重大行政决策之公众参与制度

重大行政决策中的公众参与问题研究作者：吴聪聪来源：《法制博览》2018年第01期摘要：我国目前重大行政决策中的公众参与存在许多问题，如参与意识不足、参与形式化、参与机制不健全等，本文从分析重大行政决策公众参与的问题出发，提出改善这些问题的措施，包括增强公众的权利意识、完善代表机制的产生构建交涉性参与过程、建立重大行政决策公众参与相关机制三个方面。

关键词：重大行政决策；公众参与；意见回应机制；代表机制中图分类号：D630；D621.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0221-01一、重大行政决策公众参与存在的问题（一）参与意识不足一方面，封建社会长期历史积淀所形成的道德伦理观念以及计划经济体制下形成的“命令——服从”的思维模式，导致公民权利意识淡薄，对参与行政决策持一种冷漠态度，事不关己高高挂起。

另一方面，部分公民对公众参与持一种怀疑态度，认为参与重大行政决策只是走走过场，走走形式，政府根本不会采纳自己的建议，所以参不参与其实根本无关紧要。

（二）参与形式化1.参与主体形式化。

我国现有的法律、法规、规章对公众参与主体范围没有明确的规定，实践中根据利益相关性原则将公众界定为“利害关系人”，但利害关系人包括那些人，范围有多大，全凭决策者掌握，这种情况下公众参与往往以“公众代表”的形式参与，比如，听证代表、座谈会代表等，现实结果往往是“代表”什么也不代表。

①2.参与过程形式化。

参与的过程应当是一个不断沟通、辩论的过程，否则就沦为形式。

但是这在我国是很难实现的。

由于我国的听证会的会期通常很短，时间有限，因此在听证会上，主要以单方陈述为主，缺乏沟通与辩驳。

在这种情况下，代表们难以充分论述自己的意见来主张自己的利益，而且难以形成统一有针对性的意见，最终导致行政机关对公众参与形成的意见不予考虑，严重损害了公众的利益。

（三）参与机制不健全1.欠缺完善的意见回应机制。

我国现有法律未建立公众意见反馈机制，因此，对听取的公众意见采纳与否，不采纳的是否应说明理由、如何说明理由等均缺乏必要的约束性具体规定。

重大行政决策相关制度
一、制定法律法规和规范性文件：
重大行政决策涉及重大政策、重大事项等，需要依据法律法规和规范
性文件来进行决策。

为了保证决策的合法性和准确性，制定法律法规和规
范性文件应当遵循科学、民主、公正的原则，充分听取各方利益相关者的
意见和建议，进行全面、充分的论证和评估。

二、制定决策程序：
重大行政决策的制定应当遵循一定的程序。

具体程序可以包括信息收集、问题研究、方案设计、决策论证、决策制定、决策实施等环节。

制定
适当的决策程序，可以保证决策的科学性和有效性，避免决策过程中的主
观随意和个人偏见的干扰。

四、进行决策的风险评估：
重大行政决策往往伴随着一定的风险。

为了降低决策风险，应当对决
策方案进行专门的风险评估。

风险评估可以通过对相关数据的搜集和分析，制定合理的风险管理策略，提供决策的科学依据，帮助决策者进行风险的
有效管控。

五、加强舆情监测和公众参与：
重大行政决策涉及广泛的利益相关者，应当及时了解社会各界的意见
和观点，充分考虑不同利益的平衡和社会稳定。

为了实现公众参与，在决
策的各个环节应当加强舆情监测、信息公开和问询听证，并根据公众的意
见和建议进行调整和修改。

六、建立监督和评估机制：
为了确保重大行政决策的执行效果和决策本身的有效性，需要建立相应的监督和评估机制。

监督和评估机制可以包括内部审查、外部评估、独立监察等方式，通过定期的评估和查核，及时发现问题并采取相应的纠正措施，提高决策的质量和效率。

七、建立反馈和调整机制：。

公众参与管理制度第一条为规范重大行政决策公众参与活动，保障公众知情权、参与权、表达权、监督权，促进民主决策、科学决策，结合工作实际，制定本制度。

第二条关系本地经济社会发展全局、与人民群众利益密切相关的重大行政决策的公众参与活动，适用本制度。

第三条决策草案（或征求意见稿）形成后，应根据重大行政决策对公众影响的范围和程度，采取座谈讨论、咨询协商、民意调查、向社会公开征求意见稿、听证等方式，听取各方合理化意见和建议。

凡涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要规划、重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目等决策事项，应当采取听证或向社会发布征求意见稿的方式公开征求公众意见建议，其中对法律、法规、规章规定应当听证以及公众对决策方案有重大分歧、社会关注度较高的决策事项，应当举行听证会。

第四条公众参与重大行政决策活动情况，应当作为县（市、区）政府重大行政决策的重要依据之一。

应当全面、客观地听取各方面意见，对公众提出的修改意见包括反对意见，应从合法性、合理性、可行性等方面进行分析研究，吸收其合法合理建议意见。

不能只听取、采纳赞成意见，漏报、瞒报或修改反对性意见。

意见采纳情况及相对集中的意见未予采纳的原因，在重大行政决策公布前通过书面信件、电子邮件等方式告知公众参与人；无法了解公众参与人联系方式以及通过向社会发布草案或征求意见稿方式征求意见需要反馈采纳情况的，通过政府门户网站和政府信息公开网以及原公开决策草案或征求意见稿的媒体向社会公布。

向县（市、区）政府上报重大行政决策草案时，应当附征求意见公众参与情况书面说明。

第五条通过座谈讨论、咨询协商方式征求意见的，应当邀请县（市、区）人大代表、政协委员、行业专家学者以及有利害关系的公民、法人或者其他组织代表参加，并于座谈论证会召开的5个工作日前将决策方案及起草说明送达与会代表。

座谈讨论、咨询协商中，对与会代表提出的书面或口头建议意见，应当逐条做好收集、记录。

对收集、记录的建议意见，应逐条进行分析，形成书面报告，连同决策草案一并提交县（市、区）政府审议。

重大行政决策五大法定程序简介
《重大行政决策程序暂行条例》规定的五大法定程序分别为公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。

其中，公众参与、专家论证、风险评估属于决策草案形成阶段的程序。

公众参与程序是指除依法不予公开的重大决策事项外，应采取多种方式充分听取意见，特别注重征求公众、行业协会商会、民营企业等意见；专家论证程序，对于专业性、技术性较强的决策事项应组织专家、专业机构对必要性、可行性、科学性等进行论证；风险评估程序，重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全造成不利影响的，应当组织风险评估。

合法性审查程序是决策必经程序，在决策草案提交讨论前，应当有负责合法性审查的部门进行合法性审查，不得以征求意见等方式代替合法性审查。

未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。

对于国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险后提交决策机关讨论。

合法性审查应当保证不少于7个工作日的审查时间。

集体讨论决定程序是决策必经程序，重大行政决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论，即会议形式只能是常务会议或者全体会议。

对会议议事规则也提出了要求，参加会议的组成人员都要发表意见，行政首长最后发表意见。

决策应当按规定向同级党委请示报告，应当及时公布。

公众参与、合法性审查、集体讨论决定是必经程序。

重大行政决策之公众参与制度对于重大行政决策公众参与制度的研究有着深厚的政策背景。

2004年的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出重大行政决策合法性论证程序,指出重大决策要“广泛听取各界意见”。

2010年的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出了把“公众参与”作为重大行政决策的必经程序。

尤其是2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,明确把“公众参与”正式确定为重大行政决策的五大法定程序的第一步程序。

同时,近年来,在与这些政策性宣示遥相呼应的行政立法与行政实践中,地方各级政府及部门纷纷制定有关重大行政决策公众参与程序的各类法规、规章和政策性文件,形式多样的听证会、论证会等等的公众参与模式也已然成为重大行政决策过程中的常态风景。

公众参与制度在重大行政决策过程中的重要作用是不言而喻,也是达成共识的。

然而实践中,公众参与制度不仅没有充分发挥其价值功能,甚至还屡屡被虚置。

公众参与制度的有效性为什么会大打折扣呢?为了防止割裂地看待程序设置问题,制度的不完善应该首先探究其理论基础。

首要的一个问题就是要厘清重大行政决策的概念。

尽管行政决策概念本身处于一个行政法学的模糊地带,“重大”又是一个典型的不确定法律概念,但“重大”的界定标准还是要尽可能客观化、标准化,尽可能明确重大行政决策的事项范围。

其次,研究公众参与重大行政决策制度是一个跨学科、综合性的命题,概括起来,其基础理论主要包括正当程序、人民主权和协商民主三个方面,其中体现了民主国原则、公共利益原则和信赖保护原则等基本的行政法原则。

再次,重大行政决策程序中的公众参与制度对于解决现代风险社会政府与公众之间的信任危机,以及追求政府决策的民主性与科学性具有积极的价值功能,这种功能可以概括为公民教育与学习功能、民主训练与表达功能、正当合法化功能、共同体整合功能以及风险治理功能等五种功能。

对公众参与重大行政决策的基本理论做一个提纲挈领的概述之后,更为重要的是对重大行政决策公众参与制度进行类型化的研究。

重大行政决策公众参与工作制度重大行政决策公众参与工作制度是为了加强民主政治建设和坚持依法行政，提高政府工作透明度，保障公民、法人或其他组织的知情权、表达权、监督权而制定的制度。

本制度依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号）、《优化营商环境条例》（国务院令第722号）和上级有关文件精神，结合工作实际而制定。

所指的重大行政决策，是指在管理社会事务和促进地方经济社会发展过程中，作出的具体行政行为涉及社会公众或组织的重大切身利益或者对社会有重大影响的事项在正式决定之前，充分听取社会公众意见和建议后再作出决定的制度。

重大行政决策公众参与工作制度应当坚持依法依规、客观公正、民主讨论、科学决策的原则。

公众参与的范围和方式应当综合考虑地域、职业、专业、受影响程度等因素，合理确定征求意见的公民、法人或者其他组织以及公众代表或利益相关方代表。

重大行政决策公众参与的范围包括：涉及全县的发展战略、发展计划、工作目标及完成情况；涉及全局性的重要事项或重大决策；涉及法规、规章、规范性文件及其他政策措施的出台；涉及公众切身利益或公众普遍关心的重大事项决策；涉及重大突发事件和重要行政执法行为的处理和执行情况；以及其他应当实行公众参与工作制度的事项。

重大行政决策公众参与的方式包括：座谈讨论、咨询协商、民意调查、向社会公开征求意见稿、听证等。

对于涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要规划、重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目等决策事项，应当采取听证或向社会发布征求意见稿的方式公开征求公众意见建议。

其中，对法律、法规、规章规定应当听证以及公众对决策方案有重大分歧、社会关注度较高的决策事项，应当举行听证会。

公众参与重大行政决策活动情况，应当作为县（区）政府重大行政决策的重要依据之一。

在决策过程中，应当全面、客观地听取各方面意见，对公众提出的修改意见包括反对意见，应从合法性、合理性、可行性等方面进行分析研究，吸收其合法合理建议意见。

完善重大行政决策公众参与制度改革开放以来，多元化社会逐步形成，公众的利益主体意识觉醒，利益表达需求强烈，如何畅通群众利益表达诉求，实现和平、有序参与社会治理，是构建社会和谐、平安的关键。

《决定》提出“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制”，对进一步完善重大行政决策公众参与程序，畅通群众表达利益诉求提出新要求。

为了规范重大行政决策，保障决策中的公众参与，2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》提出要完善重大行政决策听取意见制度，增强行政决策透明度和公众参与度，要求各级政府在制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见，推行重大行政决策听证制度。

实践中，重大行政决策制定中的公众参与得到初步运用，也取得较好成效。

目前，重大行政决策中的公众参与机制需要进一步完善。

第一，畅通重大行政决策的信息。

公众参与重大行政决策的前提条件是决策信息公开，不清楚决策内容，也就无从参与。

决策者在征求意见时不仅要公开决策内容、出台决策背景、决策拟解决的问题，还要分析政策可能对部分群体利益带来的影响以及减少或消除这些影响拟采取的措施。

信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度，如果大多数公众对政策制定的背景材料并没有充分掌握，而且在参与决策的公众与决策者之间拥有的信息量出现巨大差异的情况下，双方事实上无法在平等的基础上进行对话，达不到协商对话条件，影响达成政策共识的基础。

第二，健全利益代表机制。

公众参与又称为“利益相关者参与”，公众参与是群众利益诉求表达的重要渠道，它强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，指参与者基于其自身利益可能会受到行政决策影响而参与行政决策过程，防御决策权的滥用。

现有的重大行政决策规定对谁是利益相关者、利益相关者是怎样被代表的、最适合利益相关者参与的形式是什么等问题并不是非常清晰。

公众参与并不仅仅是增强决策的民意性质，更重要的是分析决策对相关利益和相关利益人的影响，并听取他们的意见，表达他们的相关利益诉求。

市财政局重大行政决策公众参与制度（试行）第一条为规范政府重大行政决策过程中的公众参与活动，促进民主决策、科学决策，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，结合工作实际，制定本制度。

第二条本单位重大行政决策的公众参与活动，适用本制度。

法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第三条本制度所称公众参与重大行政决策，是指重大行政决策在作出前，由行政机关采取适当的方式，充分听取公民、法人和其他组织的意见建议，对其必要性、合法性和可行性进行论证，保障政府决策科学、民主、透明的政务活动。

组织公众参与重大行政决策，由决策的起草（承办）科室负责具体实施。

第四条重大行政决策应当注重调查研究、民主讨论和科学论证，充分听取社会各界的意见。

除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，以及正在调查、讨论、处理过程中等依法不得公开的事项外，重大行政决策均应当向社会公示，引导公众参与，征求公众意见，并将相关信息通过政府门户网站进行公开。

第五条决策起草（承办）单位应根据重大行政决策的影响范围和程度，采取公示、调查、座谈、论证、听证等形式，充分听取社会公众提出的合理化意见和建议。

凡涉及面广或者与公民、法人和其他组织利益密切相关的决策事项，均应当采取公示或听证形式，公开征求意见。

第六条征求公众意见，应当综合考虑地域、职业、专业、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。

第七条采取公示征求意见的重大行政决策事项可以通过报刊杂志、广播电视、政府门户网站、政务公开栏等进行公示。

公示内容应包括：（一）重大行政决策事项方案，决策依据、理由及其说明；（二）公众提交意见的途径、方式和起止时间；（三）联系部门和联系方式。

决策起草（承办）单位公示重大行政决策方案征求公众意见的时间不得少于7个工作日。

第八条采取听证方式征求公众意见时，在听证会举行10 个工作日前，决策起草（承办）单位应当通过报刊、政府门户网站等向社会公告听证事项、听证代表名额及产生方式等相关内容。

2020·14随着依法行政改革进程的推进，公众参与制度在我国重大行政决策领域得以深入发展。

目前，面临着公众参与率低、形式单一陈旧、公众与行政机关的交流渠道不通畅等困境。

突破这种困境，开创出一条有序的、法治化的制度出路，不仅需要完善从中央到地方相关的法律规范，也需要在实践中建立重大行政决策公众参与制度的多元化发展渠道，增强重大行政决策公众参与制度的实效性。

在此背景下，2020年5月18日通过的《江苏省重大行政决策程序实施办法》（以下简称《办法》）作为一部规范行政权力运行、推进依法行政、建设法治政府的重要规章，在公众参与制度化的发展方面做出了有益探索。

建构公众参与制度多元化的发展路径，就要提供足够多的渠道途径将公众参与模式充分合理地引入决策过程，《办法》第三章规定了公众参与制度，对公众参与重大行政决策程序的形式、程序作了详尽规定，其中第十二条明确列举了公众参与的十种方式，大大丰富了传统的重大行政决策公众参与形式，下面即是较为常用的三种公众参与方式。

听证会。

公众参与重大行政决策最常见的参与行为方式是召开听证会，听证会是一个公众意见表达场所，代表不同利益公众的意见经过交流博弈之后，最后产生整体平衡性的利益诉求集合。

重大行政决策一般都涉及公共利益和重要事项，听证会应当作为一个原则性的做法被充分应用在重大行政决策之中。

而且重大行政决策涉及的各方利益往往非常复杂，如何让听证会给予各方利益群体平等的表达机会，以及如何把听证过程中收集的意见体现在最终的决策上，不仅需要在重大行政决策的制定、执行和后评价等阶段都引进听证会制度，还需要在相关规章制度上对听证会的方式与程序作出更为细致的规定，比如细化决策听证主持人、代表人的规定，保障公民充分表达意见的各种渠道的畅通，明确规定听证会案卷排他原则等。

问卷调查。

问卷调查是向公众公开征求意见的一种方式，在重大行政决策领域，公开征集意见的主要手段包括问卷调查，又称公民调查，是指决策机关通过较大规模的问卷或访谈，向公众了解他们对有关重大决策的意见与建议。

关于重大行政决策程序的要求作者：于玮婧来源：《活力》2019年第18期[关键词]公众参与;专家论证;风险评估;合法性审查;集体讨论此次出台的《重大行政决策程序暂行条例》是以法律的形式规范行政决策，是党中央、国务院高度重视科学、民主、依法决策的重要举措。

规范重大行政决策程序是建设法治国家、法治政府的必然要求，是完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

重大行政决策程序包括以下几点。

一、公众参与公众参与以座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等为主要方式。

决策事项涉及特定群体利益的，决策承办单位应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。

决策事项向社会公开征求意见的，决策承办单位应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，公布决策草案及其说明等材料，明确提出意见的方式和期限。

公开征求意见的期限一般不少于30日，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明。

对社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的问题，决策承办单位可以通过专家访谈等方式进行解释说明。

二、专家咨询要求对专业性、技术性较强的决策事项，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等，并提供必要保障。

专家、专业机构应当独立开展论证工作，客观、公正、科学地提出论证意见，并对所知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私依法履行保密义务。

提供书面论证意见的，应当署名、盖章。

决策承办单位组织专家论证，可以采取论证会、书面咨询、委托咨询论证等方式。

选择专家、专业机构参与论证，应当坚持专业性、代表性和中立性，注重选择持不同意见的专家、專业机构，不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构。

规范专家库运行管理制度，健全专家诚信考核和退出机制。

市、县级人民政府可以根据需要建立决策咨询论证专家库。

引言2019年，国务院《重大行政决策程序暂行条例》出台，提出了“健全科学、民主、依法决策机制”的目标，要求“重大行政决策应充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策”①。

公众参与制度已然成为影响行政决策的重要内容。

党的十九届四中全会进一步提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。

由此可见，公众已经成为多元社会治理体系中的重要一元。

在我国环境保护法律规范体系中，公众参与也成为一项基本原则，在环境立法、环境行政执法以及环境司法中发挥着重要作用。

但随着生态文明建设的推进，对公众参与的制度要求和程序要求逐步提升，现有的公众参与制度不足以支撑多元社会治理体系形成，在实践活动中仍有一些问题需要研究和解决。

20世纪60年代，西方国家开始着眼于对公众参与理论的研究，中国学者从20世纪80年代后期开始注重公众参与问题[1]，国内早期对公众参与研究较多的是宪法和行政法学者，在环境法学界开始较为注重公众参与的研究则是在20世纪末和21世纪初。

环境公众参与在产生之初，无论是理论还是法律制度均与行政法学的研究密切相关。

随着理论研究的深入和法治实践的丰富，在21世纪初，2002年环境公众参与制度最先在环境影响评价领域正式得到确立，《中华人民共和国环境影响评价法》中首次确立了公众参与原则和具体规范，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》在第五章明确规定了环境知情权、参与权与监督权②。

随后在2015年《环境保护公众参与办法》中对其适用范围、参与原则、参与方式、配套制度等做出了更加详细的规定③。

有关环境公众参与问题的研究在21世纪初达到高潮，经过长达半个世纪的积累形成了丰富的研究成果。

有学者认为环境法领域的公众参与是行政公众参与的延伸与拓展[2]，另有学者认为环境公众参与的特殊性表现在环境影响评价行政正当程序视角下环境公众参与制度的规范与完善于晶晶（苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006）【摘 要】行政正当程序理论是环境公众参与制度的理论基础。

公众参与制度一、适用范围本制度适用于园区内关系全局经济社会发展、与人民群众利益密切相关的重大行政决策。

主要包括：1. 经济社会发展规划、年度计划和区域规划；2. 重大基础设施建设；3. 重大民生工程；4. 重大政策制定；5. 重大体制改革；6. 涉及大量人民群众利益的其他重大事项。

二、公众参与方式在决策草案形成后，根据决策对公众影响的范围和程度，采取以下形式充分听取公众意见和建议：1. 座谈会：邀请相关领域的专家、学者、政府部门代表以及公众代表参加，对决策草案进行讨论和论证；2. 听证会：公开举行，邀请社会各界人士参加，就决策草案发表意见和建议；3. 咨询协商：征求相关行业、企业、社会组织等意见；4. 民意调查：通过问卷调查、网络调查等方式，收集公众对决策草案的意见；5. 其他形式：如电子邮件、电话、传真、电子信箱等。

三、公众参与程序1. 公布决策草案：在决策草案形成后，应当通过政府网站、公告栏等途径向社会公开征求公众意见。

2. 征求意见期限：公众意见征求期限不得少于 30 日。

3. 意见收集和处理：对收集到的公众意见进行整理、分析和研究，形成意见采纳情况报告。

4. 意见反馈：对公众意见和建议的采纳情况给予反馈，说明采纳或不采纳的理由。

四、公众参与保障1. 建立健全公众参与机制，确保公众能够便捷、有效地参与重大行政决策过程。

2. 政府工作人员应主动解答公众疑问，协助公众了解决策背景和必要性。

3. 提供多种参与渠道，方便公众发表意见和建议。

4. 对公众参与过程中提出的意见和建议，政府部门应认真研究，并在决策中充分考虑。

五、决策实施和监督1. 重大行政决策实施过程中，园区政府应加强对公众意见的跟踪调查和反馈，确保决策的实施效果。

2. 公众有权对决策实施情况进行监督，提出意见和建议。

3. 园区政府应积极回应公众关切，对决策实施过程中出现的问题及时予以解决。

六、责任追究1. 对违反本制度规定，不履行公众参与义务的园区政府部门和工作人员，依法予以追究责任。

公众参与重大行政决策研究作者：刘金荣来源：《中外企业家》 2016年第2期刘金荣（中共淮安市委党校，江苏淮安223003）摘要：公众参与重大行政决策是现代宪政制度和公共管理发展的客观要求，公众参与作为法宝程序，对于重大行政决策的科学化、民主化和现代化具有重要意义，认真分析影响公众参与重大行政决策的主要制约因素，并由此展开对策研究，完善法治，保证公众参与依法运行；完善公众参与政府重大行政决策机制；加强公众参与重大行政决策能力建设。

关键词：公众参与；重大行政决策；制约因素；路径中图分类号：F59文献标志码：A文章编号：1000-8772（2016）04-0213-03收稿日期：2015-12-08作者简介：刘金荣（1959-），男，江苏涟水人，副教授，从事公共管理和公务员制度研究。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，公众参与作为五个环节中的第一环，不仅表明公众在政府重大行政决策中有法定的参与权，而且表明政府对公众参与重大行政决策负有责任，要保障这种参与权；不仅表明公众参与重大行政决策，不是要不要的问题，而是法宝的必经程序，而且表明党和政府在治国理政上价值的重塑，把公众参与放在更加突出的位置。

一、公众参与行政是现代宪政的必然要求法国启蒙思想家让-雅克·卢梭认为国家主权在民，强调人们必须亲自参与法律的制定和各种决策，是政治统治合法性的基础，同时法律和决策都应当以“公意”作为唯一基础。

卢梭关于人民主权、法治、人权等宪政思想构成了现代国家宪政理论的基础与源泉，为现代国家宪政条件下公众参与国家政治与行政活动提供了重要的思想依据。

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。

”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

重大行政决策公众参与制度
为促进决策民主化、科学化，逐步建立公开透明的运行机制，切实提高行政效能，更好地服务改革发展和安全稳定大局，根据区政务公开的有关文件要求，制定本制度。

一、重大决策公开应当坚持依法公开、真实公开、注重实效、有利监督的原则。

二、重大决策只要不涉及党和国家秘密、商业机密或个人隐私，其决策预案、决策结果及实施情况都要及时向社会公开。

三、重大决策的内容主要包括：
1、国民经济和社会发展计划（规划）；
2、财政预算及执行情况；
3、重大项目规划建设；
4、涉及安全生产发展规划、安全生产形势、安全生产宣传教育、安全生产信息发布、安全生产事故查处、作业场所职业卫生、劳动防护工作、重大危险源监控、重大安全事故隐患整改、安全生产设施设备和职业卫生“三同时”、安全评价、安全认证、安全培训、安全咨询等与群众合法权益密切相关的重要事项及相关规范性文件；
5、群众应知的安全生产重大改革举措及其他重要工作部署；
6、人事任免、干部竞争聘上岗政策等；
7、颁发的重要规范性文件；
8、决定的其他应当公开的重大决策。

四、重大决策的形成和决定主要通过局党组会、局长办公会、局务会等形式确定。

五、做好重大决策的预公开，提高群众对决策过程的了解和参与程度。

1、重大决策预案征询相关单位、部门和专家意见；
2、将重大决策预案在媒体上公布，征求群众意见，或就重大决策预案如开征求意见会，听取群众和专家意见；
3、对重大决策预案举行听证会。

六、重大决策事项通过以下形式及时向社会公开：
1、通过召开的会议、专题会议等公开；
2、通过网站公告和新闻媒体等宣传渠道公开；
3、通过政务公开网站公开。

市重大行政决策公众参与程序规定第一章总则第一条为规范重大行政决策公众参与程序，推进决策民主化、科学化，增强决策透明度，保障公众知情权、参与权、表达权、监督权，根据《省法治建设指标体系（试行）》《省重大行政决策听证规定》《中共省委办公厅省人民办公厅印发〈关于我省全面推进政务公开工作实施意见〉的通知》《中共市委市人民贯彻执行〈省法治建设实施纲要（2016-2020年）〉〈法治建设第二个五年规划（2016—2020年〉实施意见》《市重大行政决策程序规定》等有关规定，结合我市实际，制定本规定。

第二条市人民重大行政决策公众参与及其相关活动，适用本规定。

法律、法规、规章和上级文件另有规定的，从其规定。

第三条本规定所称的重大行政决策，是指国务院《重大行政决策程序暂行条例》《市重大行政决策程序规定》（台府办〔2019〕11号）规定的属于重大行政决策范围的有关事项。

本规定所称公众参与，是指公民、法人和其他组织在重大行政决策制定和实施过程中，依法获取相关信息，参与调查论证、发表意见和建议、监督决策实施等活动。

第四条决策承办单位应当根据重大行政决策草案涉及事项对公众利益影响的范围和程度，以合法适当的形式广泛征询、充分听取社会公众及利害关系人意见，并反馈意见处理情况。

第五条重大行政决策草案有下列情形之一的，可以不公开征求意见：（一）决策事项涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密以及按照有关规定不对外公开的信息；（二）发生自然灾害或者其他危及公共安全的突发事件，需要市立即作出处理决定；（三）上级党委、和市委、市决定不予公开的其他情形。

第六条重大行政决策公众参与工作，应当遵循依法、有序、公开、便利的原则，切实保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权。

第七条市办公室负责统筹、协调推进市重大行政决策公众参与工作，会同市司法局指导、监督决策承办单位履行重大行政决策公众参与程序。

第八条人大、政协、监察等国家机关依法对重大行政决策公众参与工作进行监督。

《重大行政决策程序暂行条例》日前公布，自2019年9月1日起施行。

《条例》明确了公众参与、专家论证、风险评估程序的适用情形及具体要求，如规定除依法不予公开的决策事项外，应当充分听取公众意见；专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家论证。

显然，《条例》要求在制定重大行政决策过程中，以公众参与、专家论证、风险评估程序为“先锋”，明确确立“重大行政决策公众参与”体现了公共精神，这样的制度设计，无疑为民众设置了“大众话筒”，一方面保障群众的决策权、发言权、表决权；另一方面，有利于提高政府行政决策的科学水平，进而更好地实现城市管理。

重大行政决策方面公众参与的程度，体现着政府民主进程和政治文明发育的程度。

扩大公众参与的范围，提高公众参与的水平，使重大决策更趋合理与科学，是一个渐进的持续发展过程。

以前各地由政府主管部门举办的不少听证会，听证代表名额分配比例有些也由主管部门说了算，缺乏统一的选择标准。

有的听证会不够透明、听取意见不够广泛，结果成了被人诟病的“专家会”“单方会”“涨价会”。

其实，听证程序怎么设置，民众怎么参与听证，听证代表怎么遴选，听证会现场如何保障公平博弈等，都需要阳光透明。

政府重大行政决策及相关的听证会，更需要设立“大众话筒”，让公共决策更多悦纳民声、汲取民智，减少重大行政决策的随意性，避免决策失误。

而只有完善了博弈程序，保障各方的发言权、参与权，听证才会有助于科学决策，否则就很难承载起它所肩负的民众期待。

就此而言，公众参与、专家论证、风险评估程序的适用情形及具体要求是制定重大行政决策的必经程序，行政决策的目的是为了实现对经济社会事务的高效有序管理。

如果不依法决策，不保障行政决策的公众参与权，不但不能实现政府对经济社会事务管理的目标，反而可能会导致政策在实施过程中因为决策不合法、不公平、不合理而增加新的矛盾和问题。

进一步看，当前我们的社会发展业已进入利益多元化时代，不同利益群体的利益需求出现巨大分化。