保护生态环境论文自然保护论文

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中国自然保护区社区共管研究初探

摘要：中国自然保护区在生态环境的保护中发挥了巨大的作用，但是与此同时，保护区与当地社区的矛盾也日益尖锐。社区共管在协调保护与社区经济发展方面，起到了重要的作用。社区共管的理论来源主要是社区林业、参与式扶贫及公共资源的管理，而中国自然保护区社区共管的引入，主要是国际援助项目的推动、保护区和社区争取资金的利益驱动，缓解由于产权的模糊和重叠而形成的矛盾冲突。

关键词：自然保护区；社区共管；参与式

目前，自然保护区的社区共管在中国处于起步阶段，无论实践上还是理论研究上都很不完善。通过对自然保护区社区共管模式的深入研究，有利于对社区共管实践的理论总结，更好的协调保护与发展的矛盾，协调保护区与社区及其他利益相关方的关系，使得保护区与社区经济协同发展，走上生态、经济、社会效益协调的可持续发展的道路。

一、对中国自然保护区社区共管研究的意义

（一）实践的需要

1.截至2003年底，全国共建各种类型不同级别底自然保护区1

999个，保护区总面积14 398万公顷，约占国土面积14.4％。全国林业系统建立和管理的自然保护区已有1 538个，总面积达1.18亿公顷，占国土陆地面积的12.3%。中国耕地面积2003年底的统计数据为18.51亿亩，约占国土面积的12.8％。也就是说，全国自然保护区面

积在2003年底已超过全国耕地面积，林业系统建立和管理的自然保护区面积已接近全国耕地的面积。截至2009年底，中国自然保护区的数量上升为2 541个，总面积上升为14 774.68万公顷（不含港澳台地区），陆地自然保护区面积占陆地国土面积的比例为14.72%。

但在同时，与相对高水平的保护面积相比，又存在相对落后的周边社区。中国自然保护区主要分布在自然环境特殊和生物资源非常丰富，但又交通不便、经济不发达、少数民族比较集中的边远山区，涉及贫困人口约2 000万。在大多数自然保护区内和周边都有当地居民分布。这是中国不同于其他工业发达国家自然保护区情况的一个突出特点。与美国、德国等发达国家基本无居民的保护区不同，中国的自然保护区内及周边人口众多，平均每个保护区内定居人口近1.5万，周边社区人口5万多。

如此大面积的资源丰富地区，没有建设好，没有保护好，没有管理好。目前，自然保护区的任务已由数量扩张走向质量提高阶段，迫切需要好的管理方法。

2.保护区与社区的矛盾冲突普遍存在，而且非常尖锐。过去不考虑社区的需求，封闭式的管理思想和方法在实践中证明是行不通的，因此引入了社区共管的管理方法。但是这种管理方法无论是在国内还是国外，都处于探索阶段。特别是在国内的实施，主要依赖于国际援助项目的推进，处于试点阶段。在实践中理解不同，做法各异，绩效也不同，可以说良莠不齐，实践中还没有总结出一套或几套成功的模

式、经验。

3.对国内外特别是国内社区共管实践的总结不够，因此对下一步中国自然保护区的发展及社区共管实践就难以给予有效的指导。

目前，无论国外还是国内，在生物多样性保护项目中，很难找到不涉及当地参与保护以及把保护与发展相联系的项目。但是，以社区为基础的保护项目到目前为止，还不能为政府和国际组织局限这类项目提供较具参考性的方法和经验。

（二）理论研究上的需要

自然保护区的社区共管虽然在国外有一些成功的经验，但如同实践的不成熟，理论研究也远没达到完善的地步。社区共管脱胎于社区（社会）林业以及参与式扶贫项目，在中国的兴起及推进又主要赖于国际援助项目，中国自然保护区社区共管的思想基本上是从国外借鉴过来的，因此，国内对社区共管的理论研究处于起步阶段。迫切需要在理论上进行深入的、创新的、能与实践结合并指导实践的研究。

（三）政策、法律规范完善的需要

目前，中国的自然保护区有关政策及法律已不能完全适应保护区发展的需要，修改自然保护区法律法规已提上了日程。在中国社区共管的实践中也发现，社区共管还缺少政策、法律的有效支持，有时甚至是矛盾的。政策、法律规范的缺失制约了自然保护区社区共管的有效开展。因此，需要通过对实践的总结，从理论上分析并指出进行有效的社区共管所需的政策、法律支持，对中国自然保护区发展提出政

策、法律修改、完善的合理建议。

二、自然保护区社区共管的理论来源

1.社区林业。共管较早应用于社区林业，社区林业精神后来在其他自然资源和自然保护区管理中得到应用。自20世纪80年代初开始，共管的基本思想已应用到包括资源保护等相关领域中。

2.参与式扶贫。社区资源共管的理念和实践，自始至终都离不开村民的参与。这种参与式发展起源于对传统发展模式的反思，成长于对发展中国家的援助实践。参与式扶贫项目力图促进人们自主地组织起来，分担不同的责任，朝着一致的目标努力，使发展项目的制定者、计划者、执行者之间宣传一种有效的平等的“伙伴关系”。参与式发展在20世纪80年代后期至今得到极大的推广[1]。

3.公共资源的管理。共管经验也主要来源于鱼类资源、森林资源、地下水资源等公共资源的管理经验，主张这些公共资源的管理需要更具活力的伙伴关系：政府和其他资源利用的相关机构为当地资源的使用者和社区提供政策和法律支持，来补充当地资源的使用者和社区在管理这些公共资源上的需求。

总结以往的研究，存在以下几个方面的局限：第一，虽然有研究者提出了自然保护区社区共管的来源，但是没有对此作进一步分析。目前尚无人关注中国自然保护区社区共管与社会林业、参与式扶贫及共管资源共管的差异所在。第二，在对自然保护区社区共管的研究（及实践）中，借鉴了或者是直接应用了社区林业及参与式扶贫的理论，

但是没有与中国自然保护区社区共管自身的特点相结合进行深入研究，建立起适合中国自然保护区的社区共管思想理念、理论及模式。第三，自然保护区社区共管脱胎于社区林业与参与式扶贫等实践及理论，在社区林业及参与式扶贫中，社区及社区居民是当然的主体，而其他利益相关者并不是主体。这些项目中基本不存在中国保护区与社区之间复杂的土地、资源的权属问题。中国自然保护区的社区共管有自身的特点，其中，社区共管的主体并不那么简单明确；土地权属问题也是一个非常重要的非常复杂的问题，在目前的研究中没有深入研究这些自然保护区社区共管的特殊问题。第四，因为保护区社区共管中权属的复杂性，产权的明晰以及在明晰产权的基础上的权利义务配置，就有别于社区林业及参与式扶贫及公共资源社区共管的权利义务配置，目前的研究对这一问题没有给予关注并进行深入的研究。

三、自然保护区社区共管在中国的引入、兴起

20世纪90年代，社区共管和参与式发展的理论和实践在中国开始受到重视，首先应用在扶贫、农村发展、环境保护等项目中，并逐渐从纯粹的自然保护拓展到保护与生产相结合，从单目标扩展到综合发展，从农村项目向小城镇发展项目扩展[2]。中国自然保护区社区共管的开展则主要由于国际援助项目的推动。

1.国际援助项目的推动。一些国际组织和外国政府在中国实施的几个大的发展项目有力地推动了社区资源共管在中国的发展。1995年8月起，全球国际基金（GEF）在中国5个省10个自然保护区实施

了为期六年的“GEF中国自然保护区管理项目”，社区共管是其中的一个重要方面。2002年10月至2008年10月间，GEF实施了“林业可持续性发展项目（SFDP）”，其中一个子项目是社区共管，涉及7个省的13个自然保护区。1998年由荷兰政府资助的中荷合作森林保护和社区发展项目（FCCDP）在云南省展开，涉及6个自然保护区。社区资源共管是项目的重要组成部分。

世界自然基金会（WWF）在云南白马雪山和中甸等地，陕西秦岭地区，长江中游湿地和四川西藏等地实施的众多保护于发展项目，都有社区资源共管的部分，显著地推动了这一理念在中国的实践。。

2.争取资金的利益驱动。为了争取国际援助项目资金，保护区对社区共管缺乏深入的研究及理解，为了获得项目资助而在报告中写人了一些他们自己可能不完全信服的内容；村民们认为，国家给贫困地区的资助应是无偿的，资助是应该的，不管采用什么方法，先把资金“骗”来，而地方政府也持这种观点，只要争取到资金就行。这就形成了重争取资金，轻自我发展能力的培养，对加强自身管理不够，忽视社区利益。影响了共管的成果 [3]。

3.矛盾冲突的压力。由于产权的模糊和重叠而形成的冲突是共管体制形成的原动力。保护区管理部门相对更积极地支持解决权利或利益冲突所导致的矛盾，主要原因在于起工作职责和目标直接指向保护区自然环境、生物资源的保护和管理；同时其并不掌握对保护区所辖面积的各种资源的管理权力，即工作要求与可支配权力之间有很大的

缺口。而各级政府的态度并不是很明确。各级政府及社区的参与显示出较强的被迫性。

总结以往的研究，局限主要在于：（1）中国自然保护区社区共管的实践及在此基础上的研究，主要是国际援助项目的推动，所以目前的研究，主要是在各项目的原则和基础上进行的，处于起步探索阶段。不同的项目，实践及原则、理念是不同的，因此研究也有较大的局限。研究的项目色彩较浓。（2）中国自然保护区管理者虽然愿意接受社区共管这种管理模式，出发点基本上是基于矛盾冲突的巨大压力，及外部的推动和争取资金的需要，保护区的真正目的：帮助社区发展经济，社区不要再破坏保护区资源，同时还可以通过经济激励等手段，“迫使”社区承担一部分保护责任。但在他们思想深处，仍是把社区作为自然保护的破坏者和对立面来看待的。保护区及研究者的基本逻辑是：封闭式管理行不通——因为保护区内及周边社区破坏保护——社区破坏是因为他们生存需求——通过社区共管，帮社区发展了经济，社区不再破坏。这种对社区地位的认识是有偏差的。对社区共管的真正意义也缺少认识。

从自然保护区社区共管的理论来源看，应用了社区林业及参与式扶贫的经验理论，但是没有与自然保护区社区共管的特点相结合建立起自己的理论，从在中国的兴起看，主要源于国际援助项目的推动，大多数的研究局限于各自的项目，而且这些项目主要是针对社区经济的发展。

四、自然保护区社区共管在中国的实践模式

从对中国自然保护区社区共管案例的研究来看，共管模式主要有以下几种：（1）保护区＋地方政府及相关主管部门＋保护区内及（或）周边社区；（2）保护区＋地方政府及相关主管部门＋保护区内及周边社区＋非政府组织；（3）保护区＋地方政府及相关主管部门＋保护区内及周边社区＋公司；（4）保护区、社区成立股份有限公司。

比较多的是第一种模式，第二、三种模式比较少，第四种模式目前只看到一例。第一、二种模式，保护区收获保护效益，社区收获经济效益，第三种模式中，社区、公司获取经济效益。第四种模式中，考虑了保护区在共管中的经济收益。

第一、二种模式，社区项目范围基本锁定在保护部门，资金不足、影响小、缺乏主动力量，尤其缺少企业、公司等社会力量参与，形成了输血式的效果。第三种模式吸纳非传统部门参与，争取经济力量的介入与支持，既有弥补投入不足、补充和衬托政府保护工作的作用，又是扩大影响、增强项目自身动力的有效途径。是社区共管的有益探索。在第四种模式中，保护区与社区建立更紧密的合作关系——成立公司，并在共管中考虑保护区的经济效益，是一种新的探索。