省直管县行政体制改革探讨
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2010年第
2期
(总第
120期)福建行政学院学报
JournalofFujianAdministrationInstituteNo.2,2010
(
GeneralNo.120)
公共行政
省直管县行政体制改革探讨
缪匡华
(福建江夏学院公共管理系
,福建福州
350108)摘 要
:随着市场经济的发展壮大
,市领导县体制的弊端日益显现
,省直管县体制取代市领导县体
制
,已成为社会发展的趋势。省直管县体制涉及到经济体制、财政体制、行政管理体制和利益分配机制
的全面改革
,必然会有来自原有体制和观念的各种挑战
,因此
,应根据不同省份、不同地区的实际情况
,
稳步推进省直管县行政体制改革。
关键词
:行政管理
;省直管县
;体制
;改革
中图分类号
:D63 文献标识码
:A 文章编号
:16742
3199(
2010)
022
00172
04
收稿日期
:20102
022
06
作者简介
:缪匡华(
19622)
,男
,福建寿宁人
,福建江夏学院公共管理系主任、教授。一
省直管县体制改革
,是指省、市、县行政管理关系由目前的“省→市→县”三级体制改革成“省→市
(县)”二级体制
,地级市不再对县直接管理
,对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由“省直
管县”模式
,其内容包括经济体制、人事管理、财政体制、行政管理及分配机制等所有方面。从“市领导县”
体制到“省直管县”体制的改革发展方向
,对于减少行政管理层级、提高行政管理效能、促进中心城市的辐
射作用、壮大县域经济
,具有重要的现实意义。
新中国成立初期
,我国行政区划分为六大行政区
,分别管辖省、直辖市和自治区。实行的是“中央→
大区→省→地区→县”管理体制
,当时地区属于省政府的派出机构。
1954年撤销大区
,形成了“省→地区
→县”行政管理格局。
1958年
,河北省撤销天津地区
,设立省辖的天津市
,将其所辖的
12个县划归天津
市领导
,首次改变了我国“省→地区→县”管理格局。
1959年
,国家公布《关于直辖市和较大的市可以领
导县、自治县的决定》
,对市管县体制做出了法律上的规定
,推动“市领导县”体制的发展
,但
1961年以后
乃至在相当长时间内我国停止了“市领导县”体制的发展
,继续延用“省→地区→县”的行政管理格局。
1982年
,为了打破市县之间的行政壁垒
,发展和壮大区域中小城市
,发挥中心城市的辐射作用
,中央
发布第
51号文件
,提出要改革地区体制
,积极试行地市合并
,逐步实行“市领导县”体制
,首先在江苏试
点
,随后在全国推开。一些县改成了地级市
,一些城市撤消了地委
,地市进行了合并
,地级市具备了管辖
县的职能后就成了一级政府。从那时起
,我国许多地方开始改变过去作为省级政府派出机构的地区(专
区)体制
,实行市领导县
,成为一种主导性的行政区划体制
,并一直延续至今
,这种行政体制也确实在计划
・
71・经济时代发挥过重要的作用。不过在
20多年的时间里
,“市领导县”的行政体制的颓势却日益显现
:(
1)
增加了一级行政管理层次
,降低了信息传递的速度
,造成信息失真程度大大增加
,导致了行政成本的上升
和行政效率的低下
;(
2)地级市机构膨胀
,市县产业趋同
,有限的行政区域和无限发展的市场经济区域在
矛盾中被人为强制的统一
,导致重城轻乡、重市轻县的现象
,市县矛盾加剧
,束缚了地方经济的发展和行
政创新能力的提高
;(
3)在分税制改革后
,省级以下常常出现财权层层上收、事权层层下移的现象
,造成县
域经济突出的问题是“没钱”、“没权”
,县域经济发展急需的资源难以得到有效配置
,[1]26
不同程度地制约
了县域经济的发展
;(
4)地级市往往以行政方式与手段垄断资源
,为市级中心城市服务
,县成了地级市的
附属行政单位
,并以此推进城乡一体化进程
,违背了城市化发展的一般规律
,造成了虚假的城市化
,同时
实行市领导县体制并没有真正达到“以城带乡”、“城乡互补”共同协调发展的目标。由此
,针对这种体制
的种种弊端
,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革
,把地级市的经
济管理权限直接下放给一些重点县
,在经济管理方面形成了近似于“省直管县”的格局。
改革实践证明
,推进“省直管县”体制
,对于壮大县域经济、促进城乡经济一体化发展具有重要的现实
意义。第一
,“省直管县”改革减少了政府层级
,实现了政府组织结构的扁平化
,适应了当今的发展潮流
,
也符合我国《宪法》的相关要求
,因为我国《宪法》规定
,地方行政管理层次主要是
3级
,即省、县、乡镇
,推
行省直管县体制
,是依法行政的具体体现
;省直管县不再经过市(地)这个中间层次
,提高了政府信息传递
速度、信息真实性和政府办事效率。第二
,“省直管县”改革避免或简化了多层次的行政干预
,减少或斩断
了地级市对县财政收入的上缴分成
,增强了县域财政收入与支配能力
,使县政府更有实力根据自身县的
实际情况繁荣地方经济、统筹城乡发展
,同时有利于地级市集中精力做强做大中心城市。
基于推进“省直管县”体制的现实意义
,2006年
6月
,温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议
上指出
:“要改革县乡财政的管理方式
,具备条件的地方
,可以推进‘省直管县’的改革试点”。《中共中央
关于制定“十一五”规划的建议》在“着力推进行政管理体制改革”中提出要“理顺省级以下财政管理体制
,
有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农
村改革发展若干重大问题的决定》指出
:有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。
2009年
2
月
1日《中共中央、国务院关于
2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(一号文件)正式发
布
,其中重点提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革
,稳步推进“扩权强县”改革试点
,鼓励有条件的
省份率先减少行政层次
,依法探索省直接管理县(市)的体制改革
,再次彰显出中央鼓励地方大胆探索、推
进行政管理体制改革的决心。可见
,省直管县体制改革作为我国体制改革中的一个重大问题
,已经从试
点阶段提升为推广阶段
,大力改革推广的时机已基本成熟。
二
省直管县体制改革
,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方
面
,特别是其中利益关系、权力关系的调整
,必然会有来自原有体制、人员和观念的种种障碍。因此
,要推
进“省直管县”体制改革
,应从以下几个方面入手
:
1.加快政府官员思想理念转变。政府简政放权
,是对旧体制下利益格局的重新调整
,实质上就是政
府把改革改到了自己头上。经过近
30年的发展
,地级市从当初省政府的派出机构
,已经膨胀成为机构完
备、人员庞大的一级政府机构。实行省直管县体制改革
,无论是扩权还是市、县分治
,意味着大部分地级
市将要逐步撤销或缩小或降级
,机构及人员编制的规模必将大力精简
,都将直接损害到地级市众多官员
的切身利益
,涉及相当部分人员的安置问题
,特别是厅处级干部可能涉及到降职、降格的问题
,必然遭到
来自地级市政府及官员的阻止
,其阻力之大、困难之大不难想象
,如何处理省、市、县之间的利益关系成了
这次改革的关键因素之一。因此
,(
1)领导干部要加快权力观和价值观的转变
,顾全大局
,服从省直管县
体制改革大局的要求
,同时也需要省一级拿出敢于改革的精神与勇气
;(
2)精简机构与合理安置相结合。
・
81・精简机构和人员是改革的难点
,通过竞争上岗不拘一格选拨人才
,同时通过多种途径妥善安置原有的工
作人员
,比如
,保留各公务人员的行政级别
,保持其正常的工资发放
,组织关系备案
,将工作突出的人员调
到省里工作
,将一部分有工作经验的人员调到辖区工作
,另一部分人员保留原级不动
,负责中心市区的日
常工作
;(
3)采取比较稳妥的渐进式改革方案
,尽量保持原地级市的规格待遇不变。从改革试点的情况来
看
,地级市官员还有不少疑问和困惑需要解决
,心里还有抵触和某种失落感
,改革的承受度较低
,只能采
取渐进式而非激进式改革方式。[2]70
可以保持原有地级市的规格待遇
,把工作重点放在如何把地级市及市
辖区做强做大经济上
,真正发挥地级市的中心城市辐射和带动作用。
2.改革要考虑到不同地区的特殊性。我国地域面积辽阔
,东部区域整体经济实力较强
,县域经济实
力相对强
,承受改革的能力强
,西部落后地区则正好相反
,且各省内地区间的具体情况差异也大
,并不是
每一个省(市)都像浙江、江苏一样有发达的县域经济。因此
:(
1)针对不同地区有区别地制定相应的改革
政策。有些地区县域经济比较落后的因素是复杂的
,县级政府权力过小不一定是主要原因
,地理环境、交
通状况、思想观念可能是关键制约因素
,只靠扩权不一定能解决落后状况
;有些地级市已经形成了具有核
心竞争力的产业集群
,如果由“省直管县”势必会影响原有产业集群效应。因此
,应综合考虑各地区经济
发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素
,并进行科学分析与评估
,进行分类指
导和因地制宜
,有区别的制定相应的改革政策。[3]
(
2)加强对省直管县体制的必要性、可行性、思路、原则、
步骤、配套措施等整体改革研究
,并制定整体改革方案。在省直管县体制改革环境大为改善的今天
,整体
改革方案的出台比局部改革要重要得多
,同时出台制定相关配套实施细则
,彻底执行扩权政策
,保证扩权
强县的顺利推进。
3.对现行行政区划进行科学调整与布局。行政区划是国家根据行政管理需要
,将国内的疆土和居民
进行有层次的管理划分而形成的行政管理区域
,是国家为行使行政管理职能而划分的由一定行政权力管
辖的地域空间范围。[4]
行政区划的设置
,取决于人口数量及分布、区域大小、自然地理状况、基础设施建
设、生产力水平、政治制度等诸多因素
,当这些因素发生重大变化时行政区划自然也需要相应调整。(
1)
精简县市数量
,小县合并
,设立一批省直管的大县
;(
2)现有地级市的行政区划相应调整。调整的总原则
是要为地级市的未来留足发展空间
,发挥其作为区域核心增长极的带动和辐射作用。一些发展势头好、
空间受限的地市
,可通过市辖区调整来拓展发展空间
,改近郊部分乡镇或县为市辖区。浙江省为了让地
级市有足够的发展空间发展为中心城市
,实行了撤县建区
,如撤掉萧山市、余杭市并入到杭州市
,撤掉黄
岩市、椒江市并入台州市等
,已给我们提供了很好的借鉴作用。(
3)减少中间管理层次
,推动行政区划改
革。[5]
缩小省级政府的管理规模和幅度
,可以考虑增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数
量
,应有
20～
30个省级单位增加的空间
,即数目控制在
50～
60个左右
,比较稳妥和可行的是应重点考虑
增加新的直辖市。[1]163
(
4)给地方政府以较大的行政区划改革权限
,简化行政区划改革的审批程序。国务
院在规定行政区划统一标准、统一名称的情况下
,可以适当放松省级政府对自身辖区内市县区划体制的
选择权和决定权
,简化审批程序。[2]72
4.有步骤地推进省直管县体制改革。(
1)扩大改革试点。各省根据实际情况
,选择部分强县、部分弱
县进行试点改革
,对试点县下放行政经济管理权
;(
2)市和县分治。对市、县行政经济功能重新评估
,确定
各自职能
,赋予县(市)与目前地级市基本相同的管理权限
,实现省直管市和县。[6]
(
3)做好扩权强镇工作。
我国乡镇遍布广大地区
,发展乡镇经济
,不仅关系到农村地区的农民生活
,更关系到社会的政治稳定
,在
目前条件下
,如何探索扩权强镇是第一要务。日前
,温州市提出开展强镇扩权试点、加快强镇转型升级、
着力解决强镇责大权小的突出问题、努力把
5个试点强镇建设成“镇级市”的做法值得借鉴。也有学者认
为
,在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构
