PPP模式下国有企业作为社会资本的意义和作用

PPP模式的作用与运用要点基于《基础设施和公用事业特许经营法》的分析I. 前言随着中国经济的快速发展，基础设施建设和公用事业的需求日益增长。

为了满足这一需求，政府和企业纷纷寻求创新的投融资模式。

在这一背景下，PPP(PublicPrivate Partnership,公私合营)模式应运而生，逐渐成为我国基础设施建设和公用事业发展的重要投融资方式。

PPP模式是指政府与社会资本合作，共同投资、建设、运营和管理基础设施和公用事业项目的一种合作模式。

本文将基于《基础设施和公用事业特许经营法》，对PPP模式的作用与运用要点进行分析，以期为我国PPP项目的实施提供有益的参考。

简要介绍PPP模式的定义和背景；PPP(PublicPrivate Partnership,公私合作)模式是一种政府与民间资本合作共同投资、建设、运营和管理基础设施或公共服务项目的运作方式。

这种模式起源于20世纪80年代英国，随后在全球范围内得到广泛应用。

PPP模式的核心理念是将公共部门的职责与私营部门的效率相结合，通过市场竞争和风险共担，实现基础设施建设和公共服务的高效率、高质量和可持续发展。

在中国PPP模式的应用始于2013年《中华人民共和国政府采购法》的修订明确提出鼓励采用PPP模式进行基础设施建设和公共服务提供。

此后中国政府在多个领域大力推广PPP模式，如城市交通、水利、环保、医疗等。

特别是在“十三五”规划期间中国政府将PPP模式作为推动经济发展的重要手段，加大对PPP项目的支持力度。

《基础设施和公用事业特许经营法》是中国政府为规范PPP模式发展制定的一部专门法律。

该法明确了PPP模式的基本原则、组织形式、合同内容、监管体系等方面的规定，为PPP项目的实施提供了法律依据和保障。

同时该法还强调了政府在PPP项目中的主导作用，要求政府在项目选择、风险管理、利益分配等方面发挥关键作用，确保PPP项目的顺利实施和公共利益的实现。

引出本文分析的重点随着我国经济的快速发展，基础设施建设和公用事业的需求日益增长。

PPP项目对企业的重大意义最近股市火热，对于与PPP项目有关的上市公司的股价大涨，热炒PPP项目。

那么PPP项目到底是指什么？对于企业有什么重大意义呢？本文就此进行详述。

一、PPP项目具体指什么PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式即公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。

PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。

二、国家出台的关于PPP项目的系列政府文件我国由于前期经济高速发展，政府未重视环境污染问题，导致目前环境污染很严重，大家深受其害，民怨很大，大家都渴望APEC蓝。

我国政府也深刻认识到环境污染带来的严重危害，下定决心大力治理环境污染，这必然需要大量的资金，仅仅通过政府财政资金来治理和改善环境污染是远远不够的，政府需要拓宽投融资渠道，加大资金投入，切实改善环境质量。

因此，中共十八届三中全会提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

”4月23日，国务院常务会议决定在基础设施等领域首批推出80个项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。

为了给PPP融资项目创造良好的环境，2014年至2015年出台了系列文件。

如：框架性、指导性文件：《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》「财金（2014）76号」；实施性、操作性文件：《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》「财金（2014）113号」；PPP项目合同管理指南：《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》「财金〔2014〕156号」；水污染防治领域文件：财政部？环境保护部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》「财建[2015]90号」等十几个政府文件。

关于国有企业能否作为PPP项目实施机构的探讨陈超群姜晓锋作者简介：陈超群，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部合伙人、副总经理，现代研究院高级研究员；姜晓锋，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部高级项目经理，现代研究院研究员。

此前，一些地方的PPP项目出现了以国有企业作为项目实施机构的做法。

那么这类做法是否可行？符不符合当前政策导向？本文将从法律、政府监管职能与国有企业改革视角三方面来阐述为什么国有企业不适宜作为PPP项目实施机构的原因。

（一）法律视角下国有企业作为实施机构不可行在PPP模式下国有企业可以作为项目业主单位，承担项目建设前期工作并负责前期经费垫付和代政府出资职能，但其不适宜作为PPP项目实施机构，原因如下：（1）财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）（以下简称“113号文”）第十条规定“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。

政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。

财政部113号文明确了实施机构为政府或其指定的有关职能部门或事业单位，而国有企业属于企业法人，不属于政府职能部门或事业单位。

此外，实施机构作为政府或政府授权机构，未来需要代表政府采购社会资本并与项目公司签订PPP项目合同。

财政部《PPP项目合同指南（试行）》对于项目合同缔约双方法律关系有比较清晰的定位：“PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。

同时，政府作为公共事物的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。

”同时根据财政部第二批PPP示范项目评审标准中的主体合规性定性评审要求“国有企业和融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的，不再列为备选项目”，国有企业或平台公司作为实施机构属于财政部PPP不合规范围。

P P P的运作模式解析今年以来,PPP已经成为大家关注的热点,政府推出了大量基础设施和公共服务项目鼓励社会资本参加,今天的电话会议,我们会结合前期的研究,以及与实体企业、各类金融机构、政府部门的交流,对现在PPP模式的开展情况、各类机构的参与方式和最新动向进行介绍,供大家参考;一、PPP的运作模式解析1、关于PPP定义的一点说明根据各部委的文件,PPP是政府和社会资本合作模式Public-PrivatePartnership,第一个PPublic很好理解,就是指政府,第二个PPrivate在国外是指私人资本,但是我们把他翻译成社会资本,包括已建立现代企业制度的境内外企业法人,范围要比国外的Private概念广,这是国内的客观情况,如果真理解成私人资本,PPP是做不起来的,大家看看现在已签约项目的社会资本方就能看出来,国企、央企占了很大部分;其实第二P应该是SocialCapital,PPP应该是PSP;第3个P是Partnership,合作,就是伙伴关系,双方应该是平等的,我们在调研时和一些民营企业交流,他们还是多少能感觉到一点平等的;PPP有两大功能,一是融资,二是提效;现在政府推PPP也是无奈之举,经典的经济学理论说公共产品由政府提供,私人产品由市场提供,但是现在政府没钱,社会资本也不愿意参与,属于政府和市场双失灵,所以要推PPP,要合作;2、关于PPP的模式大家经常在讨论,什么样的模式属于PPP,以前做的BT、BOT算不算国外的PPP包括的种类非常多,我们之前的报告PPP模式面面观有过介绍;从财政部的文件看,PPP包括下面的方式：委托运营O&M、管理合同MC、建设-运营-移交BOT、建设-拥有-运营BOO、转让-运营-移交TOT、改建-运营-移交ROT；而发改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO,BT不包括在里面,那我们可以推测,从政策意图来看,是很重视运营Operate的;所以4月21日国务院会议通过基础设施和公用事业特许经营管理办法,鼓励在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营,这个本来是个法,但是立法周期太长,所以就先出个办法;3、PPP的关键点在于项目和管理人要吸引社会资本参加,这个项目本身的收益,加上政府的补贴如果有,必须要让社会资本有钱赚,但是又不能有暴利,这是一方面;另一方面,目前PPP比较缺真正成熟的发起投资人,他要有投资、融资、建设、运营方面的综合能力,要有一定的资质,一定的管理能力,还要有很强的融资能力;国内的话,污水处理方面这样的很多,高速公路也不太需要,其他领域还是比较少的;财政部部长楼继伟在G20财长和央行行长会说,目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者,以及财务投资者和管理者之间缺乏信任;4、目前PPP项目的开展情况和空间根据我们的不完全统计,各地推出的鼓励社会资本参与的项目已达1500个,总投资额超过2.7万亿;项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育、养老养生等多个领域,可见在政府层面,对PPP 还是很积极的;已签约PPP项目约70个,总投资金额超过3,500亿,其中轨道交通、污水处理、公路建设、园区类项目签约最多;从这两组数字来看,公布的和签约的项目,差异还是比较大的,签约落地的项目还不是太多;PPP有没有空间财政部副部长王保安此前表示,我国预计2020年城镇化率达到60%,由此带来的投资需求约为42万亿元,这是一个数字,国务院发展研究中心有篇中国2013—2020年新型城镇化融资缺口测算,2013—2020年新型城镇化静态融资需求总额为20.43万亿元,动态融资需求总额为35.07万亿元,国研中心还有篇2030年的中国,是和世界银行合作的,都对城镇化建设的资金缺口有过测算;从这些不同口径的测算,可以看出PPP未来还是有空间的;PPP空间有多大上周财政部公布了政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引,里面规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,我们大致测算一下,今年地方政府公共预算支出有14.6万亿,按照10%有1.46万亿可以作为PPP的财政补贴,考虑到PPP项目的商业设施也有收入,这1.46万亿每年可以撬动2、3万亿的投资,所以说空间还是很大的;这里我们提一下真假PPP;财政部的文件规定社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业,有些地方就很有智慧的采取了变通的办法,比如找上一级平台公司,甚至是央企来参与PPP项目,中标后再将项目施工分包给当地平台来做,或者当地平台直接从中标企业手里回购项目,有些地方平台公司成立子公司,联合别的社会资本共同参与PPP项目,也有平级的平台公司间相互交叉着做项目,比如邻近的两个县;确实存在这个现象,这恐怕不是财政部推行PPP的初衷,但是对地方来讲,转变总有个过程;5、各类型机构PPP的参与情况这个我们分两类来看,一类是实业资本,他有设计建设运营的能力,一类是金融资本,提供投融资服务;当然,也会有像中信联合体这样的机构,既有实业经营能力,也有钱;实业资本实业资本主要是做发起投资人,筛选项目,和政府谈合作、招投标、也是PPP 风险的主要承担者;他们可以直接和政府签订框架合作协议,成立项目公司,或者发起PPP产业基金对项目公司进行股权投资,负责项目运作;从已签约项目看,垃圾处理、污水、新城及园区建设、轨道交通等是实业资本参与比较多的项目,从签约主体类型看,央企子公司、上市央企、上市民企占了绝大部分;尤其是新城和园区建设、保障房片区改造领域,央企占了很大比重,像中信地产、中铁股份、中国铁建、中国建筑、光大国际、中冶等,还有地方国企绿地集团;在专业领域比较出色的北京桑德、中信水务、深圳水务签约项目也比较多;有两个项目比较特别,安庆棚户区项目里的安徽省投资集团控股有限公司；洛阳市县级辖区涧西区一拖棚户区改造项目里的市城投集团,社会资本方都是非本级的平台企业;金融机构金融机构参与PPP项目,可以作为社会资本直接投资,也可以作为资金提供方参与项目;如果作为社会资本直接参与模式,金融机构可以联合有运营能力的社会资本,和政府签订三方合作协议,在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作;如果作为资金的提供方,金融机构可以为其他社会资本方或者项目公司提供融资,间接参与PPP项目;我们具体来看不同的金融机构的PPP参与方式;1政策性银行政策性银行参与PPP项目,可以发挥中长期融资优势,为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务,并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式;对于国家重点扶植的基础设施项目,如水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持,如30年优惠利率贷款等;去年人民银行通过抵押补充贷款PSL工具放给国开行1万亿,国开行再给棚改贷款;国家开发银行全资子公司国开金融就参与了很多旧城区改造的项目;政策性银行可以释放国家对所鼓励的PPP项目方向、合作模式的信号,某种程度上成为国家宏观调控的一种手段,但是相对于其他金融企业,政策性银行的参与市场化程度相对较低;2商业银行商业银行是PPP项目最重要的资金提供方,可以通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与PPP项目;资金融通可以通过项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等,发展供应链金融,为项目公司提供资金融通服务,这是比较传统的对公业务;投资银行业务商业银行承销PPP项目公司中短融票据、PPN等融资工具;或者利用产业基金、信托、资产管理、租赁等通道,用自营或理财资金对接PPP项目公司的融资需求,比如参与PPP产业基金的LP;昨天有个新闻,说银行理财直接融资工具改为注册制,之前是实行评审制,这个理财直接融资工具也能参与PPP项目,而且算作标准化债权,将来还能转让,有流动性;现金管理针对项目公司日常运营资金的管理,可提供资金结算、现金管理、资金监管、代发工资等、协定存款、企业定制理财产品等服务;项目咨询服务凭借金融、会计、法律等方面的专业优势,为PPP项目参与方提供合同订立、现金流评估和项目运营等提供咨询服务;夹层融资除了传统融资方式外,商业银行还可以积极探索项目夹层融资;股权+债权,期限长、结构灵活、限制少和成本低等优点;现在有不少银行已经介入到各地PPP项目中去,2014年12月,河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型城镇化发展基金”战略合作协议,总规模将达到3000亿元,具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”;商业银行参与PPP项目,面临着期限错配和信用风险,PPP项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域,融资周期较一般工商企业贷款更长,对于主要以中短期存款为负债来源的商业银行来说,存在期限错配的风险；PPP项目涉及地方政府、项目公司等多个主体,相关主体对于契约的遵守情况直接影响项目现金流、盈利能力和融资项目的信用风险;3保险公司保险公司可以开发信用险种为PPP项目的履约风险和运营风险承保;从保险资金的运用来看,基础设计建设一般久期很长,符合险资长期性的特征,有助于缓解资产负债错配的问题,因此险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资;2014年12月新华保险与广州市政府共同成立“广州新华城市发展产业投资基金”就是一个案例;保险资金追求安全性,具有期限长、规模大的特点,比较适合基础设施、物业之类的投资,但险资对项目的担保和增信要求较高,大型保险机构一般都要求项目资产的评级达到AAA级,符合要求的项目有限;4证券公司证券公司可以为PPP项目公司提供IPO保荐、并购融资、财务顾问、债券承销等投行业务,也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入;资产证券化具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化,很多基础设施类的PPP项目,如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等具有稳定的现金流,是良好的证券化基础资产,去年11月企业资产证券化采取备案制后,大大简化了证券化项目设立和发行手续;2015年1月,基金业协会发布资产证券化业务基础资产负面清单指引,明确将以地方政府为直接或间接债务人的基础资产列入负面清单;但地方政府按照事先公开的收益约定规则,在政府与社会资本合作模式PPP下应当支付或承担的财政补贴除外,这一规定为PPP项目的资产证券化提供了政策可能;从我们了解到的情况,证监会的这个PPP,是以财政部的口径来定的;例如民族证券成立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项计划”,基础资产就是濮阳市自来水公司的供水合同收益权,此类项目为PPP项目的资产证券化提供了良好的解决方案;项目收益债43号中明确项目收益债是PPP项目的融资方式之一;第一单是“14穗热电债”,大家都比较熟悉;5信托公司包括基金子公司信托公司参与PPP项目可以通过直接和间接两种模式;直接参与,即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营,通过项目分红收回投资;间接参与,即信托公司为PPP模式中的参与方融资,或者与其他社会资本作为联合体共同投资项目公司,采取明股实债的方式,在约定时间由其他社会资本回购股权退出;2014年6月,五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局集团签订合作框架协议,由五矿信托、沈抚新城管委会、中建一局共同注资成立项目公司就是这种类型;相比银行和券商,信托公司的资金成本比较高,在公益性或准公益性的PPP 项目中很难找到成本收益匹配的项目;6、城镇化产业基金顾名思义,是主要用来为城镇化发展募集建设资金的,具体模式也比较多;一种是省政府出资成立引导基金,与银行合作成立城镇化建设母基金;各地申报的项目,经过银行审核后,由地方财政做劣后级,母基金做优先级,杠杆比例大多为1:4;山东、河南推广的比较多;地方政府做劣后,承担主要风险,项目也要过省政府审核;政府对金融金钩还是有隐性的担保;还有一种是有限合伙型的产业基金,一般是金融机构做LP优先级,地方政府指定国企做LP的次级,金融机构认可的股权投资管理人做GP;有个基金子公司和某市轨道交通集团成立的城市发展产业基金就是这一类型,该基金子公司成立的专项计划是作为LP优先级,某市轨交做LP次级,GP由基金子公司指定,某市轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人,并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购,当地市政府提供财政贴息保障;这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的;第三种模式是有项目运营能力的社会资本发起成立PPP产业基金,该社会资本一般都具有建设运营的资质和能力,通过联合金融机构成立有限合伙基金,对接项目;比如某建设公司成立基金管理公司GP,联合商业银行优先LP,地方政府指定的第三方次级LP,建设公司有时还可以担任中间级LP,成立有限合伙形式的基础设施PPP投资基金,再成立项目公司参与具体项目;项目公司与政府或代理人签订PPP财政补贴协议,对项目的回报模式进行约定,政府或代理人根据协议约定支付相关款项并提供担保措施;对于这类有运营能力的社会资本发起的PPP,他有什么意义呢对该企业来是可以通过加杠杆提高ROE的;全球范围看建筑业的毛利率是3%,净利率是1-2%,而且对投入资本要求很高,在PPP模式下,成立PPP基金,企业出资10%,可以放大10倍杠杆,除去付给优先级LP的成本后,这放杠杆的过程就会有很大一块利润,再加上建筑总包也有一块利润,哪怕是后期运营外包出去不赚钱,也能实现在销售额一定的情况下提高净值产收益率;值得关注的是,近来成立的PPP产业基金也出现了一些新的动向,很多PPP 产业基金投向土地一级开发、保障房等非经营性项目,还款来源依赖于土地出让收入,以明股实债的形式保证固定收益,资金主要来源于银行理财,财政出具安慰函进行兜底;这些基金仍然有政府隐形的担保,只是城投债的新的表现形式;7、金融企业参与PPP的操作要点金融企业参与PPP的操作要点,我总结为三个匹配,收益匹配,期限匹配,风险匹配;收益匹配,就要考虑盈利性性,期限匹配,就要考虑流动性,考虑怎么退出；风险匹配,就要考虑增信,财务监督;1项目盈利性分析金融机构的钱都是有成本的,投出去是要赚钱的,所以首要的是分析项目的收入实现形式,分析项目的收费机制和项目盈利测算的合理性和可实现性,重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款;2项目退出安排PPP模式下未必存在股权回购安排,金融机构在开展项目时必须充分考虑相关的退出机制,例如在项目建设期可以由资管计划先期介入,待完成建设施工,项目开始运营后再由银行发放贷款,置换原资管计划的融资;3投资的流动性由于银行、保险、基金等金融机构资金通常都有一定的投资期限,而PPP项目周期很长,为解决资金的流动性问题,金融机构在设计融资方案时可以进行结构化分层,对优先级份额设定较短期限,次级投资者则持有份额至产品到期,同时获得较高的超额收益;4增信措施实际操作中,可以采用股权质押、基础设施项目应收账款收益权、项目公司资产、其他社会资本方保证等增信措施,降低投融资风险;5财务监督财务监督,确保专款专用,及时掌握项目的经营情况;金融机构可以委派财务人员,并采取设立专门账户的形式进行监管;8、PPP的风险1政策风险去翻看关于PPP失败的案例,矛头齐刷刷的指向了政府;案例很多,青岛威立雅污水处理项目中,当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目中,政府废止了最初制定的管理办法,导致实施机构拖欠合作公司污水处理费最终项目失败;政府缺乏经验,违反财政补贴机制和项目唯一性的承诺,往往造成社会资本无法收回投资本金或取得合理的利润,这就是政策风险;当然了,我觉得这只看到了问题的一个方面;其实,我们的企业,在和政府签订合同后,故意拖延工期,建设质量不达标,或者签约后又要求提高投资预算的,也不在少数,所以需要更客观的看问题;2项目建设风险项目建设不能按时或者按照质量要求完成施工,金融机构在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款,要求选择具有较强实力的工程施工企业参与项目建设,通过合同约定或者购买保险,由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失;3项目经营管理风险实际运营过程中,由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响,项目盈利能力往往达不到预期水平而造成较大的营运风险;金融机构要进行详尽的尽职调查,寻找具有良好口碑的合作方,对项目的运营及未来现金流收入进行财务分析和测算,确保可行性缺口补助和政府付费项目纳入政府的全口径预算管理;4增信措施落实风险PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式,实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险;尤其对于非上市公司股权质押和基础设施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式,各地在执行中的口径尺度会有很大差异,因此在融资协议签订之前就要对不同地区的抵押登记政策进行了解;5财政可承受能力风险根据最新颁布的政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引,地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%;金融机构需要密切关注特定地区的财政收入状况、PPP项目目录,并密切跟踪各级财政部门或PPP中心定期公布的项目运营情况,确保所参与项目涉及的地区政府整体PPP支出控制在一定比率之内;6、7信用风险、财务风险对于这两个风险,应对方式是加强尽调,要求增信;8国有股权转让的法律风险在部分项目中,金融企业向项目公司增资扩股或购买原有股权的方式取得项目公司的股权,合同约定期限到期时,国有股东或国有资产监督管理部门通过回购方式受让项目公司股权;根据相关法律,相关国有股的转让需要通过资产评估,并在产权交易场所公开进行交易,因此该类操作具有一定的法律风险;金融企业在项目开始之初就必须考虑国有股权转让的程序问题;9、物有所值国际上评价一个项目要不要PPP,有一个评价标准,叫物有所值,要证明引入社会资本比政府独立经营达到更高效率的项目才采取PPP;这在定量方面就会有点问题,要证明是否物有所值很不容易;举个例子,很多城市都在推轨道交通的PPP,一条线2、300百亿的总投资,B部分30%左右拿出来PPP,注册资本占总投资50%左右,其实从社会资本方也就拿到了2、30亿的融资,从显性成本看,很多经济发达地区的地铁公司能从银行拿到基准上下的中长期贷款,5点多,资质好点的可以发债,也就5、6个点,但是拿出来做PPP,搞个2、30年特许权经营期,社会资本肯定是要8、9个点的收益的,而且特许权经营期结束还要收回本金,从显性成本看PPP之后政府承担的成本反而增加了;但是如果从隐性成本看,你拿一条地铁线拿出来PPP,成立合资公司,引进先进的管理经验,可以促进其他没有采用PPP的地铁线,合资公司和自己管理的地铁线的财务数据都是要上报政府的,合资公司的财务数据、服务质量、生产资料、消耗资料的管理方面都可以作为其他几条线的考核指标,这是可以降低成本的,这是隐性成本方面,但是很难去衡量,定性可能比较容易,定量很难;10、总结1实业资本通过PPP产业基金加杠杆,提高ROE;2商业银行仍然是PPP融资的主力军,除了传统的企业贷款方式外,还可以通过信托、券商资管、基金子公司等通道,间接参与PPP项目融资;3非银金融机构可以发挥牌照优势,结合合理的产品创新和资源整合能力,通过各类资管计划参与项目的投融资;从配置角度看1作为城投债潜在的替代,PPP下的各类工具会成为金融机构新的资金配置方向,资金流向的改变将会对包括债券在内的原有配置标的产生影响;2目前PPP模式还处于概念推广期,相关操作指引也在陆续制定中;从PPP项目的特点看,从项目论证到确定合作社会资本开始运作,有少则半年长则数年的周期看,PPP项目短期内全面启动建设的可能性不大,因此对政府债务的缓解作用是一个长期的过程;3PPP基金体量大,基础资产质量高,具有经营收入和财政支持,类似于美国市政债,金融机构可以把10年期的项目变成不同的短期投资;LP优先级一般在8%-10%之间,政府补贴列入人大财政预算,信用很高;可以作为重要资产配置;二、问答环节问题1：信托公司参与PPP的优势在哪里信托的优势在三方面：1以前政信合作积累了大量的政府资源,PPP模式下,仍然需要和政府打交道；2联合银行、保险等资金共同开发项目；3灵活的机制,多年积累的产品开发经验和风控能力;问题2：社会资本和政府合作中如果才能对等1在调研中,已有一些民营企业感觉到政府的态度有所改变,这是一个良好的开始；2政府推行PPP的目的之一,就是要增进政府、社会和市场主体共识,形成良好的社会氛围,这是政策导向；3从PPP的最后一个P来看,是合作关系,当然平等关系的建立有一个过程;。

政府和社会资本合作(PPP)模式财政部相关政策梳理汇总自2014年11月国务院颁发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)以来，出于化解地方债务风险和疏导社会资本方面考量，国家高层力推PPP项目，本文对财政部下发的各项通知按照发文部门进行梳理，其中涉及金融司主导的有5项通知，国库司主导的有2项通知，经济建设司主导的有3项通知，多部委联合经财政部综合司发文或国务院办公厅转发2项通知。

一、财政部金融司关于PPP合作模式的相关通知自2014年11月29日至今，财政部金融司先后下发4项通知推广PPP模式，加之政府和社会资本合作中心设置在财政部金融司，金融司颁发的各项通知高屋建瓴、提纲挈领。

其他司局均围绕金融司PPP各项意见进行展开或深化。

经过简单梳理，关于PPP模式的各项通知时间上由远及近、内容思路上逐渐清晰、可操作性越来越强。

1、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》2014年11月29日，财政部下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)，本通知和财金[2014]112号通知均为2014年12月4日正式刊发披露，国家发改委关于政府和社会资本合作的指导意见也是12月4日刊发。

另外一点题外话，财金[2014]113号通知11月29日刊发，财金[2014]112号通知11月30日刊发，时间逻辑关系上不大对。

话回正题，通知总共7个章节，除去开篇的总则和收尾的附则外，其余5各章节按照PPP操作推进顺序进行阐述，分别为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。

第一章、总则。

对社会资本进行定义，社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

但是在2015年5月19日国务院办公厅转发三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国发[2015]42号)中，将本地脱钩后的政府平台公司可列为社会资本方。

现代经济信息82政府和社会资本的合作（ＰＰＰ模式）探讨全宗婢 福建联美建设集团有限公司摘要：近些年来国内经济发生了非常大的变化，基础设施建设在我国经济发展中起到的作用也越来越大。

公私合营模式较好的满足了当前社会发展的要求，其中PPP 模式是公私合营模式的一种，并在许多国家内取得了较好的应用效果，出现了众多典型案例，国际对这种新型的融资模式也越来越青睐，在我国基础设施项目建设的过程中通过将PPP 模式应用到融资风险管理工作中，可有效的增加PPP 模式在国内基础设施建设过程中的应用水平。

关键词：政府；社会资本；合作；PPP 模式；研究中国分类号：F127 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2016)028-000082-01引言：随着国内基础设施建设行业不断开放，PPP 融资模式理论的不断完善，国内基础设施建设的过程中PPP 融资模式应用的空间将不断增加，其在我国基础设施建设过程中重要性也将越来越明显，不论为借助PPP 项目实现资金提供的私有部门还是参与PPP 项目的政府公共部门，均需要对PPP 模式理论有一个非常清楚的定位，全面的了解并掌握PPP 模式下项目融资所含的风险种类，通过合理的方式进行风险分担，并对风险进行科学有效的评价。

因此，全面的实现政府和社会资本的合作(PPP 模式)的研究有着非常重要的意义。

一、ＰＰＰ模式的含义所谓的PPP 模式就是Public-Private-Partnership 的缩写，翻译为公私合作制，在上世纪九十年代初期由英国政府提出，其所含的内容较多，但总体主要是在进行基础设施建设的过程中，政府部门与其他的社会则本进行深入合作，将社会资本有效的引入到政府基础设施的建设中，实现政府部门与私人部门的全面合作，这里的私人部门就是政府部门之外的其他部门，可以是盈利性的组织也可以是非盈利性的组织。

通过将PPP 模式引入到项目管理中，能够最大限度的提升项目主体的多方面合作，实现对资源的优化配置，最终实现经济效益与社会效益的最大限度提升。

探研政府和社会资本合作（PPP）模式的实践与思考近年来，公共基础设施建设日益成为政府和社会资本关注的焦点。

在资源有限的情况下，政府借助社会资本参与公共项目的建设和运营，成为一种趋势。

在这一背景下，政府和社会资本合作（PPP）模式应运而生，成为解决公共基础设施融资和建设的有效工具。

本文将探讨政府和社会资本合作（PPP）模式的实践与思考，以期为相关领域的研究和实践提供有益参考。

政府和社会资本合作（PPP）是指政府与社会资本利益相关方通过签订合同，在公共基础设施建设、运营和服务等领域进行合作，共同承担风险与收益，实现资源有效配置和项目可持续运营的一种合作模式。

PPP模式具有以下几个特点：1. 风险分担。

政府和社会资本在项目合作中承担不同的风险。

政府承担政策风险和市场风险，社会资本承担商业风险和运营风险。

2. 经济有效性。

采用PPP模式可以更好地发挥社会资本的市场机制作用，提高资源配置的效率，降低建设和运营成本。

3. 收益共享。

政府和社会资本在项目运营中分享收益，并根据合同约定进行分配，实现双方共赢。

政府和社会资本合作（PPP）模式在全球范围内得到了广泛的应用。

中国作为世界上最大的发展中国家，在经济建设和基础设施建设方面取得了显著成就。

政府和社会资本合作（PPP）模式也在中国得到了有效推广和实践。

以下是中国政府和社会资本合作（PPP）模式的一些实践案例：1. 江苏省南京市地铁4号线PPP项目。

该项目由南京市政府与社会资本合作，由社会资本投资建设、运营和管理。

地铁4号线PPP项目充分发挥了社会资本的市场机制作用，提高了基建项目的资金效率和运营效率。

2. 广东省深圳市城市综合管廊PPP项目。

该项目由深圳市政府与社会资本合作，利用PPP模式建设城市综合管廊，统一管理城市地下管线设施。

这一项目的实施，提高了城市地下设施的建设质量和维护效率。

3. 北京市柳荫街道社区养老服务中心PPP项目。

该项目由柳荫街道政府与社会资本合作，提供社区养老服务和设施建设。

政府与社会资本合作（PPP）模式详解政府与社会资本合作（PPP）模式概念PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常被称为“公共私营合作制”，是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

世界运用政府与社会资本合作（PPP）模式现状1992年，英国最早应用“PPP”模式，适于“PPP”模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。

1994年，智利为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于引进“PPP”模式的，已完成中包括交通领域工程、机场、监狱、水库，年投资规模由3亿美元增加到17亿美元。

1997年，葡萄牙启动“PPP”模式，首先应用在公路网的建设上，正在实施医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。

2004年，巴西通过“公私合营（PPP）模式”法案，将公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式招标项目。

21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织在全球大力推广“PPP”的理念和经验，目前发展中国家已经纷纷开始实践，同样在我国引入“PPP”模式具有极其重要的现实价值，亟须为“PPP”模式在我国的发展提供国家政策和法律法规层面的支持。

我国推行政府与社会资本合作（PPP）模式背景十八届三中全会指出：要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

国务院要求财政部门深入贯彻落实十八届三中全会精神，更好地发挥财政职能作用，要在制度安排上处理好政府与市场、政府与社会的关系。

P P P模式、含义(P P P 的各种模式及其含义、现实应用、必要条件)PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。

PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。

这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。

该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。

本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。

狭义定义:从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP 有广义和狭义之分。

广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。

狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

广义定义:PPP是英文"Public-Private Partnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。

探研政府和社会资本合作（PPP）模式的实践与思考随着社会经济的不断发展，政府在基础设施建设、公共服务、产业发展等领域面临着巨大的投资压力，而传统的政府资金投入已经难以满足社会各方面的需求。

在这样的背景下，探索政府和社会资本合作（PPP）模式成为了一种必然选择。

通过PPP模式，政府可以引入社会资本，分担风险，提高资金利用效率，更好地满足社会需求，同时吸引社会资本参与到公共事务中来。

本文将从实践和思考的角度，深入探讨PPP模式的推动和应用，以及在实践中所面临的挑战和问题，进而提出一些建议和思考。

一、PPP模式的实践与推动近年来，中国政府不断推进PPP模式的实践和推动，通过深化改革、加大政策扶持、优化环境营造等举措，不断完善PPP体系，促进政府和社会资本合作的深入发展。

一方面，政府通过PPP模式可以有效提升基础设施建设和公共服务的投资效率，也可以引导社会资本参与到公共事务中，共同推动社会事业的发展。

具体来看，PPP模式可以应用于基础设施建设、环保治理、城市治理、旅游开发、科技创新等方面，为各类项目的建设和运营提供了新的可能性。

特别是在基础设施领域，PPP模式的实践已经成为了一种趋势，政府可以通过引入社会资本，缓解财政压力，提高基础设施建设的质量和效率。

在国家层面，政府还发布了多项支持PPP发展的政策法规，为PPP项目的落地提供了制度保障，积极推动PPP模式的实践和推动。

在实际应用中，PPP模式不仅带来了政府和社会资本的合作，也为项目建设和运营带来了新的思路和方法。

PPP模式能够更好地整合政府和社会资本的优势资源，在项目的前期筹备、中期建设和后期运营中实现有效的合作和协调。

PPP模式也能够有效引导社会资本的参与，通过市场化的手段推动项目的推进，优化项目的投资结构，提高项目的盈利效率。

PPP模式还能够激发政府和社会资本的创新活力，促进项目建设和运营的不断优化和提升。

以基础设施建设为例，在PPP模式的引导下，政府可以出台一系列激励措施，吸引社会资本参与到基础设施建设中，实现政府与企业的互利共赢。

中国PPP模式发展意义及优劣势分析2013年以来，政府与社会资本合作（PPP）的模式作为发展混合所有制经济的重要方式，得到了各级政府的响应以及社会各界的广泛关注。

PPP模式之所以得到各级政府的广泛支持，究其原因，是因为PPP产业为供给侧改革这一国家战略所服务的。

根据国内目前的试验效果来看，在社会资本的参与下，国内的农业产业发展、扶贫工作推进、各类教育普及、高新技术产业园区建设等方面皆有了显著的进步，相信在国家以PPP的带动公共产品提供的战略下，社会资本未来还将在更多领域有切实的参与，同时，社会资本也可以在国家城镇化不断推进的过程中在业绩和整体价值上得到提升。

PPP模式之于国家经济意义重大第一，稳增长，抵消房地产降温对经济的消极影响。

当前，我国经济可谓内忧外患，需求端三驾马车如消费、投资和出口增长乏力。

根据国家统计局公布的数据，2016年我国GDP增速为6.7%，全年国内生产总值为744127亿元。

第一、二、三、四季度GDP分别同比增长6.7%、6.7%、6.7%和6.8%。

全年全国房地产开发投资同比名义增长6.9%，扣除价格因素实际增长7.5%。

由于2016 年前三季度房地产销售持续超预期火爆，在这一轮房地产景气周期中，房地产行业及相关产业链占GDP 比重或达到20%。

但是房地产行业过度发展是不可持续的。

房价过快增长，使房子与其居住属性渐行渐远，其不断加强的金融属性不但绑架了整个金融系统，而且对实体经济快速发展形成巨大冲击。

为贯彻中央经济工作会议促进房地产市场平稳健康发展,坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”的定位,中央及各地政府最近几个月，运用金融、土地、财税、投资、立法等手段成功地抑制房地产价格过快上涨的势头。

为了稳定经济增长，抵消房地产迅速降温对经济增长的消极影响，固定资产投资中的基础设施建设投资就成为稳增长的重要手段。

第二，防风险，缓解地方政府债务压力。

2016年1月11日财政部出台了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，要求对地方政府债务余额实行限额管理，并要求地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准，进一步提升了地方债务管理的严格程度。

PPP政策解析及制度建设-咨询答案一、单选题【本题型共15道题】1.政府付费型PPP重点关注的是（），强调政府付费，政府购买服务。

A．重大基础设施B．国防安全设施C．经济基础设施D．社会基础设施正确答案：[D]用户答案：[D] 得分：2.002.财政部物有所值评价指引，提出物有所值评价包括定性分析和定量分析，并要求（）由各地根据实际情况开展。

A．定性分析B．定量分析C．主观分析D．客观分析正确答案：[B]用户答案：[B] 得分：2.003.PPP项目社会资本谈判确认完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认（）。

A．谈判备忘录B．谅解备忘录C．招标文件确认函D．投标文件确认函正确答案：[A]用户答案：[A] 得分：2.004.在PPP模式中，（）是当地公众利益的代言人，维护公众利益是其不可推卸的责任。

A．社会资本方B．地方政府C．咨询机构D．PPP项目公司正确答案：[B]用户答案：[B] 得分：2.005.具有明确的收费基础，经营收费能够完全覆盖投资成本的（）项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进。

A．经营性B．准经营性C．非经营性D．准公益性正确答案：[A]用户答案：[A] 得分：2.006.在PPP模式框架下，（）可以采用BOT的方式进行运作。

A．只有使用者付费B．只有特许经营C．只有政府付费D．使用者付费和政府付费均可正确答案：[D]用户答案：[D] 得分：2.007.国家发改委投资司于2015年成立（）处，负责归口管理PPP项目工作。

A．政策法规B．基础设施C．社会投融资D．城镇化建设正确答案：[C]用户答案：[C] 得分：2.008.财政部门要求PPP项目物有所值定量评价应主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与（）进行比较。

A．社会资本支出现值B．项目社会净支出成本C．公共部门比较值D．私人部门比较值正确答案：[C]用户答案：[C] 得分：2.009.PPP项目强调建立（）伙伴关系，要求建立具有可持续性的项目运作结构。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。

PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。

这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。

该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。

本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。

狭义定义:从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。

广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。

狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

广义定义:PPP是英文"Public-Private Partnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。

PPP的概念、特点、历史、本质、⽬的和⽬标PPP的历史、概念、特点、优点、本质、⽬的和意义PPP（“Public-Private-Partnership”）模式，中⽂直译为公私合营或公私合作，⼆⼗世纪九⼗年代发源于英国，泛指政府部门与社会资本之间的⼀种合作经营模式。

其应⽤领域为公共产品或服务的制造与供应，是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代。

PPP模式的⼀个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊⽬的公司签订特许合同，由特殊⽬的公司负责融资、建设及经营。

这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

在合理有效的PPP模式下，政府部门与社会资本之间基于⼀系列协议安排，有望构建⼀种平等合作的伙伴关系，以风险分担、利益共享为原则，在⼀个相对较长并且稳定的合作期限内，发挥公私双⽅各⾃的资源优势，以更加经济、富有效率的⽅式完成特定公共产品或服务的制造与供应。

当然，PPP模式并不适⽤于所有社会服务领域，即便是在其⼴泛实践的基础设施项⽬建设领域，PPP模式的具体应⽤也在很⼤程度上受限于各国或各地区迥然有异的政治、经济及法律环境。

以其应⽤效果⽽⾔，南橘北枳的现象并不少见。

⾃1995年实施第⼀个由国家计委正式批准的BOT试点项⽬以来，虽然⼏经反复，PPP模式在中国境内仍然得到长⾜发展。

据业内⼈⼠估算，中国⽬前已实施的PPP项⽬应已超过7000个，其中污⽔处理⾏业有2000个以上，燃⽓⾏业有1000个以上，市政道路项⽬则有3000到4000个（含BT项⽬），此外在城市供⽔、垃圾处理、交通运输、电⼚、学校、医院乃⾄于城镇开发领域，也都有不少以PPP模式实施的案例。

⽆论是从发展的数量还是体量上看，这都是⾮常惊⼈的。

在⼗⼋届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等⽅式参与城市基础设施投资和运营”的改⾰⽅向之后，中国财政部和国家发改委于2014年、2015年以来相继发⼒推动相关⼯作。

PPP模式理论阐释及其现实例证随着经济的发展和城市化进程的加速，公共基础设施建设需求日益增长，而政府财政压力也日益加大。

因此，公私合作（PPP）模式作为一种新型的投融资模式，逐渐受到了广泛。

本文将对PPP模式进行理论阐释，并结合现实例证阐述其应用效果。

PPP模式，即Public-Private-Partnership，是指政府与私人企业之间建立的一种合作伙伴关系，通过共同投资、共享利益和共担风险的方式，共同开展基础设施建设等活动。

PPP模式能够减轻政府财政压力，提高资金使用效率。

同时，私人企业的参与能够引入先进的技术和管理经验，提高项目质量和效益。

PPP 模式还能够促进政府职能转变，优化资源配置，为社会提供更优质的公共服务。

然而，PPP模式也存在一些缺点。

PPP模式涉及主体众多，协调难度较大，且不同主体的利益诉求可能存在冲突。

PPP模式需要政府出台相关政策和法规提供保障，但政策法规的变化可能会影响PPP项目的正常运营。

PPP模式也存在一定的风险，如市场风险、技术风险、经营风险等。

本部分以某城市地铁项目为例，阐述PPP模式的应用效果。

该城市地铁项目采用了PPP模式，政府与私人企业共同出资建设，并共享地铁沿线的商业开发收益。

具体合作方式如下：政府负责提供地铁沿线的土地资源，私人企业负责出资建设和运营地铁线路。

地铁线路建成后，私人企业拥有30年的特许经营权，负责地铁的日常运营和管理。

私人企业在特许经营期内，拥有对地铁沿线商业资源的开发权，如广告投放、商业地产开发等，收益用于弥补地铁运营成本和投资回报。

通过这种合作方式，该城市地铁项目实现了以下效果：减轻了政府财政压力，提高了资金使用效率。

由于私人企业的参与，政府无需一次性投入大量资金，而是通过与私人企业共享商业开发收益的方式，实现了资金的合理分配和有效利用。

引入了先进的技术和管理经验。

私人企业在地铁建设和运营方面拥有更丰富的经验和更先进的技术，因此能够提高地铁项目整体的质量和效益。

【独家】国有企业能否作为PPP项目实施机构？PPP知乎，您的PPP大百科！我们建立了完整的PPP知识索引体系，回复索引【215】，可查看社会资本选择相关的文章。

本文系作者独家供稿，请【联系我们】，并注明作者及来源。

作者简介：马浩然律师盛唐律师事务所合伙人，法律硕士，中国法学会会员，最高人民法院第一巡回法庭公益律师，专注从事PPP法律事务。

导读PPP 项目实施机构的设立，是项目有序推进的前提和保障，而国有企业能否作为项目实施机构，在各地PPP项目操作中存在较大争议。

笔者遂从当前政策规定以及实践操作等方面来探讨该问题。

阅读贴士政府与社会资本合作（PPP）模式是在公共服务领域推广的一种转变政府职能、激发市场活力，提高公共产品和公共服务供给能力与效率的一种较为新型的合作模式。

PPP模式参与方必然包括政府方与社会资本方，通常情况下，政府方应授权有关部门或单位作为实施机构负责PPP项目有关实施工作，包括项目准备、采购、监管和移交等工作，由该实施机构作为签约主体，与社会资本方签署PPP项目合同。

一、问题的提出笔者曾受托担任某城市地下综合管廊PPP项目的法律顾问，参与包括《实施方案》、《招标文件》、《PPP 项目合同》的审核、修订与谈判工作，项目总投资估算为60亿，合作期限30年，管廊项目沿该市地铁线路建设契机同步建设。

在项目筹备过程中，为统筹项目建设高效节约，便于本项目与地铁线路同步管理，发挥国有企业的行业指导作用，政府方原欲授权某国有企业作为项目实施机构，负责该项目实施。

经我们研究并出具分析意见，认为国有企业作为项目实施机构存在一定操作风险，政府方听取了我们的建议，改选其他事业单位作为项目实施机构。

以此为契机，谈谈笔者对于国有企业是否可以作为项目实施机构的看法。

二、法律层面——未明令禁止财政部｜财政部是最早对PPP 项目实施机构主体做出规定的部门。

2014年11月29日发布的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第10条规定：“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。

对PPP模式的理解阐述一、什么是PPP模式？PPP（Public-Private-Partnership）,即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品服务。

即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。

在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，共享收益，共担风险。

通俗来说：PPP就是私有资本和政府合作进行政府项目建设。

二、为什么要搞PPP模式？在中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步推进的背景下，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，这一全新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。

旧有的完全由政府主导的基础设施建设投融资模式面临改革，政府与社会资本合作(PPP)的模式成为我国基建投融资改革的重要方向。

1、以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大。

即公共产品的社会资金需求不断增长，而社会资金受约束后供给能力不足。

地方政府依赖的土地财政难以为继，信贷的老路被证明遗患无穷。

2、产生第一个问题的主要原因为“政府主导”，而旧的“政府主导”模式即将改革。

PPP模式的推出有利于缓解地方政府债务压力，将隐性债务转换为显性债务，使各级政府做到“心中有数”。

3、PPP模式将成为我国基建投融资改革的重要方向，促进地方政府投资理念，创新财政投资方式。

简单来说，传统模式中，因为政府主导基建项目的原因，社会资本需要承担额外的来自政府方面的风险，即政府信誉问题。

而PPP模式提供了第三方的监督体制，降低了社会资金来自政府方面的风险，可以改变当前基建项目面临的资金问题，促进基础设施建设和社会资金的投、融资。

三、PPP模式的前景据中国社科院《中国城市发展报告(2012)》的初步测算，未来20年内，要促成4-5亿农村人口市民化，至少需要40-50万亿基建投入。

值得注意的是，其中大部分人口可能在附近的小城市就近实现市民化，即这一庞大的公共基础设施投资将大部分由公共服务供给能力较弱的基层政府主导完成。