地方政府治理与房地产市场发展

浙江社会科学2010年第3期地方政府治理与房地产市场发展钱滔(浙江大学中国西部发展研究院副研究员,经济学博士)中国的房地产业,经历了从计划体制的配给向市场经济体制供需调节的转型过程。

只是由于涉及土地产权的使用权和转让权的改革问题,中国房地产的市场化直到1998年住房改革以后才真正开始启动,滞后于整个国民经济的市场化进程。

此后,房地产业迅速成为了国民经济的支柱产业。

统计数据显示,2009年全国商品房销售面积为914亿平方米,销售额达414万亿元,分别比上年增长4211%和7515%。

与全国房地产市场规模迅速扩大相伴随的是,房价以高于GDP好几个百分点的年均增长率上涨,/房地产投资过热、房价过高和加强宏观调控0越来越受到社会各界的关注。

一方面,房地产市场对中央调控政策相当敏感,各界的房价预期对中央政策异常关注;另一方面,每一轮调控之后几乎都伴随着房价的高升,调控政策在时效上很短且执行不力,甚至失灵。

在全球经济低迷的背景下2009年全国房价上涨约24%,创出历史新高。

针对中国房地产市场发展过程中房价上涨过快和地方政府调控政策执行不力的问题,已有很多研究成果。

本文着重从供给的视角,结合地方政府和官员的治理结构,来分析和理解中国房地产市场发展的内在机理。

一、地方政府的激励与约束条件地方政府作为区域内国有土地的实际拥有者,是房地产市场发展过程中的重要参与者与推动者。

而研究中国体制转型与经济发展的文献表明,作为政治集权而经济分权的国家,要在中央与地方的关系中真正理解官僚体系中地方政府的行为,必须结合地方政府和官员的激励与政府治理结构,其中最为重要的是地方政府与官员在经济与政治方面的激励与约束因素(周黎安,2008)。

在中央与地方的经济关系方面,1994年分税制扭转了中央财政收支在全国财政收支逐年下降和赤字的局面,再经过所得税分享体制的深化,基本形成了目前中国中央与地方之间经济分权的财政联邦体制。

大体为:财权方面,中央拿消费税的100%,增值税的75%和所得税的60%,地方政府拿增值税的25%,所得税的40%和营业税的100%;事权方面,中央承担宏观经济稳定职能、转移支付的收入再分配职能和提供全国性的特定公共产品(如国防、外交)的职能,其余部分(包括社会保障、教育和卫生医疗等)则属于地方政府承担范围。

中国经济分权的这一基本框架,是在中央政府主导的制度供给失衡的背景下形成的,使得财权上移事权下移,造成地方政府财权与事权上的不对等(姚洋和杨雷,2003)。

而与土地相关的政府性收入方面,地方可独享如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入;并且土地出让金方面存量土地收益全归地方,增量建设用地收益中央和地方三七分成,土地相关的收入成为了地方政府潜在的政府收入来源。

理解地方政府的行为,还需明确政府治理中地方政府官员在经济与政治上的激励与约束条件。

中国是行政上高度集权的政治体制,下级政府官员由上一级政府任命。

20世纪90年代以来,随着分税制的建立与实行,地方政府之间经济竞争明显加剧,官员晋升考核中GDP增长占据更7钱滔:地方政府治理与房地产市场发展加主导的地位。

过去15年来中国仍处于投资驱动的粗放型发展阶段,任期制的地方政府官员为完成政府责任与经济发展,有着很强的政府支出增长刚性,需要一般财政预算收入以外的政府性收入作为支撑。

因此,财政预算内外不同制度安排的综合结果,必然造成地方政府和官员有着强激励,围绕土地的开发和配置形成/土地财政0。

二、土地制度与房地产市场1998年住房制度改革中取消福利房分配,使得家庭成为了房地产市场的微观需求主体。

从房地产供给方面来看,城市化进程中土地储备制度的建立与执行,成为了地方政府影响房地产市场发展的关键环节。

所谓土地储备制度,是指由地方政府成立的委托机构(如土地储备中心),通过征用、收购、置换等方式,将土地使用者手中分散的土地集中起来,进行土地整理和开发,变成可建设的/熟地0,通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场,以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。

土地储备制度在资源配置上的实质性含义是地方政府成为土地一级征购市场(买方)和土地二级市场(卖方)的垄断者,因而也是土地增值的最主要剩余索取者。

实行土地储备制度后,区域内新增土地供应的数量和速度都集中于各级地方政府的土地储备中心这一垄断供应方下。

作为垄断者,利益最大化的机制促使地方政府通过控制土地投放量,提高土地价格,获得垄断收益。

这就使得房屋的供应数量,相当程度上决定于土地供应的方式、方法和节奏。

从而,土地供应就成为影响房价的一个关键性要素。

此外,地方政府城市化进程中城市规划、产业布局和基础设施的决策者与实施者,可以通过规划和基础设施建设改变土地的区位条件和配套设施的完善程度,来影响土地的价格。

据中国土地政策改革课题组的调查分析表明,地方政府的预算外收入很大部分来自土地储备部门(农地变为城市用地、土地由集体所有变为国家所有)的利润,在城市快速扩张中抬高地价,进而影响房价。

当然,地价只是房价的主要组成部分,地价提高会助涨房价,但房价的高低还受到市场供需关系的影响。

从地方政府治理及区域经济发展来看,现阶段我国各省会城市以及沿海发达地区,城市化已经成为拉动区域经济发展的主要拉动力量。

因而,地方政府与官员不仅仅是出于增加政府收入目的,有激励提高土地价值;而且推动房地产业快速发展,也与实现区域经济发展的目标相一致。

因此,在现有地方政府治理的GDP考核体系下,提高土地价值和推动房地产发展既能满足政府收入加快增长,还可以推动区域经济发展。

况且,虽然2006年开始中央对房地产市场官商勾结的惩治力度有所加大,但至今还没有地方政府官员因为区域内房价过高或者房价调控执行不力,而受到罢免。

三、宏观调控、地方政府与房地产市场发展中国1998年房地产市场化改革以来,房价走势大体为:1998年到2003年,房价和成交量稳步上扬,全国平均房价年涨幅基本在5%以下;此后除了2006年涨幅有所回落和2008年与上年基本持平之外,其他年份的涨幅大都在15%以上,个别年份的部分城市甚至房价翻番。

在此期间的宏观调控政策为:2004年调控供给、2005年调控需求、2006年调控结构、2008年调控囤地与信贷;大体可以划分为2003-2006年和2007-2009年两个阶段。

为更好理解地方政府治理与房地产市场发展之间的关系,接下来我们运用上文给出的视角与机理,对这两个阶段房地产宏观调控政策及其执行情况作进一步分析。

中国房地产市场经过1999年至2003年的高速增长期,2003年开始暴露出投资过热、房价过高和结构不合理的问题,房地产业开始成为社会关注的焦点。

2003年和2004年中央开始了/管严土地、看紧信贷0的调控政策,但这些政策更大的作用是体现在规范土地和房贷市场,在土地供给压缩的政策下,房价继续攀升,2004年涨幅达到18%。

2005年和2006年调控力度加大,针对房地产市场的宏观调控政策密集出台,总理在2005年3月甚至把房价调控提到政治高度,要求建立房价调控政府负责制,省政府负总责。

在此背景下,2005年全国房价稍有回落,70个大中城市房价涨幅低于全国平均水平,2006年涨幅回落到7%左右,全国70个大中城市房价涨幅为515%。

8浙江社会科学2010年第3期此后,随着人民币升值压力加大,2007年大量国际热钱涌入中国的房地产市场和股市。

中央为了对冲人民币升值和外汇储备过高的压力,加大了人民币投放量,来保持金融稳定。

在此背景下,2007年上半年房地产企业纷纷上市,压制了两年的房价迅速攀升,全国70城市房价涨幅一次次创下新高,/地王0频频出现。

中央对此继续加强调控,从3月份开始,全年共计6次加息,10次上调存款准备金率;并在限制外资投资房地产的基础上,要求第二套住房首付不得低于40%,利率同时提高10%,限制房产的投资需求。

年底开始,中央开始打击房地产商囤地的行为,以增加房地产商囤地成本,增加低价住房供给。

在这些组合拳式的调控政策下,2007年开始房地产市场供需关系发生逆转,进入买方市场。

而2008年中美国次债危机引发的全球金融危机,则进一步改变了家庭的房价预期,市场观望者增多,房地产商迫于资金压力开始降价。

但是,随着全国经济出现负增长,中央政府在08年第四季度的宏观经济政策目标开始转换为/保增长0,作为拉动内需重要工具的房地产则受到扶持,各级地方政府纷纷出台优惠与扶持政策。

这导致2009年涨幅则飙升到24%,部分城市甚至达到100%。

在展开房产调控政策及其执行情况分析之前,需要进一步明确中国政治经济的基本现实与约束条件。

中国是政治集权的市场经济国家,而市场本身并没有解决如收入差距拉大等问题。

中央通过1994年分税制改革和此后的所得税分享,解决了中央财政收入比重过低和财力不足问题,并通过转移支付解决了基层政府负债、正常运转与财政供养人口工资问题,稳定了基层政权。

在收入和城乡差距扩大以及政府与社会矛盾日益突出的情况下,如何保持社会稳定就成为政治问题。

而社会问题的缓解,只能通过保持适度的经济增长率来减少爆发面和紧张程度,因此发展成为了第一要务。

中国现阶段的经济增长更大程度上还是投资驱动型。

如果企业投资乏力,则保持经济增长的责任会转向政府,特别是地方政府。

这就导致了在官员考核中保持经济增长在排序上的占先,房价调控不能以损失过多增长来实现。

亚洲金融危机之后,中国这一轮的高速经济增长主要是通过工业园区快速扩张与城市化进程中房地产业快速发展来实现的。

2003年和2004年的宏观调控,主要是针对投资过热。

土地调控有效的是工业园区,商业用地市场更大意义上只是规范效应。

在地方政府执行不力和房地产商囤地较多的情况下,房价调控效果注定甚微。

2005年和2006年的调控政策中,起作用的主要是提高房价调控在行政考核中的排序,以及调控住房投资需求的政策。

此后随着全球金融危机的影响,中国出口大幅下滑,大量出口外贸企业/歇业0,工业投资和财政收入都出现负增长。

同时,全国大部分城市商业用地流拍,地方政府也是投资乏力。

最终,还是房地产业成为了扩大内需保增长的突破口。

当然,2009年24%的涨幅也出乎社会各界的预期,这直接导致09年年底房产调控政策风向的再次逆转。

四、问题与讨论房地产业是国民经济的重要组成部分,与房地产市场发展相关的改革以及宏观调控政策的效应必然内生于整个政治经济体制和政策环境。

地方政府既是土地垄断征购者与供给者,也是房产调控政策的具体执行者。

因此,我们要真正理解房地产市场发展过程中房价上涨过快和调控执行不力等现象,必须结合整个宏观经济背景以及地方政府和官员的激励与治理结构。

分税制/财权上移事权下移0的改革,给地方政府造成了支出刚性与缺口,导致地方政府通过土地财政增加收入的强激励;同时,现阶段区域经济发展对土地扩张有很高的依赖,在行政考核体系中经济增长的占先排序,很大程度上弱化了地方政府执行房产宏观调控的积极性,造成调控政策执行不力的现实。