我国开发区管理体制的发展困境与对策
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一
、
整 体 上 没 有 达 成 统一 。 第二 ，统 一阶段 。这一 阶段 出现 于 １ ９ ９ ４ －１ ９ ９ ６年 ，经过 十几 年 的
理体制 变革 。随着我 国实行全面对外开放 ，开发 区在发展中要受到许 多 来 自国际社会 的制约 ，尤其 是我 国加入 ｗｒ ｏ之后 ，开发 区要履行其 公 平、 公开、 无歧视 的原则 ， 这就使开发 区原有 的政策优惠竞争 力无 法发 挥优 势。开 发区要 改变其原有体制 ，调整政策优惠的条件和 方式，在遵 循国际规则的前提下 ， 最 大限度地发挥竞争优势 ，实现规范发展。 二 、开 发 区 管 理体 制 的 类 型 目前 ，各地开发区管理体制主要有 以下三种基本类型 。 是管委会型。这一 类型是指 政府在开发 区设立管理委员 会作为 自 己的派 出机构 ，管委会运用政府 赋予的权 力管理 开发 区各项事务 ，其 主 要职能是经济管理与一定的行政职能。管委会代 表政府 全面管理区 内的 各项建设 、土地开发 和招商 引资 ，并为 人 驻 的企业提 供相 应 的公 共服 务 。管委会的管理体制不同于政府组织 ，管委会 可以根 据 自身需要设立 相关职能部 门，各部 门按实际所需配备工作人 员 ，通过 协调各部 门的关 系，使其相互配合为 区内各项事务提供优质高效的服务。其优点是作 为 政府管理 的一种全新体制 ，体现 了 “ 小政府 、大服务” 的管理理念 ，能
开发区是伴随着改革开放而产生和发展的 ，是改革开放 的有效助 推 器 ，极大推动了我 国经济 的快速增 长 和城 市化 的进 程。随 着我 国加 入 ｗｒ ｏ。开发 区面临的环境发 生巨大 变化 ，其管理体 制也 面临考验 ，如 何 完善开发区管理体制以满足新形势的需要成为我们亟待解决的 问题 。 开发区管理体制的演进及原 因 我国 白开发 区形成 以来就开始进行开发 区管理体制 的探索 ，随着 开 发区不断发展 ，其管理体制也不断更新 ，总体来讲 ， 我 国开发 区管 理体 制经历了 以下三个发展 阶段 。 第一 ，探索 阶段 。这一 阶段主 要存在 于 １ ９ ８ ４ －１ ９ ９ ４年期 间 ，这 一 时期我 国开始进行开发 区建设 ， 各地 开发 区如雨后 春笋般涌现 。但 是 由 于刚刚起步 ，开发 区的定位也 只是 纯粹的经济功能园区 ，而且 园区规模 较小 ，没有太多 的行政 和社会事务 。在开 发区管理体制 方面没有 任何先 前 的经验可 以借鉴 ，各地 只能根据 自身实 际进行探 索 ，因此管理 体制在
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发展 ，开 发区逐渐成 长壮大起 来 ，其定位 电不再局限于经济 园区 ，而是 拥有更 多的行政 职能 ，在扩大规模 的 同时处理 更多 的行 政和社 会事务 。 这一 时期 各开发区的管理体制逐渐统一起来 ，因此这一阶段也 称为相对
一
够通过精简机构和人员减轻政府的负担 ，提供高效的服务。同时管委会
我 国 开 发 区管 理体 制 的发 展 困境 与对 策
任 晓 亚
Байду номын сангаас
摘 要 ：本文简要介 绍 了我 国开发 区管理体制发展 的三个时期 ，分析 了开发 区管理体制三种基 本类型及各 自优 缺点 ，并针对开发 区管 理体 制在法律地位 、管理权限 、职能定位等方面存在的 问题 ，探讨开发 区管理体制创新之路。 关键词 ：开发 区；管理体制 ｉ创新
拥有一部分政府权 限，能够利用政府权威提高其管理效力 。因此 ，管 委 会 型是 我国大部分开发 区都采用 的管理体制 。其缺点是 由于法律规 范不 健全 ，导致管 委会 法律地 位得不 到保 障 ，影 响其管 理能 力的进 ～步 发 挥 。此外 ，政府对管委会 的权力下放不全面 、不到位 ，管委会行使 职能 很大程 度受 制于原派 出机构 ，一定程度降低 了服务效能。 二是政 区型。该类 型是 指将开发 区与行政 区合并或直接将 开发区变 成行政 区 ， 对 开发 区实施 行政 区模式的 管理 。随着开发 区的发展 壮大 ， 其经济职能逐渐向综合职 能转变 ，原有 的管委会体制 已不能满 足发展需 求 ，因此需 要行政区与开发 区的管理合 一，或者是两块 牌子一班 人马 ， 内设机构基本保持行政区管理机构的编制 和职能 。这种模式 主要适用于 整个城区作为开发区 ，或者开发 区是原有城 区建制 的一 部分 ，如浦东开 发区的模式。其优点是能够将开发区与行政 区的优势有 机结合 ，更加充 分地发挥开发区的对外开放优势和行政 区的职能优势 ，进一 步扩大发展 空间 ，统筹协调两区的经济事务和社会事务发展 ，缓解 两区矛盾 ，共 同 进 行 开 发 ，发 挥 最 大 的 人 力 、 物 力 、财 力 和政 策优 势 ， 实 现 开 发 区 与 行 政区的共同发展 。但也存在一定弊端 ，一是过 大的管理 范围容易导致机 构和人员的膨胀 ，削弱开发区原有体制的优势 ，同时财政支 出增加 ，加 重政府负担 ；二是削弱开发区对外开放优势和功能 ，统一的管理模式不 适合开发 区实际 ，旧体制呈复归趋势 ；三是管理权限上移 ，办事程序复 杂 ，降 低 行 政 效 率 。 三是企 业型 。企业型模式 ，即通过设立一个企业来规划 、开 发 、管 理一个开发 区，开发公 司实际上承担 了一定的政府职能 ，进行公共 事业 开发 。开发 主体主要是非营利性 的公司 ，运用地方政府授予的权 限来管 理 区内的经济事务 和社会事务 ，为招商引资提供各种服务 。由于开 发公 司承担 的管理职能 ，因此 既要进行工业和商业建设 ，又要投资公共 基础 设施建设 ，然而用 于公共 项 目的投 资无法像 政府部 门通 过税收来 弥补 ，
致 阶段。 第 三 ，分化 阶段 。 自 １ ９ ９ ６年 以来 ，升发 区的发展 出现许 多新情况 ，
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整 体 上 没 有 达 成 统一 。 第二 ，统 一阶段 。这一 阶段 出现 于 １ ９ ９ ４ －１ ９ ９ ６年 ，经过 十几 年 的
理体制 变革 。随着我 国实行全面对外开放 ，开发 区在发展中要受到许 多 来 自国际社会 的制约 ，尤其 是我 国加入 ｗｒ ｏ之后 ，开发 区要履行其 公 平、 公开、 无歧视 的原则 ， 这就使开发 区原有 的政策优惠竞争 力无 法发 挥优 势。开 发区要 改变其原有体制 ，调整政策优惠的条件和 方式，在遵 循国际规则的前提下 ， 最 大限度地发挥竞争优势 ，实现规范发展。 二 、开 发 区 管 理体 制 的 类 型 目前 ，各地开发区管理体制主要有 以下三种基本类型 。 是管委会型。这一 类型是指 政府在开发 区设立管理委员 会作为 自 己的派 出机构 ，管委会运用政府 赋予的权 力管理 开发 区各项事务 ，其 主 要职能是经济管理与一定的行政职能。管委会代 表政府 全面管理区 内的 各项建设 、土地开发 和招商 引资 ，并为 人 驻 的企业提 供相 应 的公 共服 务 。管委会的管理体制不同于政府组织 ，管委会 可以根 据 自身需要设立 相关职能部 门，各部 门按实际所需配备工作人 员 ，通过 协调各部 门的关 系，使其相互配合为 区内各项事务提供优质高效的服务。其优点是作 为 政府管理 的一种全新体制 ，体现 了 “ 小政府 、大服务” 的管理理念 ，能
开发区是伴随着改革开放而产生和发展的 ，是改革开放 的有效助 推 器 ，极大推动了我 国经济 的快速增 长 和城 市化 的进 程。随 着我 国加 入 ｗｒ ｏ。开发 区面临的环境发 生巨大 变化 ，其管理体 制也 面临考验 ，如 何 完善开发区管理体制以满足新形势的需要成为我们亟待解决的 问题 。 开发区管理体制的演进及原 因 我国 白开发 区形成 以来就开始进行开发 区管理体制 的探索 ，随着 开 发区不断发展 ，其管理体制也不断更新 ，总体来讲 ， 我 国开发 区管 理体 制经历了 以下三个发展 阶段 。 第一 ，探索 阶段 。这一 阶段主 要存在 于 １ ９ ８ ４ －１ ９ ９ ４年期 间 ，这 一 时期我 国开始进行开发 区建设 ， 各地 开发 区如雨后 春笋般涌现 。但 是 由 于刚刚起步 ，开发 区的定位也 只是 纯粹的经济功能园区 ，而且 园区规模 较小 ，没有太多 的行政 和社会事务 。在开 发区管理体制 方面没有 任何先 前 的经验可 以借鉴 ，各地 只能根据 自身实 际进行探 索 ，因此管理 体制在
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发展 ，开 发区逐渐成 长壮大起 来 ，其定位 电不再局限于经济 园区 ，而是 拥有更 多的行政 职能 ，在扩大规模 的 同时处理 更多 的行 政和社 会事务 。 这一 时期 各开发区的管理体制逐渐统一起来 ，因此这一阶段也 称为相对
一
够通过精简机构和人员减轻政府的负担 ，提供高效的服务。同时管委会
我 国 开 发 区管 理体 制 的发 展 困境 与对 策
任 晓 亚
Байду номын сангаас
摘 要 ：本文简要介 绍 了我 国开发 区管理体制发展 的三个时期 ，分析 了开发 区管理体制三种基 本类型及各 自优 缺点 ，并针对开发 区管 理体 制在法律地位 、管理权限 、职能定位等方面存在的 问题 ，探讨开发 区管理体制创新之路。 关键词 ：开发 区；管理体制 ｉ创新
拥有一部分政府权 限，能够利用政府权威提高其管理效力 。因此 ，管 委 会 型是 我国大部分开发 区都采用 的管理体制 。其缺点是 由于法律规 范不 健全 ，导致管 委会 法律地 位得不 到保 障 ，影 响其管 理能 力的进 ～步 发 挥 。此外 ，政府对管委会 的权力下放不全面 、不到位 ，管委会行使 职能 很大程 度受 制于原派 出机构 ，一定程度降低 了服务效能。 二是政 区型。该类 型是 指将开发 区与行政 区合并或直接将 开发区变 成行政 区 ， 对 开发 区实施 行政 区模式的 管理 。随着开发 区的发展 壮大 ， 其经济职能逐渐向综合职 能转变 ，原有 的管委会体制 已不能满 足发展需 求 ，因此需 要行政区与开发 区的管理合 一，或者是两块 牌子一班 人马 ， 内设机构基本保持行政区管理机构的编制 和职能 。这种模式 主要适用于 整个城区作为开发区 ，或者开发 区是原有城 区建制 的一 部分 ，如浦东开 发区的模式。其优点是能够将开发区与行政 区的优势有 机结合 ，更加充 分地发挥开发区的对外开放优势和行政 区的职能优势 ，进一 步扩大发展 空间 ，统筹协调两区的经济事务和社会事务发展 ，缓解 两区矛盾 ，共 同 进 行 开 发 ，发 挥 最 大 的 人 力 、 物 力 、财 力 和政 策优 势 ， 实 现 开 发 区 与 行 政区的共同发展 。但也存在一定弊端 ，一是过 大的管理 范围容易导致机 构和人员的膨胀 ，削弱开发区原有体制的优势 ，同时财政支 出增加 ，加 重政府负担 ；二是削弱开发区对外开放优势和功能 ，统一的管理模式不 适合开发 区实际 ，旧体制呈复归趋势 ；三是管理权限上移 ，办事程序复 杂 ，降 低 行 政 效 率 。 三是企 业型 。企业型模式 ，即通过设立一个企业来规划 、开 发 、管 理一个开发 区，开发公 司实际上承担 了一定的政府职能 ，进行公共 事业 开发 。开发 主体主要是非营利性 的公司 ，运用地方政府授予的权 限来管 理 区内的经济事务 和社会事务 ，为招商引资提供各种服务 。由于开 发公 司承担 的管理职能 ，因此 既要进行工业和商业建设 ，又要投资公共 基础 设施建设 ，然而用 于公共 项 目的投 资无法像 政府部 门通 过税收来 弥补 ，
致 阶段。 第 三 ，分化 阶段 。 自 １ ９ ９ ６年 以来 ，升发 区的发展 出现许 多新情况 ，
