社会建设的困境：生产主义与保护主义之间

20
社会建设的困境： 生产主义与保护主义之间
会建设的困境等问题。
二、 定义社会建设: 社会政策的视角
2007 ） ， 社会建设在我国的兴起和发展， 是自 2002 年末以来我国公共政策格局变化的产物 （ 王绍光， 更是 2012 ） 。尽管， 2006 年的十六届六中全会才明确提出“社会建设 ” 政策范式转移的结果（ 李友梅等， 的概念与 “社会建设” 政策思路， 但是 逻辑起点始于 2002 年底召开的党的十六大对“公平与效率关系 ” 的重新阐释， 即 “效率优先、 、 “再分配注重公平 ” 调整了以往 兼顾公平 ” 的论述， 使用了“初次分配注重效率” 的新提法。 自 此， 我国的公共政策格局中， 社会政策得到了更多的重视。随着一系列社会政策的颁行以及社会支出水平的 增加， 我国先后建立了覆盖城乡居民的最低生活保障制度 ， 基本社会医疗保险制度以及基本社会养老保险制 “双向运动” 1944 ） ， 2008 ； 马骏， 度。对此， 基于卡尔·波兰尼的 的分析框架 （ Karl Polanyi， 相关研究 （ 王绍光， 2010 ） 认为， “市场社会” 大规模的社会政策扩展意味着中国经历了 的历程之后， 开始出现指向“市场社会 ” 的 “反向运动” 。在此过程中， 中国社会保障制度建设也突破了长期以来作为国有企业改革配套措施的局限 （ 宋 2008 ） ， 2007 ） ， 晓梧， 突破了经济政策附庸的地位（ 李迎生， 人类需要的满足和公共福祉的增进开始成为社会 “社会身份本位” “人类需要本位 ” 2008 ） ， 政策改革的出发点， 社会政策正在经历从 取向向 的转变 （ 岳经纶， 实 2007 ） ， 现人人享有社会保障的制度建设目标也已经明确 （ 郑功成， 一种引致和谐的社会政策正在中国形成 （ 景天魁， 2008 ） 。 “社会建设” 从公共政策的纬度， 梳理政府关于 的重要文献， 我们可以发现， 中国的“社会建设 ” 经历了一 。“十六大 ” 个从理念转变到政策创新的阶段 期间是社会建设理念形成和完善的时期。 自 2002 年末“十六 “公平和效率关系” 2003 年召开的党的十六届三中全会上提出了“科学发展观 ” 关于 的重新阐释之后， 的 大” 2005 新理念。2004 年， 十六届四中全会又明确提出了构建“和谐社会 ” 的新目标。与之相呼应， 在政策层面， “十一五” 年， 十六届五中全会通过的 规划则强化了和谐社会建设的相关政策内容 ， 实现了公共政策格局的转 2006 年十六届六中全会则明确提出了 “社会建设 ” 的概念， 确立了到 2020 年构建社会主义和谐 变。紧接着， 社会即社会建设的政策目标。 ， “十七大” “十七大” 期间则是社会建设的政策体系发展和完善的时期 。2007 年 报告将社会建设的重点 “改善民生” ， 进一步明确为 提出教育、 就业、 收入分配、 社会保障、 医疗卫生、 社会管理等六大领域社会建设的 这奠定了这一时期制度建设的基调 。从政策内容方面来看， 我们可以将这一时期的政 具体政策目标和内容， — — — 。 ， 策发展和完善细分为两方面内容 内容体系与提供机制 在内容体系方面 政府在此期间通过加大财政 投入的方式构建了覆盖城乡的社会保障体系 ， 其中除完善了城乡居民基本生活保障制度外， 还实现“全民养 “全民医疗” 。并且， 2011 年 ， “十二五” 老” 和 规划还要求以保障和改善民生为重点建立健全基本公共服务体 《国家基本公共服务体系“十二五 ” ， 系。而根据 2012 年发布的 规划 》 我国的基本公共服务体系的内容与构 成实际上与现代福利国家的社会政策体系具有高度一致性 ， 它包括教育政策， 就业政策， 收入保障 （ 社会保 险） 政策， 卫生政策， 社会服务政策， 住房政策， 残障政策等。从这一点儿来看， 国内所谓的基本公共服务体系 可以视为福利国家的基本架构。 从提供机制来看， 政府在此期间主要转变过去单一国家福利的做法， 通过改革社会体制、 加强和完善社 2011 ） 。 需要说明的是， 会管理来重构社会政策的服务提供机制 （ 岳经纶、 邓智平， 因为转型时期政府对社会 稳定有着特殊偏好， 以及囿于社会治安综合治理委员会作为该项政策的推动及责任机构的部门局限 ， 社会管 理的理念以及政策在推出之初有过于强调维护社会稳定和加强治安管理的特征 ， 而完善基本公共服务提供 机制的内容则有些弱化。但是， 后续的政策和规划则扭转了这一局面。2006 年十六届六中全会发布的《中 央关于构建和谐社会若干重大问题决定 》 第一次划定了社会管理的主要任务 。除应急管理， 社会治安综合治 理与国家安全外， 社会管理的主要任务是， 适应市场经济要求转变政府职能并构建服务型政府， 适应后单位 制社会和开放社会要求完善基层服务和管理网络 ， 适应多元参与要求发展社会组织参与基本公共服务提供 ， “十七大 ” 以及完善利益协调机制以增加政府的回应性 。2007 年的 报告依然延续了这一思路， 呈现出社会控 。 2011 “ ” 年发布的 十二五 规划在内容与篇幅上实际更加强调公共服 制与公共服务并重的社会管理思路 而 务提供机制改革的内容。 21
三、 有效治理与中国社会建设的困境
既然自 2002 年以来的社会建设本质上是中国的福利国家建设 ， 那么中国如何能够在转型与发展的背景 中建构福利国家， 就是一个值得研究的议题。我们将从有效治理的角度讨论中国当前社会建设的困境 。 （ 一） 有效治理与社会政策 福利国家通过实施一系列社会政策来实现公民的社会权利 （ social citizenship ） ， 它是工业化和民主化的 1974 ） 从结构功能主义的视角很好地解释了经济增长、 产物。工业主义逻辑（ 如 Wilensky， 工业化和城市化 导致福利国家产生的逻辑。现代化理论则强调政治民主化对福利国家产生的决定性作用 。 福利国家的产生 1981 ） 。正如 T． H． Marshall（ 1963 ） 的研究所清 也有着政治动员、 政治民主化的因素（ Flora and Heidenheimer， 现代化的发展就是公民权利不断发展 、 累计和完善的过程。 其中， 民事权利 （ civil rights ） 的确 晰展示的那样， 立是市场经济建立的基础， 他的确立有利于政治权利 （ political rights） 的确立和扩张； 而政治权利的确立则为 工人阶级及其政党维护自身的利益 ， 尤其是为劳动和社会保障权利提供了基础 ， 并最终促使了公民社会权利 （ social rights） 的确立和实现。政治民主化， 作为现代化的一个重要内容， 在福利国家的发展中有着重要的作 用。而权力资源理论， 则更是强调工人阶级以及社会党作为一支重要的力量通过议会选举影响公共政策 ， 推 Connor and Olsen， 1998 ） 。由此可见， 在工业化的过程中， 有效治理是社会 行福利国家的重要意义（ Korpi，O’ 政策以及福利国家建设的决定性影响要素 ， 它不仅决定了一个国家的经济发展战略以及经济体制改革 ， 还对 。 ， 政 社会发展以及社会体制改革有着重要的影响 因而 中国的社会建设研究不能回避社会改革与经济改革 、 治改革之间的关系。 （ 二） 分权治理与中国的经济改革、 社会改革 从中国的发展历程来看， 财政分权与政治集权的政府治理结构所产生的财政激励和政治晋升激励有效 地激励了地方政府为增长而竞争， 进而促进了中国经济的转型与发展 。 （ Jin，Qian and Weingast，2001 ； 周黎 2004 ； 朱恒鹏， 2004 ； 傅勇、 2007 ； 张军、 2008 ） 。 在行政分权和财政分权的体制下， 安， 张晏， 周黎安， 各级地方 政府， 尤其是地级市政府和县市级政府是地方经济发展的主导者和社会管理者 。 改革开放以来， 以经济建设 使得我国的公共政策一直以经济政策为中心。 同时， 地方财政收支缺口、 任命制和以 为中心的政治氛围， GDP 为主要考核指标的政府绩效考核机制导致地方政府纷纷展开流动性资源和资本的竞争 ， 以推动地方经 济增长， 弥补收支缺口， 并获得较好的绩效评价。 在组织化的劳工力量孱弱、 基层治理存在缺陷与政治问责 “服务” 发展滞后的情况下， 地方政府更多地忽视劳工群体和辖区居民的利益 ， 而主要 当地的资本。 从政策层 面来看， 地方政府会更加重视经济增长， 而忽视社会建设。 下面， 我们将分别分析中国当前的分权治理对经 济发展与社会改革的影响。 1． 粗放式发展及其风险 在经济发பைடு நூலகம்方面， 各地方政府纷纷倾向于采取粗放式的经济发展方式， 利用辖区内的劳动力成本低廉、 环境管制标准较低等所谓的竞争优势 ， 进行招商引资的竞争， 而增加了辖区居民和劳动者的相关公民权益被 侵害的风险。这主要表现在如下几个方面： 第一， 劳资关系失衡与劳工权益保护问题 。基于人口红利优势， 多数地方政府选择劳动密集型产业作为 “劳动密集、 工业增长的重点。这种 出口导向” 特征的工业化发展道路实际上一直面临着经济增长与劳动权 22
设。围绕有效治理与社会政策的分析框架， 本文发现现有的治理机制使得中央政府 层 面 旨 在 达 致保护 主义社会政 策的规划在地方实践层面演变为生产主义的社会政策实践， 地方政府的社会建设 实践 面 临 着 生 产主义 取 向 与 保护 主义取向的紧张， 不能有效地处理秩序与权利， 维 稳 与维 权 的 平 衡 关 系。 尽 管 网 络 问 政推动的 问 责 与 人 口 转 型 诱 致的劳动力竞争， 构成了突破这一困局的积极因素， 但是由于他们无法实现治理转型而具有局限性。 ［ 关键词］ 社会建设; 福利国家; 社会政策; 生产主义; 保护主义 ［ C913． 7 中图分类号］ ［ A 文献标识码］ ［ 1003 － 8353 （ 2013 ） 07 － 0020 － 07 文章编号］
2013 Vol． 34 No． 7 2013 年 7 月（ 第 34 卷 / 第 7 期） 东岳论丛 July．，
（ Dong Yue Tribune）
2013 年的 “十八大” “在改善民生和创新管理中加强社会建设 ” ， 报告则明确要求 至此， 我国的社会建设 ， “保障和改善民生” 政策体系基本完成。其中 主要通过基本公共服务体系来实现 ， 它主要从内容纬度规划了 。“创新社会管理 ” 的内容比较明确地强调完善基本公共服务的提供机制 。 一方 中国福利国家的基本构架 面， 社会管理强调适应现代社会要求改革以往沿用的城乡 、 户籍、 单位与居住地等福利分配基准， 重构基本公 共服务的提供资格条件； 另一方面， 改革以往单一国家福利的提供格局， 倡导社会组织参与社会服务提供的 福利多元主义， 以及完善利益诉求表达和政府回应机制 ， 增强政策的回应性。 实际上， 这些都可以视为现代福利国家的社会政策特征 ， 一方面通过完善社会政策体系来实现“去商品 ” ， 化 另一方面通过完善服务提供机制来实现单一国家福利向福利多元主义的转变 。 当然， 由于处在转型期， 这一福利国家建设的过程尤其强调社会秩序的重要性 ， 社会管理的社会控制色彩也比较浓厚 。