城中村改造案例与经验

城中村改造案例与经验

一、城中村及其特征

1、城中村的界定

城中村, 又称都市村庄, 是指已经纳入城市总体规划建设范围内,

农业用地很少或已经没有, 居民职业结构与生存方式已经向城市转型,

但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征, 建立在集体性质

土地上的习惯上仍称为“村”的居民聚落。城中村是以本地居民出租房

屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务

型经济为主的城乡过渡型社区。

2、城中村的特征

城中村与周边城市地区相比, 其特征主要有：

(1) 土地特征。城中村土地属于集体所有制土地, 基本以农村居民

宅基地为主、其他建设用地为辅, 农用土地不断减少以至消失, 成熟的

城中村已经没有农用土地。

(2) 建筑特征。建筑物以村民家庭住宅楼为主, 缺乏统一规划, 建

筑密度和建筑容积率很高(部分位于闹市区的城中村极高) , 违章建筑

和私搭乱建多, 城市基础配套设施缺乏, 缺少必要的城市公共绿地、文

化、体育、休闲设施等。

(3) 人口特征。本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡, 人口职业构成复杂, 外来人口居多, 本地居民和外来人口文化素质普遍不高, 社

会治安难度大, 本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会, 相互之

间为房东和房客关系。

(4) 经济特征。城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体

经济分红以及小规模的商业、餐饮业, 外来人口以居住为主, 部分在本

村从事经营, 房屋租赁及其衍生经济成为城中村主要经济模式。

3、城中村的分类

从不同的角度, 城中村的类型有：

(1) 根据与城市的距离和相交接的形态特征, 城中村可以分为处于

闹市区中的城中村、处于城乡结合部的城中村和处于郊区的城中村三

类；

(2) 根据所处位置、发育程度和农用地的多寡等因素,城中村可以

分为典型城中村、转型中城中村和边缘城中村三类。

(3) 根据具有的经济特征, 城中村可以大致分为以居住为主型、以

商贸餐饮业为主型和集体经济工商业为主型三类。

二、城中村改造的案例

1、珠海市：政府决策，政策推动，市场运作

珠海市建成区共有26个城中旧村需要改造。总占地面积约300万平

方米，需动迁人口近20万，其中常住人口近5万，暂住人口近15万。珠

海市城中旧村改造实行了“政府决策，政策推动，市场运作”的方式，

主要政策措施和做法是：政府调控市区其他地段的房地产开发规模，为城中旧村改造腾出市场空间。珠海市政府自1999年开始暂停新出让土

地，计划3年内暂停批准市区新开工住宅项目。对已出让土地进行清

理，其中交齐土地使用权出让金50%的有计划逐宗收回作为政府土地储

备；已交齐土地使用权出让金的进行整合，同一地段的小地块必须合并

为大地块，并按照新修编的《珠海市城市总体规划》重新编制修建性详

细规划后方可进行开发。上述措施使珠海市市区自1999年以来基本未有

房地产新开工项目推出市场。同时，珠海市已全面停止机关、企事业单

位自建住房，并允许房改房上市，促进居民二次置业，增加了对商品房

的有效需求。

在国家和省拆迁法规规定的范围内，制订有利于旧村居民的拆迁政

策，旧村居民是旧村改造中最大的受益者。拆迁政策包括：旧村居民所

有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面积比例进行补偿，旧村居民

旧房变新房，且居住面积普遍扩大；旧村居民无需支付额外的费用便可

充分享受新社区完善的市政配套设施及优美的居住环境；旧村居民的原

宅基地证换发房地产权证，其房屋成为商品房，可直接进入市场自由交

易；拆迁期间旧村居民的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商负责

补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费

用纳入统一规划、改造，土地升值的收益归集体经济组织；集体经济组

织改为股份合作公司，股份具体量化到旧村居民个人，旧村居民回迁房

必须优先建设，并由旧村居民优先挑选，保证按时回迁等。

政府让出巨大利益，扶持房地产开发商参与改建城中旧村，并严格

通过公开招标引入有实力的开发商，防止旧村改造出现“烂尾”问题。

对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免至三”，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆1平方米的房屋建筑面积，可免交2至3平方米

建筑面积的地价，并减免相应的消防费等。对区位较差、拆迁量较大

的，还允许开发商采取适当提高容积率，增加部分商业性质的建筑面积

等办法提高经营收益。据有关部门测算，珠海市政府实施这一优惠政

策，土地收益方面将减少40至50亿元，实质上政府让出巨大利益给旧村

居民和开发商来推动旧村改造。

为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商

来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信

誉等方面进行量化计分、综合评标，公平、公正、择优选择开发商参与

旧村改建。凡参加投标的开发商，其自有资金必须达到旧村改建项目总

投资的三分之一以上，并划入指定的银行帐户，以确保旧村居民回迁房

部分的建设资金（一般占总投资的三分之一左右）到位。该部分资金由

开发商、珠海市改建办及开户银行共同监管，确保专款专用。此外，其

他建设资金还需由银行提供贷款承诺书。

搞好规划，完善配套，提高环境质量，建设文明社区。在旧村改建

过程中，有关部门始终坚持规划先行的原则，综合考虑路网结构、公共

建筑与住宅布局群体组合和绿地系统、空间环境等因素的内在联系，努

力促使每个旧村改建成为完善的、相对独立的有机整体，体现现代化海

滨城市和岭南特色的新型文明社区。并制定了《珠海市香洲区改造城中

旧村，建设文明社区规划建设标准》，对新建社区中的居委会办公场

所、社区服务中心、物业管理处、商业网点、学校、邮政所、文化活动

站、停车场、社区绿地，供水、供电、电讯、宽带接入网、安全智能化

监控、垃圾房、公共厕所，以及旧村居民回迁房内部装修等各方面，都作了明确规定。

2、广州市：分类治理城中村

广州市区外围分布着138个行政村，分属五个带农村的区，其中以

天河区居多，按已完成的行政村规划，未来数年间它们在“城中”部分

将达到87.5平方公里，占全广州城市规划面积386平方公里的22.67%。

广州市从2001年开始着手对城中村进行改造，实施的是“以原村集体经

济组织为主体”的改造模式，禁止开发商进入，实行“一村一策”，分

类治理城中村。具体措施如下：

第一“城中村”的所有农业人口转为城市居民户口。首先由公安户

政部门和区有关部门，将已征用土地的“城中村”农业人口一次性转为

城市居民；然后以政府令的形式，将人均农用地面积不足66平方米（一

分地）的在册农业户口有计划地逐步转为城市居民户口。对凡是征用土

地后，按规定要实行农转非的，一律严格按规定办理农转非，换发新户

口簿。在农业户口变更为居民户口过程中，免收城市增容费和其它有关

费用。

第二按土地所有权与使用权“两权分离”的方式，妥善处理“城中

村”集体土地产权。按照《土地法》的有关规定，将农用地一次性转为

国有土地，而土地使用权原则上保持不变，并按历史用地办理国有土地

使用登记手续，核发国有土地使用证。

第三撤销“城中村”的村委会，设立城市社区居委会，保持自治组

织的性质与地位。按照有关法律法规，在“城中村”所有农业人口转位

城市居民后，村委会建制和农村管理体制自然撤销，没有村设置的乡镇随之撤消。取而代之的是城市街道、居委会的管理体制。对改制后

的“城中村”实行城市化的属地管理，并妥善安置原村委会的干部。

第四对集体经济组织转制问题，在撤销原“城中村”村委会的同

时，将原村的集体经济组织从政企不分的状态中剥离出来，转制为由集

体法人股东和个人股东持股的股份制公司；在区政府和有关部门的指导

下，经资产评估机构对集体资产进行评估后，由各村根据实际制定具体

的转制方案，并经股东大会通过后报区政府备案；集体经济组织专为公

司，视作企业更名，免交注册费。

第五着手建立社会养老保险机制。为解决征地后原村民特别是年龄

偏大的村民的生活出路问题，减少社会不稳定因素，结合“城中村”改

造，逐步建立农转非人员社会养老保险制度。

第六多主体、多渠道、多方式地加快“城中村”的旧村改造。采取

由区、镇、村和村民以及社会共同融资的办法。

3、深圳市：综合整治，全面改造

深圳市共有村落1000余个，其中特区内200余个，特区内外共有私

房约30万栋。深圳市从1997年开始尝试改造城中村，“以政府为主导、

规划全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的经验与特点，其主要的改

造模式有三种，一是村集体自主改造的渔民村模式，渔民村旧村建筑面

积4.25万平方米，村民62户，191人，村民住宅33栋，旧厂房2栋，单身

公寓1栋。新建的渔民村由11栋小高层和1栋20层高公寓以及完善的配套

设施组成的建筑群体，总建筑面积为6.5万平方米，总投资为1.3亿元。

建成后每户村民可住进一套240平方米的顶层复式住宅。绝大多数村民户均拥有的物业面积由过去的980平方米增加到1400平方米，居住的环

境变成了花园式的小区，村民们的投入得到了回报，继续以经营可出租

物业为主。一是提高容积率的鹿丹村模式，一是开发商主导的蔡屋围村

模式。

2004年以来，深圳又采取了“综合整治+全面改造”两种改造模

式，2005年，配合出台了《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要

（2005-2010）》，具体措施如下。

综合整治类的自主权全部下放给区政府，局部拆建的标准定为改造

率30%, 为了确保“成熟一个，改造一个，改造一个，成功一个”，深

圳建立了“城中村”改造准入制度，对进入行政许可程序的改造项目和

参加“城中村”（旧村）改造开发的机构设定准入条件。“城中

村”（旧村）改造项目的绝大部分工作是在行政许可程序之前，进入行

政许可程序之后，各相关部门一方面要依照《行政许可法》办理，另一

方面要提供“直通车”或“绿色通道”服务，从而防止投机行为发生。

全面改造类则进一步分为整体拆建和局部拆建，以给改造工作提供

更明晰的分类指引，如5月22日引爆的福田区渔农村16栋总面积为5.1万

平方米的高层建筑，是深圳市实施全面改造模式的一个典型代表，为保

证村民利益，市政府、福田区政府都给予了多种优惠：一是建成后除公

共配套设施外，其他部分建筑可进入市场运营；二是对渔农村改造采

取“特事特办”原则，提高改造效率；三是制定灵活的拆补方案，对村

民的合理利益予以保障，另外，福田区政府还拨出资金近亿元，用于渔

农村改造的前期工作、市政基础设施、公共配套设施建设和项目资金缺

口补偿等项支出，改造过渡期间的安置费用采取租金补偿方式，按栋计