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政府预算管理制度改革走向财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算是财政的基础。
建立与国家治理相适应的现代预算体系是深化财税改革的重要课题。
经过多年的努力，随着《预算法》的修改和一系列改革措施的实施，我国政府预算管理制度的总体框架已经搭建完成。
但目前阶段，仍然面临一些“老大难”问题需要攻坚，未来的改革主要围绕这些“老大难”问题展开。
一、目前政府预算管理制度方面面临的主要问题（一）四本预算的统筹综合尚不能完全到位全面性、一致性是现代政府预算应遵循的基本原则，要求将所有政府收支按照统一的标准纳入预算管理。
按照这一原则，新预算法明确了四本预算各自的编制要求，提出加大统筹力度，建立有机衔接的预算管理体系。
但从原则层面深入到实际操作环节，就会发现，四本预算之间的有机衔接还未实现，四本预算未能有机综合成一本预算，且管理标准尚有差异。
（二）公开透明还需强化顶层设计预算公开透明是现代预算管理的基本原则，也是本轮财税体制改革的重要理念与要求，更是促进改革落地、完善国家治理的基础性制度安排。
需要注意的是，公开不等于透明，预算透明是更高一层级的要求。
从现状来看，预算公开尚不充分，公开的部分离透明预算尚有距离。
（三）表外信息有待丰富预算报告应当充分体现政府的经济活动。
发达国家的预算报告中，均有若干附录以表外信息的方式，披露在正式预算表格中难以包含的内容。
我国的预算报告，除若干预算表格之外，仅有部分对表格进行解释的说明，缺乏表外信息。
首先，缺乏债务与资本性支出预算。
与其他国家比较，中国财政的特殊之处也是资本性支出规模庞大，2012年依然高达39%，远高于OECD国家的10%左右。
但是，在预算管理上未给予特殊关注。
按现有制度规定，地方政府债务分为一般债和专项债，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。
从长远看，这种制度安排既将政府债务割裂开来，又不将其与债务资金的使用相结合，不利于从整体上分析、控制资本性支出和举债融资的规模、结构。
政府预算管理与国家治理现代化张晓清山西金融职业学院摘要：健全的政府预算管理过程可以提高信息披露的质量，对于国家治理现代化有正向推动作用。
面对国家治理现代化的新要求，要在立足国情的基础上完善我国预算管理体制，加强信息披露力度，实现国家治理体系和治理能力的现代化。
关键词：政府预算管理；国家治理；信息披露一、引言国家治理一词由来已久，其含义随着时代的变迁在不断地推陈出新。
党的十八届三中全会正式提出我国治理要走向现代化，并在国家整体制度层面提出了更高的要求。
现阶段在我国财政领域，国家不断改革现有的机制体制，破除旧有弊端，出台了一系列相关法律法规与配套文件，其中尤以财税体制改革最为关键。
财税体制是国家治理的基础和核心，影响最为深远。
政府预算是财税体制的基础，是政府行为的出发点。
它在一定程度上决定了政府的政策方向和控制能力，改进预算管理制度也是我国深化财税体制改革的首要方案之一，是政府合理配置社会资源，有效控制公共财政的有力工具。
当前我国预算改革取得了巨大进步，各方面都得到了提高，但是我国的预算体系仍有不少漏洞和缺陷，各方面亟需协调和改进。
二、国家治理视角下的预算管理现状2013年党的《党的十八大政治报告》在“全面深化经济体制改革”版块中提出，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。
报告中把财政体制改革和国家预算管理制度的改革作为经济体制和政治体制改革的首要路径。
在提高预算管理制度地位的同时，更强调建立公开透明的现代预算制度是深化财税体制改革的首要方案，也是建立现代财政制度的重要内容之一。
2014年中国中央政治局会议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确提出，要“建立透明预算制度”。
“预算制度改革是深化财税体制改革的首要内容，目标是建立起全面规范、公开透明的现代预算制度”。
①总体方案提出要根据供给侧结构性改革的要求，将预算编制、预算执行以及预算监督合理地结合在一起，达到相互制衡的目的。
新中国成立70 周年政府预算理论演变、制度改革与展望作者：肖鹏来源：《财政监督》 2019年第19期肖鹏编者按：新中国成立70年来,我国经济社会发生了历史性的变化,人民生活明显改善,综合国力显著增强,国际地位日益攀升。
据国家统计局报告显示，70年来，我国国民经济持续快速增长，按不变价计算，2018年国内生产总值比1952年增长175倍，年均增长8.1%。
2018年我国人均国民总收入达到9732美元，高于中等收入国家平均水平。
与此同时，我国财政实力由弱变强，从1951年至2018年，全国财政收入年均增长12.5%，其中1979年至2018年年均增长13.6%，为促进经济发展、改善人民生活提供了有力的资金保障。
在此过程中，财税改革从经济体制改革的突破口到全面深化改革的基础性、支柱性制度创新，与整体改革同步，为经济社会转型、国家治理现代化提供了强大动力，也为社会主义事业的推进发挥了重要作用。
因此从历史与发展的角度看，有必要系统总结70年来财税改革的历程与经验，探研新时代财税改革的方向与路径。
值此新中国成立７０周年之际，我们策划本期专题邀请专家学者回顾展望70年来财税改革演进发展，以志纪念。
【摘要】预算是政府财政活动的集中反映，预算过程兼具有经济性和政治性特征。
政府预算理论和制度的演进与财政理论、财政改革的推进密不可分。
本文将新中国70年政府预算理论的演进划分为三大阶段：“国家分配论”下的预算理论与思想、“公共财政论”下的预算理论与思想和“国家治理理论体系”下的现代预算理论；政府预算制度的变革划分为五大阶段：政府预算管理技术规范形成阶段、计划经济和有计划的商品经济时期的预算制度稳定阶段、市场经济初期的预算制度变革阶段、公共财政目标下的预算制度变革深化阶段、全面深化改革背景下的现代预算制度构建阶段。
总结梳理政府预算理论与制度变革规律性的特征，并对未来中国政府预算改革的方向进行展望。
【关键词】政府预算理论制度展望一、引言财政，乃国之命脉，民生之本。
中国预算制度_变迁轨迹和改革路径引言：预算制度作为一个国家财政管理的核心制度之一，直接干系到国家财政管理的效能和公共财政资源的分配。
本文将对中国预算制度的变迁轨迹以及改革路径进行分析，并提出相应的建议。
一、中国预算制度的变迁轨迹中国的预算制度经历了长期进步和变迁，可以概括为三个阶段：规划经济时期的“命令性预算制度”、改革开放初期的“过渡期预算制度”和现代化建设阶段的“现代预算制度”。
1. 规划经济时期的“命令性预算制度”在规划经济时期，中国实行了“命令性预算制度”。
这一制度主要强调了政府的规划指令权和资源配置权，政府通过规划的形式来管理财政收支，并以规划为依据进行资源的调配和分配。
然而，这种制度存在着决策权高度集中、财政决策与市场环境脱节等问题，导致预算执行效果不佳。
2. 改革开放初期的“过渡期预算制度”改革开放初期，中国的预算制度发生了一系列改革和转变。
在这一阶段，中国逐渐实行了“过渡期预算制度”。
这一制度主要强调了市场经济的调整作用和政府职能的转变，政府通过预算编制和公开披露的方式来实现预算的透亮度和合法性。
然而，在这一阶段，预算制度的变革还存在着许多问题，如决策过程不透亮、预算执行能力不足等。
3. 现代化建设阶段的“现代预算制度”随着中国的现代化建设进程的加快，中国的预算制度进入了“现代预算制度”阶段。
这一制度主要强调了预算的科学性、规范性和民主性，政府通过预算绩效管理和社会参与的方式来激励财政执行者和增加民众对财政运作的监督和参与。
目前，中国的预算制度改革已经取得了一些效果，如财政预算报告的公开披露、预算绩效评判的推行等。
二、中国预算制度的改革路径在中国预算制度的改革过程中，需要探究适合自身国情的改革路径。
可以从以下几个方面进行改革：1. 加强预算制度的透亮度和公开性在预算编制和执行过程中，政府需要更加乐观主动地向大众披露相关信息，并加强社会监督的力度。
通过加强预算制度的透亮度和公开性，可以提高预算决策的科学性和公正性，增加政府的信任度。
我国政府预算管理制度改革的主要观点综述2006-5-16 14:1经济纵横随着我国市场化改革的深化，政府预算改革成为市场经济体制改革的重要内容。
目前理论界与实际工作部门对此问题进行了多方面探讨。
现将主要观点综述如下。
一、我国预算管理制度方面存在的问题第一种观点认为，预算年度不合理。
我国一直实行历年制预算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，这种日历年度与财政年度合一的做法导致的结果为；1、预算的实际编制时间较短。
从每年11月前后布置预算编制工作到次年3月人代会讨论预算草案，通常只有两个月的编制时间。
2、人代会审议政府预算的时间很短。
如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。
3、预算执行中出现法律空档。
预算年度的起始日先于人代会审批日，造成国家预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使国家预算的严肃性大打折扣。
[1]第二种观点认为，预算编制方面存在的主要问题有如下几个方面：1、预算编制缺乏前瞻性。
长期以来，我国的预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
我国尽管也编制财政发展的中长期计划，但实际执行中与年度预算基本上还是“两张皮”，致使年度预算对财政经济的约束相当有限，不能瞻前顾后。
2、预算编制方法不尽科学。
表现在：一是各部门经费多少不是取决于事业发展的实际需要，而是取决于原来的基数。
二是“基数法”固定了财政资金在部门间的分配格局，预算资金被套牢，财政无法根据机构和人员变动情况，相应调整支出规模，制约了财政对经济结构和布局的宏观调控。
关于深化现代预算管理制度改革的思考与建议作者：付森来源：《经营者》2018年第21期党的十九大提出“加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，把发挥财政职能、推进财政改革作为加快完善社会主义市场经济体制的重要举措，这是习近平新时代中国特色社会主义思想在财经战线的具体体现，也是今后财政预算管理制度改革发展的重要遵循。
笔者从新时代财政预算管理制度改革的新内容、新任务出发，对深化现代预算管理制度改革进行了思考，并提出相关建议。
一、改进预算编制方式，不断规范预算编审按照《预算法》要求，实现财政预算管理工作理念的根本转变，突出增强预算编制的完整性、科学性和透明度。
一是扎实推进全口径政府预算体系建设。
不断完善一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算的统筹编制。
合理编制政府采购预算和政府购买服务计划，将上级专项转移支付纳入部门预算，并将预算细化到功能分类项级科目和经济分类项级科目，全面了解和掌握政府收支总量和结构。
二是规范基本支出和项目支出定额标准体系。
逐步淘汰“基数+增长”预算编制方法，规范基本支出定额标准体系，按照厉行节约、反对铺张浪费的要求，对人均公用经费、车辆燃修费等确定综合定额保障标准。
对项目支出，采取“一事一预算”原则据实核定，结合财力情况、综合平衡情况，从实际出发，建立和完善通用定额标准和专用定额标准相结合的定额标准体系，逐项审议预算年度内各项支出内容及开支标准，致力构建细化精准、绩效优先、约束有力的预算编制方式。
三是深入实施中期财政规划管理。
提升三年财政滚动预算编制质量，认真分析宏观经济形势以及预算执行情况，科学研判未来三年财政收支情况，合理确定财政收支目标及重大项目资金安排，增强财政资金安排的前瞻性和可持续性。
设立预算稳定调节基金，实现规划期内跨年度平衡的预算收支框架。
科学分析现行财政收支政策存在的问题，针对可能面临改革的财税政策提前制定相关改革预案，准确测算改革后财政收支情况。
政府预算管理制度改革背景一、改革的必要性政府预算管理制度是国家财政管理体制的核心和基础，对于保障国家财政稳健、有效实施宏观经济调控、促进经济社会发展具有重要意义。
随着中国经济社会发展的阶段性变化和财政管理的深化，原有的政府预算管理制度已经不能适应当前的经济和社会需求，面临一些难点和问题。
为了进一步完善财政管理制度，提高财政预算管理的科学性、规范性和透明度，有必要对政府预算管理制度进行全面的改革。
1.1 变革经济结构和财政需求中国经济正逐渐由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，经济结构持续优化，产业和消费结构不断调整。
与此同时，社会需求也在发生变化，人民群众对教育、医疗、社会保障、环保等方面的需求越来越多。
这些新的需求和变化使得政府在财政预算管理方面面临着更多的挑战和压力，需要通过改革来适应新的经济和社会发展要求。
1.2 加强财政监管和风险防范随着我国财政收支规模的不断扩大，财政资源的使用和管理问题也逐渐显露出来。
原有的财政管理制度存在一些弊端和漏洞，容易导致财政资源的滥用、浪费和挪用，对财政稳健造成了一定的隐患。
为了加强对财政资金的监管和风险防范，有必要对政府预算管理制度进行改革，提高财政预算管理的合规性和效率。
1.3 促进预算透明和公开作为一项重要的公共管理活动，政府预算管理应该更加注重透明和公开，让公众对政府的财政运行有更多的了解和参与。
然而，因为政府预算管理的复杂性和繁琐性，预算的透明和公开性还存在不足，对于公众的监督和参与还存在一定的障碍。
为了提高政府预算的透明度和公开性，有必要对政府预算管理制度进行改革，建立更加开放和透明的财政管理制度。
二、改革的原则和目标在进行政府预算管理制度改革时，必须坚持以下原则和目标，以保证改革的科学性和有效性。
2.1 坚持依法依规政府预算管理制度改革必须坚持依法依规的原则，确保改革政策符合国家法律和法规的要求，不断完善和健全预算管理的法律法规体系，保持预算管理制度的科学性和规范性。
摘要：现代预算理念是一种产出预算理念，它强调的不只是政府投入的过程，更重要的是这种投入所产生的结果，它十分重视效率。
而我国现行预算管理制度却恰恰与现代预算理念存在着巨大的冲突，无法做到全面、准确地反映政府每年所占有、消耗的社会资源，这不利于我们对政府财政支出进行科学的绩效评价。
因此，我们需要建立一种新型综合财政预算来解决这一问题。
关键词：现代预算理念；政府预算；新型综合财政预算；改革设想
现代意义的政府预算发展到今天，已经有一百多年的历史。
自产生之日起，政府预算就成为备受公众、政治家和学者关注的、常新的“热点”，特别是经济学者对政府预算的研究，取得了大量的成果，极大地刺激了政府预算管理水平的提高。
但时至今日，无论西方发达国家还是发展中国家都没有找到一种完美的政府预算管理制度，而且这种不完美甚至缺陷严重的情况在中国更是突出。
预算作为政府宏观调控的重要手段，它与一国经济和社会发展是密切相关的。
近年来，我国进行了各项政府预算改革，如综合财政预算、部门预算，成效是有的，但距离社会主义市场经济体制的要求还很远，因此，我们需要继续探索，采取有效手段不断完善我国政府预算管理制度。
一、现代预算理念下的政府预算剖析
传统预算理念认为，政府预算只是一个资源配置过程，它是通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置的。
实质上，这是一种投入预算理念，它的侧重点就在于预算资金的投入、分配、使用等过程，对预算资金的使用结果较为忽视，只管过程而不管结果。
但按照现代预算理念，政府预算并不单单是一个投入的过程，而更重要的是预算投入所产生的结果，讲求效率，这实质上是一种产出预算理念。
现代预算理念的变化，主要是因为：在现代市场经济中，社会公众与政府之间的关系本质上是一种委托—代理关系，即社会公众委托政府为其提供公共产品或者服务，政府要履行这方面的责任就需要一定数量的社会资源来承担代理成本，这是政府为社会公众提供公共服务所形成的损耗，而这些社会资源就是政府通过税收、收费、国债等形式筹集到的现金流量（也即流量资产），以及由过去和当前筹集到的现金流量所形成的存量资产[ 1 ] .其实，政府所掌握的这些社会资源从根本上来说是属于社会公众的，社会是政府财产的最终所有权者。
因此，其在享受政府供的产品与服务的同时，也应该有权知晓政府所提供的公共产品或者服务在数量、质量和范围上是否满足其要求。
也就是说，社会公众要求政府的代理行为必须是有效率的。
而从经济学的角度看，预算其实就是政府进行代理行为即提供公共产品或者服务的一种体现，政府需要遵循社会公众的意志进行活动，那么，政府预算也就应该树立现代产出预算理念，将之建立在一种效率的基础上。
这里所说的效率，也可以说是绩效，其实就是一个效益与成本之间的对比关系。
效益越高，成本越小，则效率越高；反之，效益越低，成本越高，则效率越低。
对于效益这个问题，它通常包括经济效益和社会效益两个部分，前者是可以用货币来直接衡量的，而后者是无法用货币来直接衡量的，它的高低不单受行为主体决策影响，还受各种复杂的外部环境所左右，这是较难控制和准确计量的。
而政府预算作为一种非市场化的行为，它为社会公众提供的公共产品或者服务具有较强的外部性，一般来说，其产生的社会效益高于经济效益，在这种情况下，我们是无法准确衡量政府预算所产生的效益。
对于成本，无论是市场行为还是市场性行为，一般都表现为流量资产和存量资产，这在我们当前技术条件之下，它们都是比较容易准确衡量的。
因此，我们在对政府预算作绩效评价的时候，更为重视的就是一个成本问题，即在预期带来同等效益的前提下考虑所需要的成本数量[ 2 ] .在这种情况下，能否准确、全面地核
算政府成本或花费就成为我们进行政府预算绩效评价的关键性问题了。
一般地，我们要核算政府预算的成本，也就是核算财政支出的成本，主要是通过预算和决算所表现出来的结果来进行，它表现着政府的花费，预决算反映的情况真实与否直接关系到成本核算的结果，进而影响到绩效评价问题。
因此，我们必须建立一种能够准确、全面反映政府所有花费情况（包括了政府所有流量资产和存量资产）的政府预算制度。
二、我国现行政府预算管理制度与现代预算理念的冲突
11法定政府预算
过去，我国预算法及其预算法实施条例将政府预算范围仅界定为税收收入、依据规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入等，但在实际中还存在着大量的预算外资金。
预算外资金是在我国改革开放过程中出现的一个范畴，是政府开始有意识地将原来纳入政府预算范围内的资金拿出一部分，不再列入政府预算，由地方、部门和企业事业单位按照国家规定范围筹集和使用的资金。
当前，我国预算外资金规模迅速膨胀，与预算内资金的日益严重短缺形成了鲜明的对照。
这种预算外资金的存在，在调动各地方、部门和企业事业单位的筹资积极性和维护其自身发展等方面的确起到了非常重要的作用，但同时也存在着很多问题：一是预算外资金的取得主要与各地方、部门和企业事业单位所掌握拥有的权力有关，权力越大，则可能获取的各种预算外资金就越多。
由于各地方、部门和企业事业单位所拥有的权力存在极大的差异，因此，它们之间存在着财力分配的不公平问题。
二是各地方、部门和企业事业单位为使自身财力得到最大的保证，它们往往以各种形式向社会公众任意收取预算外资金，甚至违法违规，这不但导致了预算外资金急剧膨胀，而且还加重了社会公众的负担。
为了克服这些问题，我国对预算范围进行了部分的调整，除把预算内资金纳入管理外，还把大量预算外资金统筹进来进行管理，具体包括两方面：一方面目前已经纳入我国政府预算范围（目前仅仅是在预算中列收列支）但没有明确法律规定的十三种政府性基金收支。
另一方面，还有大量属于政府财政资金，应当纳入政府预算，但缺乏明确的法律依据，因而将它们作为预算外资金，只在形式上进入政府预算管理范围。
这主要有：一是社会保障资金。
社会保障资金是由政府强制执行，保障所有公民的基本生存权利，从而维护社会稳定的一项基本政策。
这部分资金当然应当进入政府预算统一管理。
目前，这部分资金虽然进入了政府预算范围，在政府预算中有所体现，但这部分资金只是在预算中“列收列支”，分散管理现象仍然没有得到根本的改善；二是政府性专用基金。
目前，一部分专用基金已经纳入了政府预算，且只是在预算中列收列支，但还有很大一部分没有纳入政府预算。
这项改革虽然在一定程度上控制预算外资金的过度膨胀，但还存在两个比较突出的问题：一个是专款专用性问题。
由于政府财政资金的专款专用性容易滋生贪污、腐败，而且不利于资金的统筹使用，因此目前世界上绝大多数发达国家都不采取这一原则，而是把所有财政资金进行统筹安排，不指定资金的用途。
我国当前存在大量预算外资金，并实行专款专用，这很难避免贪污、腐败和资金闲置浪费等问题。
另一个是形成各部门利益格局问题。
各地方、部门和企业事业单位财力分配不公平问题依然严重，部门所形成的既得利益格局十分突出。
21现行综合财政预算
我国在20世纪80年代中期开始编制出综合财政计划，实行综合财政预算，并一直实行至今，但它是没有法律效力的，它与具有法律效力的政府预算是同时并存的。
所谓综合财政
预算，实质上就是财政预算内资金与预算外资金有机结合的总预算管理，即是对预算内和预算外资金这两块资金的来源，数量、规模和支出的方向、结构、比例等进行总体的综合计划，形成一个完整的收支总预算，从而对资金进行全方位，全过程的统管，充分发挥综合财政预算的指导监督作用，确保预算内外资金统筹安排，综合平衡，有效地缓解财政收支矛盾。
综合财政预算编制的基本原则是预算内外收支综合平衡，不列赤字；预算及其他资金安排的顺序为“吃饭”、“看病”、事业发展。
可以说，综合财政预算是我国政府财政部门根据已经变化了的新的财政经济形势，所采取的一项旨在加强宏观调控为目的的、对国民经济运行过程中的资金流量进行监督管理的措施，它在一定程度上避免由专款专用所带来的各种问题和形成各部门之间的利益格局。
行没有法律地位的综合财政预算，都存在着一个比较突出的问题，即他们所反映的只是政府所花费的资金流量，却没有包括政府的全部成本支出。
当然，政府为社会公众提供公共产品或者服务，资金流量是一个重要的方面，它是政府进行代理行为所占有、消耗的主要社会资源。
然而，政府在进行代理行为时，还占有、消耗了由过去投资形成的大量存量资产，例如行政单位所使用的办公楼、汽车等。
当前，有些存量资产是由过去的流量资产所形成并在当年或者当期一次性在政府预算中反映，从理论上来说，这种做法是极其错误的。
这是因为，这些存量资产是可以在一段较长的时间内所使用的，如办公楼就可以使用长达20年，但把它们安排在当年或者当期政府预算中一次性地反映出来，这必然会增加当年或当期的政府代理成本，那么，我们进行财政支出的绩效评价时，如果当年或当期安排的这些存量资产投资较多，则会得出该时期的财政支出绩效较差的结果；如果当年或当期安排的这些存量资产投资较少，但实际上使用了大量的存量资产，则会得出该时期的财政支出绩效较好的结果。
因此，我国当前这种只反映资金流量的政府预算制度，无法准确核算政府当年所占有、消耗的所有社会资源，进而无法进行准确的财政支出绩效评价。
