官僚制组织分析一、特征《经济与社会》（一）层级化（二）专业化用人（三）制度化先定性、稳定性（四）集权化例如今日中国央地关系二、优势与意义三、劣势动力不足四、国家治理结构中国：集权政治+官僚国家+市场经济西方：民主政治+官僚行政+市场经济五、对策《官僚制与公共经济学》：官僚机构的替代方案《改革政府》“竞争性官僚组织”，赵成根书第八章第一章科层官僚组织的危机1、官僚制组织的核心特点层级化：纵向结构分化中，组织权力在组织上下级之间不均匀地分配，上级拥有合法的权力来控制下级的行动，从而就构成了以命令服从关系为基础的、金字塔形的层级组织系统。
专业化：绩效导向的用人制度。
用人不再看他的身份和背景，而是看他的知识、才能、业绩、军功、品德等绩效因素。
专业主义取代了贵族特权制度，成为新型制度的核心法则。
正是这一套专业主义法则的运用，逐渐形成了一种新型的权力形式——官僚权力。
2、官僚制组织的功能失调和目标置换在一般情况下带来效率的因素，在特殊情况下导致无效率的产生。
官僚制组织的主要特征是僵化和迟钝，工具性价值演变为终极价值，官僚制组织便发生了目标置换，主要表现形式形式主义或仪式主义。
3、尼斯坎南的官僚经济学与预算最大化模型。
个人是效用最大化的追求者。
官僚就像经济市场的消费者和厂商一样，是理性自利的，追求预期收益的最大化。
官僚结构和官僚个人的行为动机和出发点，既不是作为普遍福利的社会公共利益，也不是政治家确定的国家利益，而是官僚制组织和官僚自身的利益。
在特定的社会制度下，他们追求自我效用的最大化。
他们提供公共物品和服务的程度，要看自我利益的关联程度。
而官僚的效用函数，主要包括以下变数：薪金、福利津贴、公共声誉、权力、恩惠、机关产出、容易改变、容易管理等。
在这些变数中，除了最后两项变数，都是与机关预算有正相关的单向函数。
因此，官僚为了扩大自己的利益，就必然趋向扩大机关预算的规模。
其结果是，官僚结构以过多的预算，有效率地制造了过多的产出；或者以过度膨胀的预算，无效率地制造了相对较少而正好满足资助者需求的产出。
也就造成了所谓的过剩政府现象，公共产品被过度供给。
在某些情况下，高级官僚会主动选择预算最小化，而不是预算最大化，他们可能更加追求与工作相关的效用而不是金钱效用。
尼斯坎南对自己的预算最大化模型进行了修订，官僚试图使其自由决定的预算最大化。
三、《经济与社会：官僚制》本书主要掌握官僚制的相关理论，包括官僚制的含义、特点和地位。
马克思·韦伯是德国著名社会学家，被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。
一、官僚制的含义。
在马克思·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。
他倡导的官僚制是一种纯粹的、抽象的、标准的组织形态，层级官僚制理论的主要内容包括专业化分工、等级制、对法理化规则的遵从以及非人格化等方面。
组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性，相应地社会组织分为三种类型：传统组织、神秘组织、合理合法的组织（理想型官僚制组织）。
法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。
二、官僚制具有如下基本特征：1.合理的分工。
在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。
工作的专业化便是这种高度明确分工的结果。
2.层级节制的权力体系。
在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系。
3.依照规程办事的运作机制。
官僚组织通常要制定一整套规则程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。
4.形成正规的决策文书。
在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。
5.组织管理的非人格化。
在实行官僚制组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。
6.合理合法的人事行政制度。
量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应工作需要的专业培训机制。
7.适应工作需要的专业培训机制。
官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。
8.可预见性。
根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。
三、官僚制的地位1、现实意义：(一)从学术角度看，主要贡献在于：①韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，三种组织形态的划分重要的理论价值。
②韦伯把组织形态与权威性结合起来进行分析，这既是对历史上权利问题研究的重要发展，又为后人研究组织问题指出了一个重要的方向；（二）从社会政治的角度看,官僚制作为一种理性的和有效率的管理体制，它迎合并极大地推动了近代资本主义的工业化进程。
一方面，官僚制满足了工业大生产的生产模式和管理复杂化的需要。
另一方面，它以非人格化、制度化的特征而得到科学理性时代的文化认同。
2、韦伯的层级官僚制理论的缺点：官僚制理论不是完美无缺的，尤其是进入世纪以来，伴随着新公共管理运动的兴起，官僚制面临着极大的挑战，理论中存在着许多不足，例如脱离现实、偏重制度化、过分强调组织礼仪等等缺点也逐渐暴露出来，主要集中表现在：①过分强调了层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性，缺乏民主精神;②过分强调组织利益和组织效率，难以应付社会个性化的发展要求和多样化的社会需求;③过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题;④过分强调人员的稳定性，最终造就出不求有功但无过的管理人员，造成管理人员得过且过混日子的状况。
因此，在今天的组织中我们不仅要借鉴韦伯官僚制理论中的优秀元素，又要把握好尺度，扬长避短，辩证的看待、借鉴、应用、发扬。
4、尼斯坎南《官僚制与公共经济学》简要书评1、总体概况限于时间因素，只阅读了前二章以及第十八、十九章，其中前三章大致介绍了官僚制的定义及其特征，而作为老师推荐的重点章节，第十八章官僚机构的替代方案，从官僚机构内部提供了改革的思路，第十九章可市场化的解决方式则从市场的角度（即官僚机构外部）提供了新的激励。
2、官僚制的定义、特点尼斯坎南更关注官僚机构的经济行为如何再提供公共服务中影响其运行，亦即官僚机构的经济活动。
在第二章中，作者给出官僚机构供给理论的三大因素：官僚机构的明显特征；官僚机构与其环境之间关系的性质；官僚的目标最大化。
同时，他将官僚机构定义为非营利组织，至少在一定程度上是依靠周期性拨款或增款获得财政资助的。
它具有两个特征：一是这些组织的所有者和被雇佣者并不挪用收益与成本之差的任何一部分作为个人收入；二是这一组织的再生收益的某些部分并不来自于按照单位价格销售的产品。
另外，官僚机构能够特定地供给哪些产品和服务？答案的关键在于官僚机构的第二个特征：官僚机构能够特定地供给某些人所偏好的产品和服务，但是其供给数量要大于以单位价格销售的数量。
3、官僚结构的替代方案本书第三章到第十六章对官僚制机构所处的环境，以及预算最大化模型做了详细的推导，具体内容的可在赵老师的书官僚制一章节中得到很好的概括。
这里着重叙述重点的第十八、（1）内部替代方案：第十八章在第十八章官僚结构的替代方案中，作者从结构变化、动机变化两个角度提出替代方案。
一是结构变化（增加竞争）。
增加供给相同和相似官僚机构之间的竞争。
之前美国为了加强协调，将国内机构进行重组和归并，但是收益模糊。
在生产较高水平的公共服务方面互补的计划的协调性强，比如同一社区的经济发展计划。
但是国家层面的协调不一定有效（例如大部制改革喜忧参半），可能会造成预算更大化，以及垄断。
在官僚机构之间引入竞争，减少需求约束区域垄断性官僚的无效率。
使得部门秘书处或代表高需求群体的立法委员会审议时更容易辨识不同官僚报出的预算/产出提案。
同时，让中度需求群体的代表在几个预算/产出提案中选择，则会更有效，代表更多人利益。
总之，竞争性官僚制的特征在于：不存在不利于供给相同和替代性服务的官僚机构之间竞争的明确、一直且强有力的行政政策。
鼓励成立新的官僚机构，允许其他机构在完成使命后体面的解散等等。
二是动机变化（激励机制）。
提供某种形式的奖酬给高级官僚，诱导他们使特定服务的可获得预算与最小总成本之间的差别最大化，而不是预算最大化。
这有三种方法：第一种是将预算与成本之差的一部分留作己用。
适用于容易衡量产出与成本的机构，比如福利支出和税收返还过程，空中交通控制等。
但是如果预算小于成本，风险则由政府承担。
另外，在较低层次上可以用晋升作为一种激励；第二种是以大量、延迟支付的形式给做出特殊有效管理的高级官僚以“奖励”，效率不如第一种，但易被人们接受，同时也适用于不容易衡量产出和成本的行业。
例如国防、警察；第三种是允许官僚将所批准的预算与所批准的计划的实际成本之间的差额的一定比例话费在一系列得到允许的有限活动上，但不允许直接留用。
效用差，但可接受性强。
在上述两种替代方案基础上，分三种区域对官僚行为使用分析方法的效用进行了分析。
在需求约束区域，官僚没有兴趣提高任何决策的效率。
他们不会支持分析人员改进工作，即使支持，也是支持帮助他们找拖延借口的分析者。
在预算/约束区域，官僚有预算最大化的动机，他们会珍惜优秀的分析，提高产出和预算，降低成本，但结果是仅提高高需求群体的净利润，而中等需求群体的利益被冷落，低需求群体的负面净收益增加。
而分析家考虑总收益，所以他们以为自己的计策使得社会受益。
当大多数官僚机构转到预算/约束区域，将加剧官僚制中的竞争。
在极少见情况下，高级官僚自觉服务与总统和中等需求群体。
例如在最初竞选成功之初，国防部服务于总统。
但是这种情况总是阶段性的，之后就被高需求群体所“绑架”。
所以，改善分析和计算，在某些情况下能够提高官僚制的绩效，但更普遍的是，支持官僚制的分析的边际价值是模糊不清的或为零的。
（2）市场替代-第十九章本章讨论了在官僚机构外部，政府如何通过市场的方式激励官僚组织、或是民众做出更有效率的选择。
主要分为两种方法：一是可市场交易的服务。
对于可市场交易的服务，可以直接转移经费、或针对每一个单位的补贴。
如果政府想要增加特定群体的收入，那么最有效率的方式是直接的自由的收入转移机制或者工资补贴；如果政府想要提高特定服务的消费，则最好的方式是对该服务的每一单位进行补贴。
需要注意的是，这里说单位补贴，而不是辛苦地估算公共产品的需求量来拨款。
例如，在教育方面，应当给每个学生教育券，让他们自主选择，增加学校之间的竞争，而不是直接拨给学校，产生官僚机构的预算最大化问题。
纵使这么做可能牺牲效率和良好的统计。
另外，需要将代金券的使用范围加以界定，对于特定群体加以约束，不能使得他们自由转让获得的补贴、代金券，以免因交易而产生补贴错给其他群体。
