关于主体功能区建设的若干理论问题
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２．主体功能区划与地理区划的关系 地理区划是根据区域地表的相似性和差异性， 划分出具有某种均质特征的空间单元， 以探讨不同 空 间 尺 度 区 域 单 元 内 自 然 、经 济 、社 会 等 要 素 相 互 作 用而 表征出 “集 合 效 应 ”特 征 的 形 成 、发 展 及 其 之 间 的分化组合和相互关联演化规律， 它主要包括行政 区划、自然 区划、经济 区 划 、生 态 区 划 、综 合 区 划 等 。 与地理区划相比， 主体功能区划有着自身的独特性： （ １） 多元综合性。主体功能区划要兼顾自然、经济、社 会等各个方面， 既要反映发展现状， 也要反映发展潜 力和发展限制； 既要遵循经济规律， 也要遵循自然规
２． 推进主体功能区建设是实施统筹区域协调发 展战略的新举措
推进主体功能区建设对区域发展战略的创新影 响主要表现在： （ １） 主体功能区提供了新的更好的区 域定位方法。我国传统的区域发展理念基本都是以 行政区或东中西等空间为地域单元定位和谋发展 的， 这样做虽然有利于行政政策的传递和区域积极 性的调动， 但是对区域的定位不够客观， 也容易引起 区域间的盲目攀比。同一行政区或空间区内的不同 区域的主体功能可能并不相同， 而对它们的定位却 相同， 为其制定的发展的政策和措施也相同， 这样显 然就不利于各区域的发展。主体功能区的提出使对 区域的定位更加明确、客观。它是根据区域的资源环 境承载能力和发展潜力划定开发类型， 确定区域的 主体功能 是 社 会 的 、经 济 的 ， 还 是 生 态 的 ， 从 而 有 利 于区域因地制宜地发展。（ ２） 主体功能区提供了衡量 区域发展的多元化指标。我国传统区域发展理论多 是以经济指标来衡量区域的， 这主要是因为长期坚 持以经济建设为中心来促进各区域的发展， 虽然也 注意到区域的生态效益和社会效益， 但是经济效益 却一直是关注的焦点。因此， 在衡量区域的发展水平
一、主体功能区的“关系”内涵
１．主体功能与非主体功能的关系 区域是指根据一定的目的和原则而划定的地表 的一定范围的空间， 是因自然、经济和社会等方面的 内聚力而历史奠定， 并具有相对独立的结构， 能够独 立发挥功能的整体（ 魏后凯， ２００６） 。一个区域往往具 有发展经济 、维 护 生 态 、保 护 遗 存 等 多 种 功 能 ， 而 主 导功能是立足区域资源环境承载能力、现有开发密 度和发展潜力， 在统筹考虑区域生态环境、人口分 布 、经 济 布 局 、国 土 利 用 和 城 镇 化 格 局 在 宏 观 环 境 中 所承担的任务而确立的功能。优化开发区的主体功 能是率先发展， 以带动更大区域发展， 参与更高层次 的区域竞争； 重点开发区的主体功能是加快发展， 要 尽快成为 人口 、城 市 、产 业 集 中 区 ； 限 制 开 发 区 的 主 体功能是有效保护生态环境， 发挥在全国或较大区 域范围中的生态安全作用； 禁止开发区的主体功能
是优先保护生态环境， 属于依法设立的各类自然保 护区。但是区域自身还存在非主体功能， 并且某些非 主体功能对区域内部的发展起到不可或缺的作用。 如在优化开发区中也一样存在着承担生态服务功能 的开敞区或自然保护区， 这些生态服务区在优化开 发区中则需要限制开发甚至是禁止开发。所以， 在区 域发展中不能因为主体功能的定位而无视非主导功 能的作用， 而且某些非主导功能在低层级的区域空 间中还可能成为主体功能， 如国家层面的限制开发 区中， 可能在省域层面或市域层面的主体功能区划 中存在一定空间尺度的重点开发区 （ 如区域中心城 市， 港口城市等） 。所以， 在主体功能区划中要正确处 理主体功能与非主体功能的关系。在区域人口政策、 产业政策、财 政 政 策 、土 地 政 策 等 制 定 上 ， 既 要 立 足 于主体功能， 又应该给非主体功能留下弹性空间。
３．不同空间层级之间的关系 层级性是空间区划的共同特征， 体现了空间区 划的系统性与尺度依赖性。不同行政层级的主体功 能区体现了政府对主体功能区进行空间管治和区域 调控的导向。国家层面主体功能区有优化开发区、重 点开发区、限 制 开 发 区 、禁 止 开 发 区 ， 如 果 在 低 层 级 行政区的主体功能区划中按照统一的标准进行区 划 ， 如省域优 化 开 发 区 等 、市 域 优 化 开 发 区 等 、县 域 优化开发区等， 就会面临着不同行政层级的主体功 能区的上下衔接问题。另外， 不同的行政层级进行相 似的主体功能区划， 每一级行政区都有优化开发区、 重点开发区等， 势必会导致主体功能区划的区域调 控职能弱化， 可能还会再次回到行政区经济主导的 区域发展模式。如果低行政层级的主体功能区分解 高层级的区划标准， 并将其主体功能进一步细化， 则 需 要 改 变 目 前 我 国 “十 一 五 ”规 划 提 出 的 按 照 资 源 环 境承载能力、现有开发密度和发展潜力进行水平划 分主体功能区的路径， 需要自上而下提出面向不同 行政层级主体功能区的垂直划分标准系统， 包括区 划指标体系和不同层级的主体功能区的命名规范， 以避免各级行政区进行主体功能区划分的标准和空 间功能定位的不衔接。
间， 以及主体功能区划与区域规划的关系， 并积极探索符合社会主义市场经济本质要求的主体功能区管治模
式， 以及优化开发区、重点开发区同限制开发区、禁止开发区之间的财政转移补偿机制。
关 键 词： 主体功能区 空间层级 管治 财政补偿
中图分类号： Ｆ０６１．５
文献标识码： Ａ
文章编号： １００９－ ２３８２（ ２００７） ０９－ ００４６－ ０４
ห้องสมุดไป่ตู้
※ 本文为国家自然科学基金项目（ ４０６７１０５３） 和国家社会科学基金项目（ ０６ＢＪＬ０５８） 的中间研究成果。
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ＭＯＤＥＲＮ ＥＣＯＮＯＭＩＣ ＲＥＳＥＡＲＣＨ 理 论 聚 焦
律； 既要统筹人口分布、经济发展、国土利用和城镇化 格局， 也要统筹生态建设与环境保护。（ ２） 空间地域性。 主体功能区划的形成和功能区发展的基础是区域， 作 为一种空间单元类型， 地域性是其重要的特点； 注重区 域和空间内涵是主体功能区从概念走向实践的需要； 主体功能形成和功能区发展需要注重区域内部一致性 和区间差异性。（ ３） 主体功能性。主体功能区划强调通 过主体功能的确定、塑造和强化， 推进区域合理分工， 统筹区域发展。（ ４） 尺度依赖性。空间尺度依赖性要求 主体功能区划在不同层次的空间尺度展开时， 主体功 能确定要与相应的空间范围和层次相匹配、相协调， 实 现上下互动， 并在一体发展中协调局部利益和整体利 益、总体发展和非均衡发展。（ ５） 政策管理性。主体功能 定位可以规范地方政府行为， 促进科学行政、民主行政 和依法行政， 提高区域政策的有效性和针对性， 实现产 业政策区域化和区域政策产业化。
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现代经济探讨 ２００７ 年第 ９ 期
时， 更多地考虑的是它的经济发展水平， 它为 ＧＤＰ 所 作的贡献， 甚至不惜牺牲社会环境和生态环境来盲 目地发展经济， 这样做显然是得不偿失的。主体功能 区的提出为衡量区域发展提供了多元化的指标， 不 再以经济总量作为衡量区域发展水平的唯一指标， 结合社会指标和生态指标等， 对区域的衡量更加多 元化、科学化。它清楚地说明不同区域的主体功能是 不同的， 区域的主体功能可以是经济方面的， 也可以 是社会方面的或生态方面的。对于那些以生态功能 或社会功能为主体功能的区域， 就不能再用经济指 标去衡量， 应该采用与其相对应的社会指标或生态 指标更加科学地去衡量， 进而有利于制定更有效的 政策和措施， 促进区域的全面健康发展。（ ３） 主体功 能区提供了区域分工的新思路。优化开发区应该把 提高经济增长质量和效益放在首位， 着力推动产业 结构升级， 提高参与国际竞争的层次， 成为带动全国 经济社会发展的龙头和参与全球竞争的主体； 重点 开 发 区 域 应 该 增 强 吸 纳 资 金 、技 术 、产 业 转 移 和 人 口 集聚的能力， 加快工业化和城镇化步伐， 逐步成为支 撑我国未来经济发展和聚集人口的空间载体； 限制 开发区域应该重点加强生态环境保护， 因地制宜地 发展可承载的特色产业， 引导人口自愿平稳有序地 转移， 不断强化区域的生态功能； 禁止开发区域应该 依据法律法规规定， 实行强制性保护， 严禁不符合主 体功能定位的任何开发和建设活动。
３．主体功能区规划是对传统区域规划的创新 传统的区域规划是以资源开发为基础， 以经济 发展为中心目标； 以产业规划为核心， 以城镇体系 规划为主要内容； 以自上而下的方法为主， 以指标 分 解 、平 衡 及 等 级 划 分 为 路 径 ； 以 “蓝 图 ”为 规 划 方 案， 以空间布局为最终成果。主体功能区规划对传 统区域规划的创新影响主要表现在： （ １） 目标的社 会 指 向 性 鲜 明 。 即 不 同 的 区 域 间 的 “公 共 服 务 均 等 化”， 使得 人民享有的 生 存 权 、健 康 权 、居 住 权 、受 教 育 权 、工 作 权 和 资 产 形 成 权 等 在 不 同 的 主 体 功 能 区 之 间相对均衡 ； （ ２） 不再 遵 循 “行 政 区 经 济 规 则 ”， 突 破了传统的以行政区开发谋发展的理念， 以主体功 能 定 位 确 定 区 域 的 功 能 是 社 会 的 、经 济 的 ， 还 是 生 态的； （ ３） 政府对产业发展和布局由直接调控转变 为政策引导和空间调控， 产业布局规划突破产业布 局的传统指向， 突破我国长期的行政区经济的禁 锢， 改变地域分工理论的适用范围， 变革产业布局
现代经济探讨 ２００７ 年第 ９ 期
关于主体功能区建设的若干理论问题 ※
朱传耿 马晓冬
内容提要： 推进主体功能区建设是“十一五”规划在统筹区域协调发展方面的创新举措。在实践过程中， 必
须 妥 善 处 理 好 主 体 功 能 区 的 主 体 功 能 与 非 主 体 功 能 、主 体 功 能 区 划 与 地 理 区 划 、主 体 功 能 区 的 不 同 空 间 层 级 之
二、推进主体功能区建设是实施统筹区域 协调发展战略的新举措
１．建国以来我国区域发展战略的演变
２． 推进主体功能区建设是实施统筹区域协调发 展战略的新举措
推进主体功能区建设对区域发展战略的创新影 响主要表现在： （ １） 主体功能区提供了新的更好的区 域定位方法。我国传统的区域发展理念基本都是以 行政区或东中西等空间为地域单元定位和谋发展 的， 这样做虽然有利于行政政策的传递和区域积极 性的调动， 但是对区域的定位不够客观， 也容易引起 区域间的盲目攀比。同一行政区或空间区内的不同 区域的主体功能可能并不相同， 而对它们的定位却 相同， 为其制定的发展的政策和措施也相同， 这样显 然就不利于各区域的发展。主体功能区的提出使对 区域的定位更加明确、客观。它是根据区域的资源环 境承载能力和发展潜力划定开发类型， 确定区域的 主体功能 是 社 会 的 、经 济 的 ， 还 是 生 态 的 ， 从 而 有 利 于区域因地制宜地发展。（ ２） 主体功能区提供了衡量 区域发展的多元化指标。我国传统区域发展理论多 是以经济指标来衡量区域的， 这主要是因为长期坚 持以经济建设为中心来促进各区域的发展， 虽然也 注意到区域的生态效益和社会效益， 但是经济效益 却一直是关注的焦点。因此， 在衡量区域的发展水平
一、主体功能区的“关系”内涵
１．主体功能与非主体功能的关系 区域是指根据一定的目的和原则而划定的地表 的一定范围的空间， 是因自然、经济和社会等方面的 内聚力而历史奠定， 并具有相对独立的结构， 能够独 立发挥功能的整体（ 魏后凯， ２００６） 。一个区域往往具 有发展经济 、维 护 生 态 、保 护 遗 存 等 多 种 功 能 ， 而 主 导功能是立足区域资源环境承载能力、现有开发密 度和发展潜力， 在统筹考虑区域生态环境、人口分 布 、经 济 布 局 、国 土 利 用 和 城 镇 化 格 局 在 宏 观 环 境 中 所承担的任务而确立的功能。优化开发区的主体功 能是率先发展， 以带动更大区域发展， 参与更高层次 的区域竞争； 重点开发区的主体功能是加快发展， 要 尽快成为 人口 、城 市 、产 业 集 中 区 ； 限 制 开 发 区 的 主 体功能是有效保护生态环境， 发挥在全国或较大区 域范围中的生态安全作用； 禁止开发区的主体功能
是优先保护生态环境， 属于依法设立的各类自然保 护区。但是区域自身还存在非主体功能， 并且某些非 主体功能对区域内部的发展起到不可或缺的作用。 如在优化开发区中也一样存在着承担生态服务功能 的开敞区或自然保护区， 这些生态服务区在优化开 发区中则需要限制开发甚至是禁止开发。所以， 在区 域发展中不能因为主体功能的定位而无视非主导功 能的作用， 而且某些非主导功能在低层级的区域空 间中还可能成为主体功能， 如国家层面的限制开发 区中， 可能在省域层面或市域层面的主体功能区划 中存在一定空间尺度的重点开发区 （ 如区域中心城 市， 港口城市等） 。所以， 在主体功能区划中要正确处 理主体功能与非主体功能的关系。在区域人口政策、 产业政策、财 政 政 策 、土 地 政 策 等 制 定 上 ， 既 要 立 足 于主体功能， 又应该给非主体功能留下弹性空间。
３．不同空间层级之间的关系 层级性是空间区划的共同特征， 体现了空间区 划的系统性与尺度依赖性。不同行政层级的主体功 能区体现了政府对主体功能区进行空间管治和区域 调控的导向。国家层面主体功能区有优化开发区、重 点开发区、限 制 开 发 区 、禁 止 开 发 区 ， 如 果 在 低 层 级 行政区的主体功能区划中按照统一的标准进行区 划 ， 如省域优 化 开 发 区 等 、市 域 优 化 开 发 区 等 、县 域 优化开发区等， 就会面临着不同行政层级的主体功 能区的上下衔接问题。另外， 不同的行政层级进行相 似的主体功能区划， 每一级行政区都有优化开发区、 重点开发区等， 势必会导致主体功能区划的区域调 控职能弱化， 可能还会再次回到行政区经济主导的 区域发展模式。如果低行政层级的主体功能区分解 高层级的区划标准， 并将其主体功能进一步细化， 则 需 要 改 变 目 前 我 国 “十 一 五 ”规 划 提 出 的 按 照 资 源 环 境承载能力、现有开发密度和发展潜力进行水平划 分主体功能区的路径， 需要自上而下提出面向不同 行政层级主体功能区的垂直划分标准系统， 包括区 划指标体系和不同层级的主体功能区的命名规范， 以避免各级行政区进行主体功能区划分的标准和空 间功能定位的不衔接。
间， 以及主体功能区划与区域规划的关系， 并积极探索符合社会主义市场经济本质要求的主体功能区管治模
式， 以及优化开发区、重点开发区同限制开发区、禁止开发区之间的财政转移补偿机制。
关 键 词： 主体功能区 空间层级 管治 财政补偿
中图分类号： Ｆ０６１．５
文献标识码： Ａ
文章编号： １００９－ ２３８２（ ２００７） ０９－ ００４６－ ０４
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※ 本文为国家自然科学基金项目（ ４０６７１０５３） 和国家社会科学基金项目（ ０６ＢＪＬ０５８） 的中间研究成果。
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ＭＯＤＥＲＮ ＥＣＯＮＯＭＩＣ ＲＥＳＥＡＲＣＨ 理 论 聚 焦
律； 既要统筹人口分布、经济发展、国土利用和城镇化 格局， 也要统筹生态建设与环境保护。（ ２） 空间地域性。 主体功能区划的形成和功能区发展的基础是区域， 作 为一种空间单元类型， 地域性是其重要的特点； 注重区 域和空间内涵是主体功能区从概念走向实践的需要； 主体功能形成和功能区发展需要注重区域内部一致性 和区间差异性。（ ３） 主体功能性。主体功能区划强调通 过主体功能的确定、塑造和强化， 推进区域合理分工， 统筹区域发展。（ ４） 尺度依赖性。空间尺度依赖性要求 主体功能区划在不同层次的空间尺度展开时， 主体功 能确定要与相应的空间范围和层次相匹配、相协调， 实 现上下互动， 并在一体发展中协调局部利益和整体利 益、总体发展和非均衡发展。（ ５） 政策管理性。主体功能 定位可以规范地方政府行为， 促进科学行政、民主行政 和依法行政， 提高区域政策的有效性和针对性， 实现产 业政策区域化和区域政策产业化。
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现代经济探讨 ２００７ 年第 ９ 期
时， 更多地考虑的是它的经济发展水平， 它为 ＧＤＰ 所 作的贡献， 甚至不惜牺牲社会环境和生态环境来盲 目地发展经济， 这样做显然是得不偿失的。主体功能 区的提出为衡量区域发展提供了多元化的指标， 不 再以经济总量作为衡量区域发展水平的唯一指标， 结合社会指标和生态指标等， 对区域的衡量更加多 元化、科学化。它清楚地说明不同区域的主体功能是 不同的， 区域的主体功能可以是经济方面的， 也可以 是社会方面的或生态方面的。对于那些以生态功能 或社会功能为主体功能的区域， 就不能再用经济指 标去衡量， 应该采用与其相对应的社会指标或生态 指标更加科学地去衡量， 进而有利于制定更有效的 政策和措施， 促进区域的全面健康发展。（ ３） 主体功 能区提供了区域分工的新思路。优化开发区应该把 提高经济增长质量和效益放在首位， 着力推动产业 结构升级， 提高参与国际竞争的层次， 成为带动全国 经济社会发展的龙头和参与全球竞争的主体； 重点 开 发 区 域 应 该 增 强 吸 纳 资 金 、技 术 、产 业 转 移 和 人 口 集聚的能力， 加快工业化和城镇化步伐， 逐步成为支 撑我国未来经济发展和聚集人口的空间载体； 限制 开发区域应该重点加强生态环境保护， 因地制宜地 发展可承载的特色产业， 引导人口自愿平稳有序地 转移， 不断强化区域的生态功能； 禁止开发区域应该 依据法律法规规定， 实行强制性保护， 严禁不符合主 体功能定位的任何开发和建设活动。
３．主体功能区规划是对传统区域规划的创新 传统的区域规划是以资源开发为基础， 以经济 发展为中心目标； 以产业规划为核心， 以城镇体系 规划为主要内容； 以自上而下的方法为主， 以指标 分 解 、平 衡 及 等 级 划 分 为 路 径 ； 以 “蓝 图 ”为 规 划 方 案， 以空间布局为最终成果。主体功能区规划对传 统区域规划的创新影响主要表现在： （ １） 目标的社 会 指 向 性 鲜 明 。 即 不 同 的 区 域 间 的 “公 共 服 务 均 等 化”， 使得 人民享有的 生 存 权 、健 康 权 、居 住 权 、受 教 育 权 、工 作 权 和 资 产 形 成 权 等 在 不 同 的 主 体 功 能 区 之 间相对均衡 ； （ ２） 不再 遵 循 “行 政 区 经 济 规 则 ”， 突 破了传统的以行政区开发谋发展的理念， 以主体功 能 定 位 确 定 区 域 的 功 能 是 社 会 的 、经 济 的 ， 还 是 生 态的； （ ３） 政府对产业发展和布局由直接调控转变 为政策引导和空间调控， 产业布局规划突破产业布 局的传统指向， 突破我国长期的行政区经济的禁 锢， 改变地域分工理论的适用范围， 变革产业布局
现代经济探讨 ２００７ 年第 ９ 期
关于主体功能区建设的若干理论问题 ※
朱传耿 马晓冬
内容提要： 推进主体功能区建设是“十一五”规划在统筹区域协调发展方面的创新举措。在实践过程中， 必
须 妥 善 处 理 好 主 体 功 能 区 的 主 体 功 能 与 非 主 体 功 能 、主 体 功 能 区 划 与 地 理 区 划 、主 体 功 能 区 的 不 同 空 间 层 级 之
二、推进主体功能区建设是实施统筹区域 协调发展战略的新举措
１．建国以来我国区域发展战略的演变
