0808.城市规划角色转变下的旧城改造规划策略研究

0808.城市规划角色转变下的旧城改造规划策略研究1潘悦刘媛洪亮平摘要：相比辉煌的城市新区建设成就，多年来中国大多数城市的旧城改造与建设仍未走出困境，矛盾重重。

究其原因，除政策、法规、制度缺陷等问题之外，城市规划作为旧城改造的主要载体和实施纲领，其角色错位、规划理论和方法落后应该是造成旧城改造矛盾重重、难以实施的重要原因。

本文通过分析旧城改造中城市规划角色错位带来的不利影响及其角色错位原因，对国外旧城改造中经典城市规划理论的研究得到启示，从城市规划的“角色正位”入手将“交往规划”和“合作规划”的理论与方法引入我国旧城改造规划之中，归纳国内学者对旧城改造方面的研究成果及总结国内外典型旧城改造项目的经验，作为我国旧城改造中规划角色内涵转变的基础，使城市规划作为一种相关利益者博弈的平台。

根据城市规划的“公共服务”与“公共政策”双重角色正位，提出应对其角色作用的旧城改造规划对策。

关键词：旧城改造，公共服务，公共政策，公众参与1 旧城改造中城市规划的现实角色及其影响1.1 城市规划角色错位下的旧城改造困境旧城改造不仅关乎城镇经济和建设发展，更成为人民群众十分关心的社会问题。

城市规划作为旧城改造的主要载体和实施纲领，城市规划的角色定位直接影响旧城改造规划是否公平和科学合理，同时关系到旧城改造的成败、社会稳定与和谐社会建设。

现实背景下旧城改造中的城市规划依然站在自身的专业视角，扮演着为政府谋求短期土地价值利益和投资建设主体经济效益的角色，缺乏考虑居民的居住与就业等需求，由此对旧城改造项目的实施造成诸多不利影响。

比如，城市规划对改造项目的建设资金来源及其主体利益诉求判断不明确，导致改造项目一般局限于黄金地段开发，其余地块改造热情较小，割裂了全市旧城改造的整体性，影响其功能协调。

中心区位的开发强度过大，导致中心区居住空心化，甚至侵占城市公用设施用地，基础设施及交通容量超负荷运转，使得旧城生态环境更进一步恶化。

受土地财政的短期利益诱导，多数政府采取大拆大建的改造模式，缺乏整体规划以及与周边区域协调的考虑，丧失了城市个性与特色。

旧城改造项目对地块内中低收入人群补偿机制不到位，出现“驱贫引富”局面，居住与就业空间被置换到中心区外，原社区1基于国家社科基金项目“旧城改造中的城市规划’角色错位’及改进对策研究”（项目编号：11BGL100）结构解体，社会结构面临调整。

1.2 旧城改造中的城市规划角色错位分析随着中国城市可利用建设用地资源的紧缺和“科学发展观”对城市集约发展的要求，我国大多数城市的开发建设逐步由“外围扩张式”模式转向“新区与旧城”协同发展模式。

然而，中国普遍性的旧城改造工作是在政府寻求“土地财政”收入，提升城市形象的原动力下推进地。

政府作为土地剩余价值的受益方往往注重近期的“一次性”土地收入，将旧城改造过程中政府需要承担的建设维护责任与相关费用延迟到远期落实。

投资建设主体关注旧城改造项目投入与产出的“一次性”经济效益，政府与投资建设主体的“一次性”收益最大化则侵占了原地居民的权利与补偿费用，忽略了旧城改造过程中涉及的复杂社会问题与城市历史文化保护。

究其原因，赵燕青从制度经济学角度指出，外国政府扮演的是“物业公司”的角色，政府只为旧城改造中涉及的各权属方提供服务工作，不能强制“侵占”财产所有人的物权。

在中国城市中，政府与居民扮演的是“房东与租客”的角色，中国的土地是国有的，居民对于土地只有使用权，没有所有权，可以轻易的处理掉手上的使用权到别处安居。

而旧城改造的建设主体扮演了“房东”的“合伙人”角色，旧城改造项目犹如为房东的房产增值，则房东应该为“合伙人”提供便利，城市规划即属于提供便利的工具手段之一。

同时，“房东”需要制约“合伙人”的行为，不然其不当行为不仅不会为房产增值，反而减少了“房产”的产权价值，因为没有了“租客”，房东的产权也失去了意义。

城市规划作为协调城市相关利益者的技术工具，探讨旧城改造中城市规划角色错位的原因，首先应该研究其服务对象主体，即“房东、合伙人与租客”的诉求。

其中，政府侧重于地块改造后的最优化综合价值与地区持续发展力，投资建设主体侧重于改造项目的经济交换价值，而居民关注的是改造与补偿后的使用价值。

三者之间，投资主体才是旧城改造项目推进的核心。

城市规划一直以自诩站在维护居民公共利益，保护城市历史文化遗产的角度，却忽略了旧城改造项目的主体。

中国城市处于“增量经济”背景下，城市规划应该主动应对与协调城市发展中相关利益者的诉求，最大限度的维护社会公平与效益，才能起到持续发展的作用。

1.3 旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足是城市规划角色错位的直接表现，也是城市规划角色转变的阻碍。

我国现有的旧城改造规划理论大多借鉴西方发达国家，然而国外的旧城改造经验与理论大多不能照搬于中国的旧城改造实践之上，一个最主要的原因是发达国家的城市规划历程是依附于自由市场经济下的产权私有化格局演变而来，而中国的城市规划还兼有深厚的“自上而下”计划经济体制色彩，这两者本是冲突的。

欧美国家的旧城改造规划比较重视对大众行为的引导与控制，城市规划扮演的更多是“公共政策”的角色，而中国的旧城改造规划更应该加强对“自上而下”行政力的修正、对经济市场化的支撑和居民利益的兼顾，更多地扮演“公共服务”的角色。

我国旧城改造规划过程封闭，从规划编制、审查、审批到项目实施过程没有充分兼顾居民利益，而对改造建设主体的利益补偿手段单一，由此规划内容的公平性和科学性大打折扣，利益分配不公。

其次，旧城改造规划作为城市规划的专项规划，缺乏从宏观层面的全面统筹到微观层面的具体开发建设指导的完整体系，以及现有的城市总体规划与详细规划成果缺乏对旧城改造问题的综合研究和整体设想。

2 相关理论与经验借鉴2.1 从“合作规划”理论中得到的启示城市规划起源于英国。

二战以后，随着大量战后城市重建计划的开展，现代城市规划理论研究得到了深入发展，总体上经历了现代理性规划—渐进规划—后现代城市规划—倡导性规划—合作规划几个主要阶段。

进入20世纪90年代，新马克思主义、新自由主义、政体理论、新制度经济学以及新公共管理学等众多思想、理论被引入到城市规划领域。

其中，1997年佩西.海利（Patsy. Healey）在汲取了“交往规划”（Communicative Planning）和“政体理论”精华的基础上提出了“合作规划”理论（Collaborative planning）。

合作规划理论认为城市规划的实现需要所有利益相关者的合作行动。

该理论提倡由多个主体共同参与规划，多个主体共同协商，并允许多个主体各自执行一部分规划，为实现各自目标而产生局部规划。

合作规划的目标是由多个主体的局部目标而组成的目标体系。

该规划理论以及“交往规划”等现代规划理论从根本上否定了以往城市规划作为政府“代言人”的角色以及规划师“设计决定论”的思想，提出城市规划的价值中立，认为城市规划的本质是“创造一个过程”和“搭建一个平台”，并由此推动了现代城市规划方法的发展和城市规划中的公众参与。

2.2 中国对旧城改造的理论研究随着我国旧城改造项目的日益增多，旧城改造过程中表现出来的多元矛盾引起了国内大量学者的深入研究，为旧城改造中的规划角色转变及其对策提供了价值性借鉴与参考。

社会科学领域对旧城改造的研究主要体现在针对旧城改造拆迁问题的研究，陈君（2007）、吕斌（2010）、袁建华（2010）等认为公益性界定缺失，程序性约定缺失，强制性公权扩张，利益分配失衡是存在的主要问题；针对改造中的经济分析与利益博弈研究，石楠（2004）、赵春荣（2008）、、张京祥（2010）等认为博弈平台和过程缺失，博弈地位不平等，博弈主体实力不对等是造成弱势群体利益难以保障的主要原因；对于改造中参与者角色关系的研究，尹稚（2008）、于力（2008）等学者对中西方城市更新和旧城改造中参与各方角色关系的变迁进行了比较研究，指出国内旧城改造中政府普遍处于主导和支配地位，存在角色越位；针对公共政策与制度安排的研究，顾朝林（2006）、赵民（2010）、孙施文（2010）认为应当从公平与效率、经济与文化、过程与目标综合平衡的角度，制定旧城改造政策和制度。

旧城改造规划既是城市规划的一种类型，也是城市规划研究的重要领域。

1979年吴良镛先生提出“有机更新”规划理论。

1961年美国学者简.雅各布(Jane.Jacobs)在其著作《美国大城市的生与死》中提出城市更新应强调其对社会、经济和文化目标的追求，保持城市多样性。

对旧城改造规划模式与方法的研究，国内很多学者（毛其智，2006；阳建强，2007；赵万民，2009）结合各地方旧城改造的实践探索提出了旧城改造规划的各种模式和方法。

近两年，部分学者（谢慧，2010；袁奇峰，2010）对广东省“三旧改造”的政策制定、组织过程、土地整理及规划方法进行了总结研究。

2.3 现有旧城改造规划方法及经验借鉴旧城改造过程中出现的各类问题是城市规划需要考虑的方面，通过国内外典型旧城改造项目的经验总结，作为我国旧城改造规划角色转型下的规划策略借鉴。

发达国家在旧城改造方面积累了丰富经验。

1950年后，英国进入后工业时代后，旧城中心呈现一篇衰退的景象，旧城改造改造主体最初由带有福利色彩的政府主体发展到至今形成以“公、私、社区”合作主导，旧城改造项目也由地产导向为转向文化导向的政策体系。

美国的旧城改造是自上而下开展的，首先通过国会立法，制定全国统一的规划、政策及标准，确定改造重点及联邦拨款额度，而具体改造项目的实施强调地方性，充分考虑不同地区的现实需求，由地方政府来提出和确定具体的改造项目[1]。

其中对贫困区的改造项目实施联邦财政援助，比如授权区、税收增值筹款和商业改良区等形式。

新加坡成立专业部门URA（城市更新局）负责旧城改造工作，分为两个层次，首先从策略上提出城市长期发展的愿景，在此基础上分为55个DGPs，对每一块土地进行更详尽的规划。

对于具体改造地块实施时，多个政府管理部门（包括环保局等）对此提出指导性评价，确保改造地块符合城市长期发展要求与相关政策。

国内旧城改造项目起步较晚，问题相对复杂，大多地方做了许多探索和经验积累。

北京菊儿胡同改造项目，吴良镜提出了“有机更新”思想和“新四合院体系”构想，通过与北京市规划部门、房管部门、住宅开发公司等单位密切合作，结合住宅改革、房地产经营，对建设资金、经济效益、建筑标准作了细致的研究，提出了“个人出资，单位资助、国家优惠、商品房补贴”的新办法，开创了中国的住宅合作社形式[2]。

上海新天地项目类似于巴黎等旧城改造的方法，保留了建筑物的外层外皮，改变地块内建筑的内部结构和使用功能。

成都旧城改造采取政府主导与市场化运作相结合的改造模式和阳光拆迁模式，认为政府的主导核心是解决规划和筹集资金两大问题[3]，旧城改造规划直接关系城市未来的发展，规划出现问题实属政府之责。