：纪念改革开放30周年学术研讨会论文集，第146页。
［7］姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2007年版，第207页。
［8］李竹兰：《天津滨海新区综合配套改革试验依法进行的思考》，《城市》，2007年第24期，第5页。
参考文献：［1］魏后凯：《对推进综合配套改革的几点思考》，《中国改革报》，2007年4月。
［2］王立国：《城市综合配套改革试验区的目标设定和关系协调》，《开放导报》，2006年第5期。
［3］唐茂华：《天津滨海新区：发挥综合配套改革试验区的先导作用》，《天津大学学报（社会科学版）》，2007年第1期。
［4］郝寿义、高进田：《试析国家综合配套改革试验区》，《开放导报》，2006年第2期。
［5］王诚：《试论综合配套改革中的“先行先试”》，《天津社会科学》，2008年第5期。
［6］陈柳钦：《天津滨海实验区建设与发展研究》，2008年中国经济特区论坛：纪念改革开放30周年学术研讨会论文集。
［7］沈桂龙：《国家综合配套改革试验区的改革与政策法制冲突问题研究》，《重庆大学学报(社会科学版)》，2008年第14卷第5期。
［8］沈桂龙：《国家综合配套改革试验区中的政策法律协调问题研究》，《社会科学》，2008年第9期。
［9］李竹兰：《天津滨海新区综合配套改革试验依法进行的思考》，《城市》，2007年第24期。
