政府债务风险分析
政府债务风险分析最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结
果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委
政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。一、债务现状
从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面：
1、负债数额大。截止2019年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从
债务来源看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%；从债务
主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占
21.67%；公益事业部门（企业）负债20.25亿元，占16.61%；从债务层次看，市本级
负债34.51亿元，占28.30%；区县（市）负债87.43亿元，占71.70%。2．逾
期债务多。截止2019年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87
亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%；从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业
单位债务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门（企业）债务逾期7.24亿元，占5.94%。3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务
总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。4、还债压力重。2019年，我市一般预算收入只
有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知，
即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中2019年
须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、2.05亿元，
财政偿债压力非常大。二、债务成因形成巨额政府债务的原因是错综复
杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因：1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致
地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速
呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移，一些地方财政由于收不敷出，
为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转，而那些没有收费职能的部门就难以为续，导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三
是支出责任向后期转移，由于收入有限，即期该支的支出不能支，压力后移，日积月
累形成恶性循环，欠帐越来越多，目前我市仅是工资欠帐就有11.26亿元。2、
各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运行
中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：①粮食企业政策
性亏损挂账。从清理反映的数字看，我市粮食企业政策性亏损总额达到31.61亿元，
多的鼎城区、桃源县分别高达6.52亿元，5.40亿元，其中1998年以前政策性亏损挂
帐16.72亿元，1998年以后新增14.89亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金
融风险，维护社会稳定，1999年至2019年，我们共向上级财政部门申请清理信托投资公司借款16514万元，申请清理城市信用社借款2778 万元，申请清理农村合作基
金会贷款38300万元，到2019年底，已偿还11110万元，尚欠本金46482万元。③国
有企业改制兜底。为了完成国有企业改制任务，这些年来，全市财政先后筹资25
亿元支持企业破产、改组、改造和安置下岗职工，其中，形成财政负债有7.3亿元。
象临澧县是我市一个只有40多万人口的小县，为安置下岗职工，财政捡帐的企业基本
养老金拖欠资金就有8404万元。④义务教育投入负债。1996年至1999年，为了确保
义务教育达标验收，我市各乡镇由于财政无力投入资金，普遍采取了负债搞学校建设
的做法，但实行农村税费改革后，农村教育集资和农村教育费附加相继取消，使得原
定的“三年普九、九年还债”的计划落空，遗留下来的高达7.92亿元的义务教育负债
最终成为地方政府的负担。3、基本建设举债累积。近些年来，在国家加快城镇
化建设步伐，加快工业化进程的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，急促上马了一大批市政、交通等工程项目，在短时间内也确实大大改变了城市面貌和
交通条件。但由于这些建设项目过于超前，大大超越了财政承受能力，最后形成大额
负债。这些年来，我市累积的城市建设负债达到25.41亿元，交通建设负债达到3.93
亿元。教育系统在“两基”达标负债还没有消化的情况下，又大搞高中学校建设工程，仅两年来高中建设就负债7个多亿，其中有3个县一中建设负债超过1个亿。现在这
些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债很大，很多学校都是制定的10
年以上的还款计划，一旦国家教育收费政策调整，这些债务最终还是要不可避免地落
到财政头上。4、财政支出增长过快。在现行体制空间内普遍缺失“收支紧张—
支出节减”的良性传导机制，受种种条件的制约，一些地方和部门收支压力并没有转
化成减人、减事、减支出的动力，有些支出项目甚至逆势而上，不降反增，进一步诱
发和增加了政府负债。以安乡县为例，虽然先后几次精减机构，但由于每年要政策性
安排大中专毕业生和转业退伍军人，而且一些企业改制后，有些国家干部由于无法安
置也逆向流动到行政事业单位，导致财政供养人员不降反增，2019年末增加到18792人，比1993年末数净增7246人，增长62.8%，加之政策性调资等因素，财政供养人员经费从4991万元剧增到15954万元，净增10963万元，增长3.2倍，财政不堪重负。
到2019年底，该县保工资发放借款达到6182万元。另一方面，从该县近几年组织的
几次财务大检查看，一些单位财务管理无序，财政支出无度，开支无计划、无标准、
无节制，单位欠帐和借款情况比较多。5、债务控制机制缺失。尽管一些地方政
府债务风险问题已经到了十分严重的地步，但仍没有引起政府及有关部门的足够重视，缺乏对债务风险的有效防范和管理，政府债务仍在继续膨胀。一是举债主体分散，举
债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重。二是举债行为随意，对一些项目的
建设缺乏科学严谨的可行性分析，建议超计划、超预算的情况比较多，对项目资金借
款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是逃债制约措施缺位，一部分地方和
单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。三、主要影响巨额的政府
债务对我市各级政府、各级部门的工作造成了较大的影响，有的甚至危及到了社会经
济的正常发展，危害了社会稳定，损害了政府形象。一是影响了财政正常运转。近几年来，我市因政府和部门负债占用的财政资金高达2亿多元，每年财政承担的偿
债支出达到近2亿元，严重影响了财政资金调度，影响了财政收支运行，影响了财政
预算平衡。有些县由于政府举债占用财政资金太多，还债压力太大，已到了举步维坚
的地步。有一个县为了支持企业改制和发展，到2019年底，企业占用财政资金达1.09
