探讨行政审批效能优化

探讨行政审批效能优化王雄斌改革行政审批制度，规范行政审批行为，优化行政审批流程，提高行政审批效能，是深化行政管理体制改革的内在要求，是完善社会主义市场经济体制的客观需要，是从源头上预防和治理腐败的重要举措。

近年来，在国家政府正确领导下，该县的行政审批制度改革工作，以建设人民满意政府为目标，切实贯彻实施行政许可法，推进法治政府、服务政府、责任政府和廉洁政府建设，围绕“集中进驻，充分授权，便民高效，透明廉洁”的工作思路，建立了行政服务中心，先后多次对行政审批和收费项目进行了清理，在方便企业、群众办事方面取得了一定成效，审批工作服务县域经济社会发展、服务企业和群众的水平明显提高。

一、案例陈述：通过对扶风县的相关审批部门及县行政服务中心走访，听取他们的关于目前在企业项目审批方面的流程，并做详实记录。

其次，走访了扶风县6家企业单位就当前该县企业投资项目审批情况、存在的问题和改革对策建议等进行了问卷调查和走访，同时与多个单位进行多次沟通交流。

通过问卷调查、走访等形式，分析企业投资项目审批制度执行存在的问题，提出调整审批事项、流程再造、缩短审批时限、加强电子监管等意见建议。

最后整理成具有代表性的系统化内容，进行总结和归纳。

通过调研后发现该县行政服务中心的成立，审批事项的多次清理，大大提高了该县行政审批效率，初步解决了投资者和群众“路难找，门难进，脸难看”的问题。

但是，该县的审批工作同全国其他先进地方的审批工作相比，行政审批改革在发展过程中还存在一些问题，“事难办的”问题仍然未能彻底解决，需要继续探索和克服。

建设项目审批相关的各类行政事业性收费和服务性收费多达40余项。

其中，除三项城建收费及建筑业职工养老保险统筹费分别由市城建收费办、市建筑业劳保统筹办在行政服务中心统一收取外，其它收费均由各部门自行收取。

一些部门和单位把收费当作审批的前置条件，在审批过程中依托审批强行收取服务费。

有些企业由于不愿交或一时交不全各种收费而暂时搁置项目，从而延误了申报时间。

据一家项目审批代理公司提供的数据，2012年在办完一项建筑面积8.5万平方米、土建工程投资额8466万元的项目审批手续后，共交纳各种费用4365万元（其中，土地出让金2000余万元；土地管理费、基础设施配套费等各种行政事业性收费2340万元；各种服务性收费25万元），除土地出让金外，各种收费约占工程总投资的15%左右，企业感到负担沉重。

本次调研中，经市物价部门审查认定，现行收费项目中，有宗地图及用地范围图测量费、土地证拼图费等10项服务性收费法律依据不足，需要重新查证核实。

二、案例评议：一、行政审批一站式服务的基本框架尚未完善目前我国各地的行政审批程序不规范、不公开、不科学，是公认的事实，行政审批缺乏有效的告知渠道，告知内容不详实。

大部分审批机构不提供行政申请的标准范本，即使提供了也没有具体的说明。

行政相对人对行政审批事项的具体内容，所需要的手续和材料等搞不清楚，难以提交符合审批机关要求的材料。

当申请人需要申请某个行政审批事项时，就可能在程序上被搞得晕头转向。

一站式服务的基本框架，包括前台、后台和业务流。

前台直接面向公众承接服务请求和反馈服务结果，后台则是任务的实际执行部门，由前向后、从始至终的业务流要求畅通有效，行政审批效能的高低主要取决于后台执行部门的工作流程和效率。

行政服务中心的建立，尽管尚有部分单位还未进驻大厅，总体上还是解决了该县行政审批一站式服务的前台集成问题，但后台的集成任务则远未完成。

因为窗口人员素质和授权不充分等原因，前后台之间严重脱节，前台无法协调督促后台相关职能部门实施审批请求，大量审批事项仍需部门领导签字甚至开会决定，一方面造成申办人“两头跑”，另一方面，大大延长了办事时间。

后台业务涉及多个部门的事项，因部门之间缺乏协调联动机制，申办人更是多头跑动，耗时冗长。

形式上，受理窗口集中了，但后台审批过程没有实质性变化，使办事人员感到换汤没换药。

从审批流程上分析，与申办人相关的外部流程已较为清晰明确，但与承办机构相关的内部流程普遍不够规范和有效。

二、重单一节点审批流程，轻项目全过程报批流程一个项目，从动议到建成，是一个完整的过程，通常有多个控制性报批环节。

过去，我们对单一节点的审批工作较为重视，而对一个项目，尤其是基本建设工程项目全过程的报批节点和报批流程关注不够。

对在单个审批节点进行的内部审批流程建立健全了较为完善的运作机制，而对主要由审批申办人负责的报批流程和报批准备则缺乏指导和要求。

审批效能的提高，不单单是源于政府的工作效能，建设单位对项目建设流程不清，对政府控制环节不明，甚至自身对项目就没有全局概念，走一步、探一步，探一步、走一步，致使项目报批准备迟迟达不到国家要求和标准，是影响项目审批效能的另一个重要因素。

三、服务绩效与企业需求有一定差距从调研情况分析，企业投资项目审批无论从项目备案或是项目核准，全市各地均建有完善的制度和规范要求。

但由于具体部门和办事人员素质的差异，而导致投资项目审批整体效率不高时有存在。

主要原因在于办事人员服务理念有待转型，服务方式有待创新，服务质量有待提高。

如何把握企业投资项目审批中的原则性和灵活性，是进一步提高服务企业水平的关键。

特别是当前金融危机背景下，企业对政府服务的需求有极强的刚性，提高企业投资项目审批的办事效率，对于促进投资拉动，对于应对当前危机具有十分重要的现实意义。

四、中介服务与市场需求有一定差距政府核准的项目少了，但企业要做的评估评审项目仍然很多。

这带来了第四个问题——依附于前置审批的中介服务，行为不规范、收费不合理等问题突出。

周德文说：“所谓的中介，跟有权审批的部门是挂钩的，带有一些权力的痕迹，对这些企业百般刁难，有的加重收费，企业的怨言是非常大的”。

从项目审批分析，企业投资项目报批程序中需要业主提供的相关辅助性材料。

如项目申请报告、环评材料、水土保持方案、初步设计及消防技术设计等一系列材料，都需要由有资质的中介服务机构编制。

由于中介服务机构管育欠缺规范，服务机构与审批机关尚存在千丝万缕的关系，强行委托、指派服务单位，使行政审批与是否接受特定的服务挂钩，造成了服务机构垄断服务，强制收费。

因此，行政行为衍生了大量的垄断性、强制性服务，并向业主收取的所谓事业性收费、服务性收费，名目多、数额大（一般以投资额为收费基数），造成较大的社会危害和影响。

同时，中介服务机构所提供的服务时间不纳入审批时限，进一步延缓企业投资项目的报批。

五、一些部门不认真执行联合审批制度。

一是不认真落实“窗口”办理制。

个别部门没有将相应的审批权下放给窗口，使有些审批事项既跑窗口、又跑部门，反而增加了审批环节，拖长了办理时间。

二是个别工作人员不认真执行一次性告知制，对审批中本可一次告知的多个问题却分几次提出，延误审批时间；三是不认真执行审批A、B角制，有的部门主管审批工作的干部遇上公出或病事假时，审批工作无人代理，导致报批件被长时间搁置。

四是个别部门不认真执行联合踏察制度，对牵头部门组织的联合踏察经常不参加，有的虽然参加踏察，但事后不按时反馈意见，导致有些项目多头踏察、交叉踏察、重复要件，影响了审批速度。

六、监管作用与规范要求有一定差距从调查问卷分析，当前企业投资项目侧重于固定资产投资。

主要涉及部门有发改、建设规划、环保、国土、消防、人防、水利等部门，审批项目有立项核准（备案）、规划许可和建设许可、环境评价、土地供给、消防审查、人防审查和水保评价等。

所有这些项目审批或审查，均由各部门设在行政服务中心的窗口受理，但由于相应的方案评价一般不在行政服务中心开展，审批在一定程度上脱离监管，再加上企业投资项目审批网上电子监察系统尚未发挥应有的作用，“两集中两到位”执行的具体效果有待进一步检验。

另外，由于审批过程嵌入中介机构服务，对项目审批的具体效能难以做到全面、公正客观的评价。

三、改进建议：一、扎实推进县政务服务中心的规范化建设，以一站式后台集成为重点，完善一站式审批体制。

按照部门行政审批职能向一个内设机构集中，承担审批、服务职能的机构向政务服务中心窗口集中的原则，对各个部门内部职能进行调整、归并，成建制地进驻政务服务中心，并充分授权，确保政务服务中心窗口前台能办得成事，能调动得了相关后台机构与人员。

尤其要着眼于后台服务功能的集成，以审批事项为中心，打破各职能部门之间审批职权分割的藩篱，全面落实并联审批制度，按照“申办材料一口受理，现场核查一同前往，事项审核同步办理，办件结果一口反馈”的要求，做好各部门审批业务的同步协调。

切实付予政务服务中心代表政府履行行政审批、政务服务的职能，作为政务服务管理机构代表本级政府指导、协调和监督检查本级政府各职能机构的政务服务工作。

二、缩短时限，提高项目审批效率。

进一步要求对企业投资项目审批的程序和效率，在科学、有序发展的前提下，确保企业投资的自主权利。

各级各部门应当加强对企业投资行为的研究，提出方便、高效的服务措施。

积极开展流程再造，更大程度上发挥“绿色通道”和全程服务代理的功能。

对不符合市场经济要求、可通过市场机制实现调节及实际上难以有效发挥作用的审批环节和前置条件予以核减，对与审批事项没有关联或关联度不大的附审材料予以取消。

对内容相近、重复设置的审批环节予以合并；对多个部门就同一具体内容或事项进行多次审批，或要求提供同一材料的，原则上改为由一个部门审查一次即可。

对需要提供申请报告或申请文件的，尽量简化为表格；无法简化的，应对要求提供的内容作出明确规定。

三、加强监管，提升管理服务效能。

创新审批方式，推行告知承诺制，放宽市场准入。

进一步加强办事人员电子政务水平，实行公开透明原则，即公开审批内容、程序、条件、时限、结果及收费标准和依据。

建立效能监察电子，推行企业投资项目报批网络化，运用互联网优势，加强项目报批过程有效监管。

推进问责制度，健全对项目审批的监督制度。

四、进一步完善审批的监督制约机制，加强廉政建设，注重从源头上预防和治理行政腐败。

反腐倡廉的关键是有效制约权力，通过深化行政审批制度改革，健全行政职责体系和问责制度，可以完善政府系统预防和治理腐败的机制。

如果遏制了滥用权力、以权谋私等违纪违法和腐败现象的蔓延，就能有效推动政府反腐倡廉建设。

政府在行政管理和行政审批中，应将决策、执行、监督部门实施相对分离、相互制约的运行机制。

根据权责一致的要求，建立健全行政审批监察制度。

使行政机关在法律、法规制约下依法行政，实施有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的监管机制。

通过建立健全相关制度，保障当事人的知情权、陈述权、申辩权、监督权。

对违法行政审批事项侵害当事人合法权益的，不仅要追究责任，还应设立合理赔偿制度。

通过严格的问责制度有力控制违法办事、滥用权力、以权谋私、损害人民群众和当事人合法权益的行为，彻底杜绝行政审批中的违法违纪和腐败犯罪现象。