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行政立法的必要性及程序（2）行政立法的分类在我国，行政立法有两种主要类型，即职权立法和授权立法。
职权立法，是指行政机关依照宪法和组织法规定的职权进行的立法活动。
职权立法权是与行政机关同时产生和存在的行政机关的固有职权，来自于宪法和组织法的明确赋权。
如我国宪法规定，国务院有权根据宪法和法律规定，制定行政法规。
授权立法，是指行政机关依照法律授权而进行的立法活动。
行政机关依据组织法以外的法律或者决定获得授权，对相关问题行使行政立法权。
这是行政机关行使原来不属于它的立法权。
比如，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第九条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施行政立法的必要性及程序为什么行政立法会从19世纪到20世纪初大量兴起，而且随着时间的推移，其数量日益增多作用日益凸显呢？行政立法有其现实的必要性。
首先，议会没有足够的时间对所有事项都进行立法。
当政府职能急剧膨胀，需要大量的法律规范进行调整。
议会由于时间所限，不可能对所有行政管理的领域和事项都进行立法调整。
法律制定所需的时间太长，而社会对法律规范的需求量越来越大，并非所有的法律规范都由立法机关来制定。
其次，对于一些专业性和技术性很强的事项，议会没有能力立法。
议员多为政治家，对于专业性和技术性很强的事项，根本没有能力制定法律进行规范。
而行政机关由于经常对这些领域进行管理，积累了丰富的经验。
第三，行政立法比法律更加灵活，能够更好地满足社会需要。
由于新情况、新问题层出不穷，已经制定的法律日益显露出不足与缺陷，议会不可能经常修法，这影响法律的稳定性。
而行政机关制定的规则更灵活，修改和变化可以快得多。
第四，议会立法不能照顾到地方特色。
在一个国家中，对有些事项，可以通过法律统一调整。
有些事项，特别是地方事务，需要各地因地制宜地进行规范。
行政立法名词解释行政立法是一种指导国家政策的重要法律制度，它是政府法定权力在公民、企业及其他社会团体之间进行分配和调节的基本法律形式，其具有约束性、普遍性、权责一致性和可适应性等特点。
在一个法治社会，立法具有重要意义，它不仅是社会关系的重要调节手段，也是凝练制定政策和实施行政管理的基础。
一、行政立法的定义行政立法是指政府对国家政策或行政管理的内容、程序、责任和效用的行政立法的总称。
具体而言，行政立法是指通过立法过程，通过立法权行使机关根据政府政策制定和发布的行政法规、行政规章、行政条例、行政命令和行政诉讼程序等政府行政行为的总称。
二、行政立法的特点1、约束性：行政立法的具体内容具有强制的规范力，行政机关必须严格按照行政立法的规定执行，否则有违反行政立法行为的法律责任。
2、普遍性：一方面，行政立法的作用是尽可能的普遍，覆盖面更广，从而推动全体公民具有同样的政策;另一方面，行政立法的法律效力不仅仅限于政府本身，也普遍适用于公民、企业和其他社会团体。
3、权责一致性：行政立法赋予行政机关相应的职权和义务，既有权利，也有责任，使行政机关在约束之外，也受到法律的保护。
4、可适应性：行政立法对变化的社会背景有一定的适应性，它可以根据社会需要进行不断修改和修正，使其适用于实际情况，使之更加符合人民的意愿。
三、行政立法的作用1、作为支撑国家政策的总规约：行政立法确定了政府实施行政管理的原则、标准和程序，它构成了政府实施行政管理行为的总体规范，为政府实施行政管理提供了法律依据。
2、调节政府与公民、企业的关系：行政立法是政府法定权力在公民、企业及其他社会团体之间进行分配和调节的基本法律形式，它给予公民和企业一定的权利和责任，保护公民和企业的合法权益，调节政府和公民、企业之间的关系。
3、作为行政管理的重要基础：行政立法是政府行政管理中最为重要的基础，它不仅将政府行政管理行为具体化为具有强制性的规则，也为行政管理规范有关行政活动和行政组织提供了规范和支持。
行政立法
一、行政立法概述
1.行政立法
行政机关依法在职权范围内制定、修改、废止有关国家行政管理的法律法规文件的行为。
三层含义：
（1）从立法主体上看，行政立法是指各级行政机关，在我国即是国务院，国务院各部委和直属机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府。
（2）从立法权限和程序上看，各行政立法主体必须严格按照法定权限和立法程序进行立法。
（3）从立法内容上看，行政立法只涉及国家的行政管理，这是行政机关与立法机关立法的主要区别。
行政机关制定的行政文件可分为法律性和非法律性文性两大类。
法律性的行政文件，指具有普遍约束力的规范性文件，主要由行政法规和行政规章构成，如中国国务院颁布的行政法规，国务院各部委及地方省级人民政府发布的规章；非法律性的行政文件，不具有法律效力，只对指定的部门和管理对象具有影响力，如行政管理过程中的指示、通知、报告、请示、批复、函件等行政措施。
2.行政立法的形式：职权立法和授权立法
3.行政立法与其他行政行为之间的区别：
（1）行政立法主体的法律限定性，即享有行政立法权主体是法律特别规定的行政机关或特定的行政首长（在我国，行政首长不享有完整的行政立法权），而不是所有的行政机关或行政首长。
（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主体在行使这项权力时，要严格按照法定程序进行，其严肃性超过其他行政行为。
（3）行政立法内容针对的对象具有普遍性，而不是针对特定的事和人。
（4）行政立法结果具有规范性和反复适用性，其规范性通过法定的强制力保障其实施，在被废止和撤销之前，一直具有效力，可以反复适用。
（5）行政立法行为一般还有不可诉性，即对行政立法行为发生争议，一般
不得通过司法途径进行裁决，我国目前的行政诉讼制度即使如此。
（人民法院享有审理行政案件、裁决行政争议的权限。
由于人民法院在审理行政案件、裁决行政争议时要参照行政规章，因此就要对行政规章进行司法审查，就要确定行政立法是否合法有效，是否越权，是否违反法定程序。
人民法院通过审查，如果认为相应行政规章违法、越权或违反法定程序和法定形式，就可以向相应行政机关或其上级行政机关，或者人民代表大会提出撤销或改变的建议。
在行政诉讼过程中，人民法院如果发现行政法规和规章与宪法、法律相抵触，可以不予适用。
人民法院虽然没有撤销行政法规、规章的权力，但法院对违法的行政法规、规章不予适用，也是对行政立法的有效监督形式。
）
二、行政立法主体
1.行政立法体制
我国是多级立法体制，根据现行的规定，拥有立法权的国家机关是中央一级的全国人民代表大会及其常务委员会；国务院及其各部委、直属机关；地方上的有省、自治区、直辖市一级的权力机关和行政机关，民族自治地区（自治州、自治县）、省会市、经国务院批准的较大的城市。
《立法法》一方面规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”（第七条），同时又将立法权限分配给了不同的中央和地方国家机关，另一方面又分解了法律性规范的审查、批准、修改和撤销的权力，表明中国的立法权是在符合多级立法主体中分配。
2.行政立法主体
指依法获取行政立法权，可以制定具有法律意义的规范性行政文件的国家行政机关或行政首长。
根据宪法、《组织法》、《立法法》以及有关法律的规定，我国实际上拥有行政立法权的主体由中央行政立法主体和地方行政立法主体。
（1）中央行政立法主体——国务院、国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署、国务院直属机构。
（2）地方行政立法主体。
省、自治区、直辖市人民政府，依据宪法，《组织法》、《立法法》，拥有所辖区域内行政管理事项的行政立法职权，从法理上也拥有受托立法权。
经国务院批准的较大的市的人民政府，依据《地方组织法》和《立
法法》的规定，可以根据法理和法规，就其职权范围内的行政事项制定规章。
地方行政立法主体制定的规范性文件统称地方政府规章。
3.行政立法权限
三、行政立法的类型
1.主动立法
是指行政机关根据行政需要在自己职权范围内制定行政法规和规章。
我国宪法规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布行政决议和命令；省自治区、直辖市、省会市的人民政府和经国务院批准的较大的城市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章，《立法法》进一步明确了行政机关在职权事项内的主动立法权（国务院）和本行政区域具体行政管理事项的主动立法权（地方政府）。
主动立法是行政立法主体以自己的意志独立行使行政立法权，也就是说，在不与效力层级高的法律、法规所限定的内容相冲突的前提下，可以自主地制定行政法律规范。
正是由于这一点，决定了在现实行政立法实践中，行政立法主体的主动立法积极性相对最高，由于缺乏必要的权力监控制度和明确的法律约束规则，主动立法权滥用的现象屡屡发生。
2.受托立法
又称委托立法或授权立法，很明显，这三种常见的译法都是立足于委托授权方，而从行政立法主体立场看，这种立法的行为显然是接受委托而行代理权的行为，故译受托立法更贴切。
受托立法是指行政立法主体依据特定法律的授权，或者有立法权的国家权力机关和上级行政机关的专门委托，在授权和委托的权限范围内，依据法定程序，代为制定规范性法律文件的行为，对行政立法主体而言，这是一种被动的立法活动，受托立法权源自法定的授权或专门的委托。
我国《立法法》对授权立法制定了规则：
第一，授权与受托主体的限定性，只有全国人大及其常委会具备授权立法的主体资格，其他立法主体不能进行立法权的授予；受托立法的主体只能是国务院和经济特区所在地的省市的人大及其常委会。
第二，授权立法事项的限定性，全国人大及其常委会在其专属立法事项（第
8条）尚未制定法律时，有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中
的部分事项先制定行政法规；但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
对经济特区的授权立法事项没有明确限定，似可以参照上述规则执行。
第三，授权决定应当明确授权的目的和范围。
第四，受托行为行使的限定性，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权利，不得将该项权利转授给其他机关。
第五，受托立法效力的限定性，根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决；经济特区法规根据对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，只在本经济特区适用；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者决定规定的机关备案；授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，受托主体应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止。
3.补充立法
也称延伸立法，是对法律的一种补充规定，也是行政机关因执行法律而订立的施行条例或细则加以规定或说明时，行政机关须订立一种执行细则以达到执行法律的目的。
我国宪法第89条规定国务院的第一项职权，便是根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，即内含有国务院可以进行补充立法。
由于补充立法是对立法机关制定的法律的一种补充规定，补充的内容日然以被补充的法律为依据，不得违反该法律，不得超越法律的范围。
一旦该法律被废止，补充立法的内容也随之失去效力。
补充立法没有得到法律、法规的授权，不得创制新的法律规则。
补充立法的合法性，一般均有立法机关或上级机关检查、监督。
我国宪法规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，自然包括了补充立法。
四、行政立法程序
1.立项
其一，立法提议，拥有立法提议权的主体主要是一级政府行政部门和行政机构，以及其他机构，至于各党派、社会团体，法人和公民是否拥有立法提议权，《法规条例》和《规章条例》都没有规定，从行政立法的实践来看，他们是可以建议立法的。
其二，立法计划，政府法制部门对立法申请进行汇总研究，突出重点，统筹兼顾，拟定本级政府和部门的年度立法工作计划。
其三，审批立项，国务院审批行政法规的年度计划，有立法权的国务院部门和地方人民政府审批规章的年度立法计划，审批立项的年度立法计划要明确行政法规或规章的名称、起草单位、完成时间等事项，立法工作计划在执行中可以根
据实际情况予以调整。
2.起草
是指列入立法计划的法规和规章，由行政立法主体组织拟写法律文件草案的过程的总称。
行政法规有国务院组织起草，部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。
在现实的立法实践中，立法项目的课题研究先于具体起草工作，通过课题研究的形式，吸收立法事项的专业技术专家、政府官员、法律学者共同参与立法咨询工作，廓清该项法案要调整的范围、要解决的问题、立法指导原则、基本法律制度，与相关法律、法规、规章的协调，可借鉴的国内外资料，以及法律责任等。
