国家债务的风险分析
摘要:国家债务是由一国中央政府为了维护经济稳定和促进经济发展而向本国内或国际借贷和债券融资产生的。不同于一国国民的债务总量,国家债务只是指一国中央政府的债务。那么国家应不应该举债,国家债务应该在什么范围内是安全的,又存在哪些风险,本文力求全面的分析这些问题,以便读者能对当前国内外主权国家债务问题有一定的了解。
关键词:国家债务危机;结构性债务风险; 制度性债务风险
一、国家债务问题的由来
债务按借贷主体一般可分为国家债务、公共债务和私人债务。按国界分又可分为外债和内债。狭义上国家债务是由一国中央政府为了维护经济稳定和促进经济发展而向本国内或国际借贷和债券融资产生的。公共债务是指地方政府的上述行为产生的。私人债务是指私人和企业等借贷行为产生的。广义上的国家债务包括了中央政府和地方政府的债务以及政府担保的企业债务。这里我们主要讲的是狭义上的国家债务。国家债务有两种:国家内债和国家外债。国家内债即一国向本地区发行融资债券或向本国非中央银行的商业银行直接借贷;国家外债又称主权债务,是指一国以国家的主权为担保向外(不管是国际货币基金组织还是世界银行或是其他国家)借来的债务。了解这一点对于看清不同国家的国家债务问题是否会引发危机很重要。
那么国家为什么要借债?一是用来弥补扩张性财政政策(凯恩斯主义)带来的赤字或是用来还债(新债还旧债)。既然财政支出大于财政收入为什么要举债呢?为什么不增加税收来收支平衡或为国家活动筹资呢?在增加国家收入来源以弥补支出不足这个问题上,政治家们不约而同的选择了借债的方式。征税是一种强制性行为而借债是一种商业信用关系,因而用借债来代替征税就是用自愿的选择代替了强制性的资源分配,从而导致帕累托改进(增加税收既降低投资又打击消费,不利于经济发展,在减税情况下举债既然有利于政府又有利于企业和居民。特别是在经济不景气情况下政府实施积极的扩张性财政政策投资经济建设,有利于经济增长。)。所以举债在今后仍然是国家弥补赤字和还债的主要形式。
二、国家债务的风险及危机的产生
提及风险和危机,当前的一个案例就是欧盟的希腊。希腊的国家举债已经到了入不敷出的地步,存在主权债务的违约风险(一国不能偿付其主权债务)。那么一国的国家债务在多大程度上可以判定其存在违约的风险呢?基本的准则是赤字率和债务率,即欧盟建立之初确立的3%和60%的“国际安全线”,希腊的09年底的赤字率达到12.7%债务率达到113%,远远超过欧盟的上限,同时结合其自身的经济发展状况和近期将到期的国家债务量,多家信用评级机构下调希腊的信用等级,债务危机随即而来。
那么是不是超过了这一安全线就一定存在违约的风险,国际信用评级机构的评级是不是一定合理,国际上理论界也未统一。一国对国家债务规模的承受能力,最终要取决于国内外的众多投资者是否愿意购买政府债券,当然深层次上来讲要看投资者对该国的经济发展状况的预期,取决于该国的实际经济增长。未来该国是否又能力偿付或者降低赤字率和债务率到期望值以下也是基于这一点。
作为主权国家间的比较我们看下日本,当前日本的赤字率和总债务率均超过了所谓的国际安全线,而且日本的债务总量曾超过GDP的近两倍多,那么日本存在巨大的违约风险吗?第一,日本又是世界上最大的对外债权国,经常账户在过去二十年始终出于盈余状态(净出口的贸易余额产生的外汇储备可以用来还债),日本拥有的海外资产相当于GDP的1/3还要多(日本GNP远大于GDP),相比希腊等国家,其经常账户一律处于逆差状态。第二,目前日本在发达国家中储蓄率也是最高的,因而政府在解决赤字这个问题上,并不完全需要外国资金注入,即日本的外债相对于内债要小的多。第三,日本的政府债券多半掌握在隶属政府的社会安全基金手里,即便到了政府暂时内债还不起时候,日本民众也不会逼着政府垮台(内债比外债的好处)。而且日本的净公共债务(总债务减总债权)占GDP的比重远低于安全线60%。
希腊的情况就不一样了。希腊的债务累积由来已久,再加入欧盟成员国以前,希腊就因为赤字率和债务率超过了欧盟规定的安全线而被拒在外。后来经过高盛公司的操作,降低赤字率和债务率(债务转换,货币互换,钻了当年欧盟会计准则的空子)从而勉强进入欧盟成员国。希腊的债务为何会累积到资不抵债的程度呢?从其自身的经济发展状况来看,希腊本身就在着结构性债务风险:长期靠消费拉动经济增长,进口大于出口(资本净流入即借外债消费);国内储蓄率低,资本存量少,不同于日本的高储蓄率高资本存量可以依靠借内债;劳动力(老龄化,工资成本高,工会力量较为强大等)和市场的长期结构不合理;高通胀率价格竞争力小;政府冗员效能差等。2008年金融危机以来各国加大财政支出,希腊也不例外,支出资金流向主要为工资费用、养老金、市政基金、农业补贴和欧盟轮值支出等,但是这些并没有改善希腊的经济结构降低其结构性风险,占用了债务收入用于投入经济建设的直接投资,从而导致有限的经济增长不足以减低债务风险,反而带来的总债务增加。所以造成希腊的总外债不断的累积,国家债务风险不断增加。事实上靠借外债刺激经济增长,从而发展起来的国家也是屡见不鲜的,例如二战后的德国,上个世纪七八十年代的韩国等,这些国家将大举借来的外债或用于战后的经济复苏或用于改善经济环境,调整经济结构,而不是全部用于支付庞大的除经济建设以外的各类费用,从而走上了经济快速发展之路降低了债务风险。
而希腊是欧盟成员国,情况就更为特殊了。在欧洲的经济货币联盟内,不仅因为统一的货币实现而完全失去了单独货币政策的权利,而且因为在欧盟框架下的安全线标准的制约还失去了实施更加灵活的财政政策的权利。这样希腊和各欧盟成员国实际上沦为了“准地方政府”。对于一般的财政理论而言,经济稳定的职能应当归属于中央政府,地方政府通过赤字来刺激经济会产生很多问题。例如,地方政府为赤字融资所付的债务毫无疑问是要还的,但本身的融资渠道和所掌握的资源有限,因而其财政风险较大。对于像希腊一样的准地方政府来讲,没有了货币发行权就等与没有了解决债务危机的最后选择(当一国政府有巨额债务又短期内无力偿还的情况下,只有开动印钞机发行货币,对内产生通货膨胀对外本币贬值,以此来降低现有的债务总量。当然发行货币是降低中央财政赤字,即“赤字货币化”引起的恶性通胀在社会经济所能承受的范围内是不会发生的,只有在社会通胀率已经较高的情况下,政府继续向央行透支才会发生)。还有一种方式就是对内外发行国债或借款(对内发行国债这一方式不会增加社会流通中的货币总量,只是将现有的在商业银行等金融机构和居民手中的资金暂且挪为现用)。但希腊政府由于国内储蓄率低只有对外发行国债或向国际借贷。这样一来希腊的债务危机似乎就能度过了,可还有问题是在希腊债台高筑和本国经济发展不良的情况下其国债收益的保证性不高,欧盟不是完全的中央政府暂时也不可能为其担保。所以在欧盟的制度框架内,一国财政和货币政策的分离对于希腊度过临时债务危机是不太容易的。诸如希腊一样有债务风险的欧盟成员国还有很多。由这样各类制度的不合理或短缺引起的债务风险我们称之为制度性债务风险。
一般在一个层次性政府的主权国家里,中央政府是不允许地方政府赤字借债的或严格控制在一定范围内的,即使各地方政府过度赤字存在债务风险,中央政府也不会坐视不理,或是出面担保其发行地方债券或是中央财政直接拨款。而欧盟虽然规定了统一的标准,但是毕竟成员国是各自为政的主权国家,本国的国家利益驱使其不会轻易的出面解决别国的国家债务危机。
三、我国的国家债务问题及风险分析
首先从经济结构上看,我国是出口导向型国家,出口大于进口,资本是净流出的,在资本总量上我国是资本净贷出国,即是债权国,这一代跟上述的日本较为相似,恰与希腊相反。我国的储蓄率和资本存量较高,因此我国的国家债务大多属于国家内债。其次,从政府支出结构上看,不同于发达国家,处于发展阶段的我们在经济建设上支出远大于公共服务等其他的支出,导致赤字的收益远大于赤字的成本。最后,在劳动力构上较发达国家合理,而且工资成本较低,维系社会保障体系支出较发达国家负担轻,等等。因此从各类结构上看我国存在结构性国家债务风险较小,短期内不会出现入不敷出的国家债务大量累积。
再从制度上看,第一,中央银行制度。我国不同于欧盟而与绝大多数国家一样实行的是中央银行制度,而且更为重要的是在中央政府统一领导下的政府机构,从而使得货币政策和财政政策的实施结合得更为紧密。中央政府可直接通过向央行
