筑波科研学园城对雄安新区建设的启示研究

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为解决房价高企、交通拥堵、人口激增、环境污染等“大城市病”的困扰，国际上许多大城市都采用了“跳出去”的思维，其中，日本筑波科研学园城是日本政府为疏散东京人口而建设的产业新城，经过近半个世纪的发展建设，筑波取得了一定成就但也出现了许多问题，其经验和教训对雄安新区建设具有很大的启示意义。

一、雄安新区——治疗北京“大城市病”的药方《京津冀协同发展规划纲要》对北京【基金项目】中国人民大学“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”资助。

筑波科研学园城对雄安新区建设的启示研究 ◎ 石晋昕2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定建设雄安新区，这一决定明确了雄安新区的历史坐标和战略意义，为疏解北京非首都功能和推动京津冀协同发展提供了有力抓手。

习近平总书记指出，要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。

设立雄安新区是千年大计、国家大事，新区的规划建设必须在对城市发展现状具备清醒认识的基础上着眼未来，在对本土需求具有充分关怀的前提下放眼世界，积极借鉴国际城市规划的先进经验和有效制度安排，稳步推进，谨慎为摘 要：雄安新区是继深圳经济特区与浦东新区之后又一具有全国意义的新区，筑波科研学园城是日本政府为疏解东京人口而建立的产业新城，在城市定位、地理区位等方面与雄安新区有相似之处，其规划建设呈现出一系列特点，在推动科技发展、充实教育资源方面取得了较大的成功，但是在疏解东京人口方面的贡献却不尽如人意，这些城市建设经验对雄安新区建设有重要借鉴意义。

关键词：筑波 雄安新区 顶层设计 人口疏解 产业转移 【中图分类号】TU984 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2019.03.015的首都核心功能进行了明确定位：北京是中国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

然而在“四大中心”的核心功能之外，北京还兼有全国的经济中心、教育中心、医疗卫生中心、旅游中心、交通中心等功能。

与全球其他城市相比，北京拥有最多的世界500强总部，与全国其他省份相比，央企总部绝大多数设立在北京，北京拥有数量最多的“985”“211”高校，也是全国最优质医疗服务的聚集地。

多种功能的叠加使得北京的首都核心功能难以凸显，同时也反映了北京拥有其他城市不可比拟的优质公共服务，这对外来人口和许多企业形成了巨大的“虹吸效应”，导致人口膨胀、交通拥堵、大气污染、房价高企等一系列“大城市病”的产生，城市运行举步维艰，不堪重负。

城市扩张可以看作北京解决城市发展问题的第一种策略，这种“摊大饼”的做法虽然在短时间内对北京市人口压力具有一定的缓解作用，但并不能从根本上解决问题，城市扩张程度越高，随之而来的问题越多。

不难看出，局限于就北京论北京的城市管理思路，已经不能有效解决城市发展所面临的问题，必须用更宏观的视角来谋划北京的发展。

应对北京“大城市病”的第二种策略是用疏散的逻辑代替扩张的逻辑，通过促进京津冀协同发展，疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发的新模式。

在协同发展过程中，北京、天津与河北具有各自的功能和定位，北京作为首都，应当发挥全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心这四方面的首都核心功能，天津作为重要港口城市应当发挥全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区的作用，而河北应当担负全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区的责任。

[1]京津冀应当形成目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。

而事实上，由于产业结构差异较大、政治和经济地位不平等，三地各自具有不同的利益出发点，缺乏有效的协同治理机制。

[2]为了破解这一困局，有效疏解北京非首都功能并促进京津冀协同发展，中共中央、国务院决定在河北设立雄安新区，将其作为疏解北京非首都功能和京津冀协同发展的重要抓手、战略重心和集中发力点。

雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后的又一具有全国意义的新区，对于集中疏解北京非首都功能，调整优化三地城市空间布局和产业结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。

二、日本筑波城市规划建设经验概览为了实现“技术立国”的战略构想并有效疏解东京人口，日本政府于1961年9月在内阁会议上决定将没有必要设立在东京的机关单位和科研机构集体迁出东京，在筑波设立科研学园城，其功能定位是形成高水平的科研教育基地，以满足国家发展对高等教育、科学技术和学术研究的现实需求，同时也可以增进首都圈整体的均衡发展。

筑波位于东京的东北方，距离东京60公里，北靠筑波山，东临霞浦湖，地势平坦，水源充足，是一个环境优美的园林城市。

城158市总面积280平方千米，包括茨城县的筑波町、大穗町、丰里町、谷田部町、樱村及基崎村6个町村，城市核心科技园区规划面积27平方千米，其中科研教育单位用地15平方千米，住宅及其他用地12平方千米。

筑波初步规划人口约为20万，几经调整，确定为至2030年人口达到35万，其中包括从东京及周边教育科研机构迁移至此的科研教育工作人员、家属、学生、第二、第三产业的工作人员以及原有居民。

城市中心地带为住宅区、生活服务区和商业区，中心地区外层为各科研教育机构，按照功能和方向分布大规模的科研单位和教育单位建筑群，不同的教育和科研机构按学科领域被集中安排在同一区域。

在郊外，适当地布置与这些科研机构相关的郊外住宅区。

[3]筑波科研学园城于1963年开始规划，1969年确定建设方案，1980年科研教育机构基本完成搬迁，经过随后30多年的发展，筑波科研学园城已经拥有大约300家国家教育科研机构以及私人科研机构和公司，雇用近1.5万名高水平科研人员，成为日本著名的知识密集型城市。

[4]筑波的城市发展具有如下几方面的特征：第一，筑波科研学园城的规划建设由中央政府主导。

与硅谷等由商业资本和优势产业主导而形成的科技园区不同，筑波是一个典型的政策城市。

科研学园城由政府建设投资，从选址、规划、审批再到建设、运行以及科研管理都由政府决策，行政命令在筑波建设和发展过程中发挥了重要作用。

为了高效领导筑波城市规划建设，对各方力量进行协调，日本政府设立了专门的全面联络推动组织，即总理府内的科研高教城市筹备处，其主要成员是有关省厅的事务次官。

1963年9月，首都规划委员会提出了规划基本构想，经过三次易稿，1969年，首都规划委员最终确定了筑波规划方案，在政府强有力的推动下，国立防灾技术中心的耐震实验楼成为最初在筑波营建的科研单位，无机材料研究所成为首先迁移到规划地点的科研单位。

此后，筑波建设的大幕缓缓拉开，并计划在1979年末将计划内的所有科研教育机构迁入规划地点。

[3]随着单位迁移进行的是人口迁移，要使在东京拥有优渥生活和工作环境的教育科研人员放弃已有资源迁入新城，其难度可想而知，为解决这一问题，日本政府一方面加强了行政动员，另一方面加强了基础设施建设，为迁入人员提供了良好的教学工作和生活环境，充分满足了迁移人口的工作和生活需求。

在科技产业管理方面，政府为筑波建设投入大量资金，科研学园城拥有先进的实验室与试验设备，筑波的各类研究机构和公司都有设置在东京的主管部门，东京政府相关部门对各自在筑波的下属单位都可以进行垂直领导。

行政力量的突出作用和充足的政府投资使得筑波城市规划得以迅速出台和高效执行，城市建设进入了快车道。

但政府主导的建设模式容易忽视市场经济体制下人口和企业的聚散行为规律，难以达到治愈“大城市病”的目标，许多工作人员对迁移有抵触情绪，认为自己是被强行“扔”到荒郊野岭。

政府主导的模式导致高教科研园区经常越过地方政府直接与中央政府联系，对地方政府治理造成了障碍。

与此同时，民众对于城市建设规划和产业发展的呼声也容易被忽略。

第二，便捷的交通增进了筑波科研学园城与东京之间的联系。

东京城市圈内交159通系统十分发达，与千叶新城、多摩新城和港北新城等另外几个东京城市圈内的新城一样，筑波与东京之间也有以“新干线”为代表的便捷的交通体系。

筑波新干线在东京秋叶原站到筑波科研学园城之间共有20站，分成“快速”“通勤快速”“区间快速”和“普通”四种列车类型。

速度最快的为快速列车，在秋叶原到筑波之间，中途停靠7站，最快45分钟即可从东京到筑波；其次为区间快速列车，中途停靠14站，全程用时约52分钟；普通列车每站都会停靠，所需时间约为57分钟。

通勤快速列车仅在早晨和傍晚的交通高峰时段运行，中途停靠11站，从秋叶原出发经49分钟即可到达筑波。

[5]便捷的交通大幅缩小了筑波与东京的时空距离，提升了城市间人员移动的便利性，在强化城市发展互动格局的同时也无疑为筑波居民“重返”东京提供了便利，导致人口和经济进一步向东京集中，强化了超大城市中心功能，甚至会使本来距离不远的筑波与东京相互融合和重叠。

由于通勤的便利，许多筑波的工作人员在东京居住，还有一些工作人员的家属在东京，没有一同来到筑波，因此，这些工作人员将在筑波与东京之间不断往返。

第三，筑波科研学园城在城市建设方面具有特色鲜明的法律体系。

由于筑波科研学园城由中央管理和中央投资，所以其法律体系具有明显的中央主导的烙印，自筑波科研学园城开始建设以来，日本政府出台的与筑波建设相关的法律包括《筑波科研学园城市建设法》《筑波科研学园城市建设设计大纲》和《高新技术工业聚集地区开发促进法》等。

以1970年颁布的相当于筑波“基本法”的《筑波科研学园城市建设法》为例：首先，从立法层级来看，该法是由日本国会制定的全国性法律，法律位阶很高，具有很强的权威性。

其次，该法明确规定了筑波科研学园城核心区域与周边土地的城市规划管理权力归属于不同层级政府，国土交通大臣拥有对核心区域的规划管理权力，而周边土地的规划管理权则属于茨波县。

再次，《筑波科研学园城市建设法》只规定了管理主体、权责分配等最基本的内容，在具体的城市规划建设过程中需要与其他法律相互配合使用，赋予行政机构很大的自由裁量权。

[6]第四，筑波与首都城市圈内其他新城各司其职，与东京分工协作。

日本都市圈城市规划逻辑具有浓重的西方大都市区城市规划色彩，即一个中心城市周围分布着许多独立的政治单元，形成一种“多中心”的治理结构。

东京都市圈内各新城与核心城市功能分配明确，各新城根据自身区位状况和资源禀赋协同发展并且相互补充，形成系统合力。

以东京为中心的东京都市圈包含8个副中心城市和9个周边特色新城，呈现出环状放射的形态，形成了“中心城市—副中心城市—周边特色新城”的城市格局。

中心城市东京与周边新城在功能定位上各有侧重，相互补充。

东京发挥其在政治、经济等方面的首都核心功能；新宿、池袋等新城主要发展商业、娱乐、时装、信息技术等第三产业；摩多新城主要发挥住宅区功能，同时兼顾生物、医药、电子等产业；千叶新城主要发挥其重要港口职能；幕张新城则以展览业为主；而筑波则是以国家科研机构和筑波大学为核心的综合性、高水平的科研教育基地。