省直管县体制改革的制度设计研究
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《北京行政学院学报｝２０１３年第１期 ●地方政府与治理 中图分类号：Ｄ６３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—７６２１（２０１３）０１—００２９—０５
省直管县体制改革的制度设计研究
口庞明礼张东方 （中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉４３００６０）
摘 要：省直管县体制改革已经在全国２３个省区进行了尝试，但仍未出台完整、系统的指导性政策，对于其整体 制度设计的研究则显得尤为必要和紧迫。只有以改革的设计原则为指引，以改革的制度框架为支撑，以改革的制 度内容为内涵，以改革的各项配套措施为保障，才能够确保省直管县体制改革健康有序地开展，并取得预期的改 革成效，才能使省直管县体制改革成为促进我国经济社会平稳较快发展的有力推进器。 关键词：省直管县；体制改革；制度设计；原则；分类；配套措施
一、引言 省直管县体制改革是当前我国探索行政管理 体制改革的重要路径。从现阶段各地推行的省直 管县体制改革实践来看，其主要形式包括“省直管 县财政体制改革”、经济与社会管理层面的省直管 县体制改革（即“强县扩权”改革或“扩权强县”改 革．以下简称“扩权改革”）和完全意义上的省直管 县行政体制改革。其中“省直管县财政体制改革” 和“扩权改革”是目前最为普遍的两种改革模式。 当前，省直管县体制改革处于地方政府自主 探索的阶段，中央层面没有完整、系统的指导性政 策，只有财政部《关于推进省直接管理县财政改革 的意见》（财预［２００９］７８号）是较为明确的关于在全 国推行“省直管县财政体制改革”的政策意见。 我们认为有必要形成省直管县体制改革的战 略框架，为各地进一步完善省直管县体制改革的 政策措施以及在全国全面推行这项改革提供一定 的理论参照和实际经验借鉴。 二、省直管县体制改革制度框架的设计原则 省直管县体制改革是涉及多方主体的纵向利 益格局调整，为确保其顺利推进，参与改革的各方 必须遵守以下基本原则： （一）中央政府应做好顸层设计和战略规划 当前省直管县体制改革实践存在着不少问 题，诸如财政体制与行政体制的不协调、省以下政 府间事权划分与财力的匹配、市县角色冲突和利 益冲突等。事实上，这些问题都是改革中核心问题 的表象，究其原因是中央层面没有做好顶层制度 设计和规划，没有来自全国人大及其常委会制定 的相关法律的保障，没有中央政府的充分授权，中 央政府对于完全意义上的省直管县体制改革也没 有一个完善的、系统的指导性改革方案。 基于此，中央层面要从国家改革发展的大局 出发．改革和完善与省直管县体制改革有关的管 理体制和运行机制，进一步明确划分中央和地方 政府的职能，理顺中央和地方的利益关系，建立 健全相关法律法规，探索垂直管理部门与省直管 县体制有效衔接的机制。 （二）各地应坚持因地制宜的原则，防止“盲 目跟风” 我国南北差异、东中西部差异较大，且各省份 之间以及各省份内部的情况也千差万别，县域经 济的发展也具有多样性、独立性和复杂性的特征。 因此，省直管县体制改革不可能只是一种模式，一 种路径．不能“一哄而上”，不能搞“一刀切”，应采取 分类改革的方式，坚持因地制宜、分类指导、分步 实施和循序渐进的原则，灵活推进。此外，也要兼 收稿日期：２０１２—１１—１０ 基金项目：国家社会科学基金项ｇｌ（１１ＣＺＺ０４１）；中国县域经济与社会发展研究中心重点项目（ｚｘｊ０９Ｚ００２）；中央高校 基本科研业务费专项资金资助项目 作者简介：庞明礼（１９７９－），男，中南财经政法大学公共管理学院行政管理系副主任、副教授，湖北省行政管理学会副秘 书长；张东方（１９８９－），男，中南财经政法大学行政管理专业硕士研究生。 一
２９— 《北京行政学院学报））２ｏ１３年第１期 ●地方政府与治理 顾改革措施的动态性调整．时刻关注国内外有关 行政体制改革实践和学术界理论研究的最新动 向．注重结合本地改革实践的实际进程适时调整 以不断完善改革措施。 （三）兼顾公平与效率，促进省域经济社会协 调发展 我国绝大多数省份管辖范围较大（如四川Ｉ省 管辖１８２个县级单位、河北省管辖１７０多个县级 单位），存在省域发展不协调的问题。实行省直管 县体制改革，在总体上将有利于县级财力在全省 范围内的相对均衡。可以在一定程度上解决省内 各县基本公共服务水平差异较大的问题。但这同 时也意味着，省级政府必须从经济发达区域聚集 更多财政资源以此满足对经济欠发达区域的省 级财政转移支付，这样会对地区发展经济和增收 节支产生消积影响。因此，一定要坚持兼顾公平 与效率的原则．充分考虑各地区经济社会发展的 实际情况，在提高对落后地区财政转移支付水平 的同时，有序构建基层政府基本财力保障机制， 并进一步鼓励经济强县在加强自身发展的基础 上辐射和带动周边地区共同发展。在设计转移支 付体系时，应兼顾激励性和公平性目标．重点在 规模和比例两方面把握均衡性转移支付和专项 性转移支付的协调，考虑财政的纵向与横向平衡 问题及公共产品的外溢性，并根据实际情况有所 侧重。［１１ （四）推动府际合作，促进市县协同发展 实施省直管县体制改革以后．尽管可以从管 理体制层面为发展县域经济而“放权”、“扩权”和 “解套”．提高县级政府发展的能动性与积极性。但 是，若不能在第一时间实现政府职能转变、规范政 府行为、完善绩效考评体系，很有可能出现省直管 县体制下的市县各行其道，恶性竞争，甚至相互设 置“行政壁垒”的问题。因此，有必要组建区域性协 调机构．设立具有半官方性质的区域性协调组织， 加强县与县、市与市以及市与县之间的协调沟通。 省直管县体制改革后，将会出现区域间利益关系 协调主体缺位的情况，如若不能构建相应的补缺 组织．各地间必然会有各种矛盾纠葛与利益冲突。 对此可以学习借鉴法国都市共同体、市镇联合体、 跨市镇合作委员会。美国大都市区政府协会等市 镇联合体，俄罗斯跨地区协调组织等社会组织的 做法．协调跨界区域间的利益冲突．提高资源共享 性。另外，还可借鉴欧盟理念和运行机制，建立一 些城市联合体，遵行利益共赢共享的原则，共同协 商处理区域内重大经济社会管理事务。闭 （五）强化公众政治参与意愿和协作关系 省直管县体制改革需要一定的时间、耐心和 不懈努力。社会公众能否充分理解政府并满怀信 心地面对改革取决于他们对政府的信任程度。由 中央政府、地方政府和社会公众三方共同参与、共 同协作的地方政府治理模式将是大势所趋。上述 地方政府治理模式中的每一方对于省直管县体制 改革都应当有“正和博弈”的意识和行动，这项改 革并非是加强一方力量而削弱另一方力量的“零 和博弈”，而是助推各级政府增强公共管理能力、 提高公共服务质量与绩效、提升政府公信力的一 项有益实践。［３１ 三、省直管县体制改革的制度框架 我国国土面积幅员辽阔，全国共划分为３４个 省级行政单位．包括２３个省、５个自治区、４个直 辖市，以及２个特别行政区。除去台湾省和香港特 别行政区、澳门特别行政区，我国３１个省（直辖 市、自治区）共有县级行政单位１８９３个（不计市辖 区和民族自治县）．平均每个省级单位管辖６１个 县（市），再加上地级市和民族自治县，几乎每个省 级政府的管理幅度都很大。当管理幅度过大时，会 在一定程度上弱化行政控制的强度，加之对改革 试点县（市）权力运用的监督乏力，必然会影响到 省直管县体制下省对县（市）的管理效率。因此，并 非所有省份都适合全面推行省直管县体制改革。 有的省份虽然行政区划面积比较小．但是下辖的 市、县过多，如河北省、河南省、山东省和山西省。 这些省的行政区划面积均只有十多万平方公里． 但管辖的市、县均超过１００个：有的省份虽然管辖 的下级行政单位不多。但是所辖区域自然地理条 件较差。区划面积很大，交通不便，如青海省，地处 青藏高原，面积大，县域、县际交通等公共基础设 施水平较低，县域自主发展能力也较弱。 推行省直管县体制改革的省份应至少在管理 幅度、经济条件、区划面积、自然地理环境等四个 方面满足如下条件（表１所示）。根据各省份对这 些改革条件的不同满足程度，可以将这些省份划 分为三种改革类型，分别是：完全直管型，即可以 在全省范围内推行完全意义上的省直管县体制改 革的省份：不完全直管型，即可以在省内部分满足 条件的区域推行完全意义上的省直管县体制改 革，或者是推行省直管县体制改革中的“省直管 县财政体制改革”、“扩权改革”等；完全不直管 型，即全省整体的和各县市的客观条件都不适合 推行省直管县体制改革的省份，适宜保留现有的 一
３Ｏ一 《北京行政学院学；￣１ｔ．｝２０１３年第１期 ●地方政府与治理 行政管理体制。 表１省直管县体制改革的实施条件与类型 条件 类型 管理 经济 区划 地理 省份 幅度 条件 面积 环境 完全直 小 好 小 较好 海南、浙江、江苏、辽宁、广东 管型 部分 河北、河南、四川、山东、山西、 不完全 较大 差异 适中 县市 湖北、湖南、陕西、江西、安徽、 直管型 较大 云南、福建、甘肃、吉林、贵州、 较好 黑龙江、广西 完全不 大 较差 较大 较差 西藏、新疆、内蒙古、青海 直管型 （一）完全直管型 这类省份管理幅度小、经济条件好、区划面 积小、地理环境较好。以我国最早推行省直管县 体制改革的浙江省为例：浙江省的客观条件就比 较有利于实行完全的省直管县体制。一是所辖市 县较少。浙江省有ｌ１个地级市。６６个县，这个数 字大概只是一些省份的１／２～１／３。二是省域行政区 划面积较小。只有１０．４ｌ万平方公里．是我国行政 区划面积最小的几个省份之一。浙江省内８０％的 市县位于以省会杭州市为中心、以２００公里左右 为半径的范围内。许多县市距离杭州仅有半天路 程。三是地级市的经济实力相对较弱，县域经济 才是浙江省经济的主体。因此，无论是从行政管 理还是从利益格局的角度讲．都有利于实行完全 的省直管县体制。 （二）不完全直管型 这类省份管理幅度较大、县际经济条件差异 较大、区划面积适中、部分县市的地理条件较好， 且有部分县市的经济发展水平较高。在这些省 份，因县际差异较大，无法“一刀切”式地完全实 行省直管县体制，但有部分县市发展较好，符合 实行省直管的条件，如表２中的河南省巩义市、 项城市、永城市、固始县、邓州市等均属于“全国 县域经济百强县（市）”，湖北省的大冶市和宜都 市属于“中部地区县域经济百强县市”．且已经被 湖北省列为冲击“全国县域经济百强县（市）”的 重点县市。另外，这些省份许多位于我国中部地 区，地理位置、区位条件等较为优越，公共交通等 基础设施较好，省内各县市之间的经济联系密 切。如有“九省通衢”之称的湖北省较为典型。目 前正在努力建设中的“８＋１”武汉城市圈、鄂西生 态经济圈、长江经济带、襄十经济带等，必将进一 步促进新一批县域经济强市（县）的出现。 表２实行“不完全直管型”的省份与县（市）举例 省份 可实行省直管的县（市） 大冶市、宜都市、仙桃市、潜江市、汉川市、老河口市、 钟祥市、监利县、武穴市、丹江口市、石首市、枣阳市、 湖北 当阳市、应城市、京山县、麻城市、赤壁市、恩施市、广 水市、天门市、公安县、洪湖市、松滋市、枝江市、宜城 市、云梦县、安陆市、黄梅县、团风县、通城县和利川市 巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市、新密市、新 郑市、登封市、荥阳市、偃师市、沁阳市、义马市、灵宝 市、长葛市、禹州市、林州市、新安县、新乡县、渑池县、 河南 安阳县、孟州市、伊川县、博爱县，辉县市、舞钢市、鹿 邑县、淅川县、汝州市、淇县、长垣县、临颍县、尉氏县、 濮阳县、潢川县、西平县等 （三）完全不直管型 这类省份管理幅度很大、经济条件较差、区划 面积较大、地理环境较为复杂。主要是我国西部省 份，如新疆、西藏、青海和内蒙古等。这些省份的突 出特点在于行政区划面积很大，比如青海省．在上 述四个省份中行政区划面积属于最小的．但也有 ７２．２３万平方公里，是很多东中部省份的数倍。此 外，这些省份的省域经济欠发达．县域经济也不甚 活跃，在省域经济中占比较小。 四、省直管县体制改革的制度内容 （一）权力配置 省直管县体制改革的核心内容在于赋予县级 政府更大的管理权限和自主发展县域经济社会的 空间，减少省以下的管理层级，提高管理效率，降 低行政成本。这种改革的初衷本无可厚非，但是这 种改革倾向有时候会被无限放大，违背了权限下 放适度、有序的基本原则。过于纵容了县级政府的 “要权”冲动。圈在县级政府权限扩大的同时。对其 权力运用的合理性和规范性也缺乏有效监督．容 易形成“监督盲区”，极有可能导致县（市）恶性竞 争、地方保护主义、腐败风险加大等问题的产生。 与扩权县（市）受到“宠爱”形成鲜明对比的是被 “削权”而受到“冷落”的地级市，其发挥中心城市 辐射作用带动县（市）发展和支持县市发展的积极 性会有所降低。这样，在省直管县体制改革的背景 下，合理配置权力，明确各级政府的职责显得尤为 重要。 首先，必须协调省级政府和县（市）级政府的 权责关系。省级政府必须充分发挥项目规划布局、 区域统筹发展以及资源协调配置等方面的职能， 改善县（市）的发展环境，为县（市）政府创造更加 优越的条件；县（市）则应着力于基层发展。努力完 善县（市）以下行政管理体制，统筹县乡两级人力、 一
