建立“一张图”平台，促进规划编制和管理一体化
2012-10-23来源：本站
建立“一张图”平台，促进规划编制和管理一体化
张文彤殷毅吴志华潘聪
[摘要]为了解决当前规划编制体系繁杂、编制与管理脱节、规划实施依据多而无序等问题，武汉市通过规划编制体系研究和规划国土“一张图”建设等工作，有效地推进了规划编制和管理的一体化进程，促进了规划法制化建设发展。
[关键词]一张图规划编制管理一体化
我国正处于城市化的加速期，城市快速发展给规划带来了更大的压力。然而规划编制与管理相互脱节，规划多而无序、体系结构繁杂、各类专项规划彼此孤立的现象普遍存在，对规范管理、依法管理造成了诸多不良影响。如何使规划编制成果顺利地从技术层面向公共政策层面转化，使规划编制与规划管理有效衔接，同时加快规划编制和管理的法制化、民主化建设进程，是目前全国各地规划研究的重点问题。
武汉市规划管理用图(简称“一张图”)建设工作正是以解决上述问题为目的，通过梳理和整合已有各项规划成果、加强和规范规划编制和审批工作管理，加大信息共享和公开的力度等各种手段，完善规划编制体系建设，推进规划编制和管理一体化进程。
1 我国城乡规划及国土资源行业“一张图”建设基本情况
在国土行业，由于规划结构和管理体制的关系，土地利用规划实质上已形成了“一张图”的管理模式。近年随着第二次全国土地调查工作的开展，国土资源部正式提出建设全国“一张图”综合监管系统的概念，除土地利用规划和现状信息外，还纳入了国土资源的计划、审批、供应、补充、开发等行政监管内容，形成综合动态监管信息系统。其行业规划的编制、管理、实施工作与政策的结合程度已走在城乡规划行业前面。
与国土行业自上而下推动“一张图”建设的方式不同，城市规划行业提出“一张图”概念的时间虽然较早，但在建设上还是各自为政。随着《城乡规划法》的出台，控规的地位得到
了提升，因此全国多数城市的“一张图”都以控规为建设基础，主要服务于规划审批管理工作，如广州、南京等地。以广州市为例，其“一张图”以控规导则为核心，同时按照“一网三层”
的系统结构分别纳入城市规划相关的各类空间信息内容，为规范规划审批行为提供技术支撑。
同时因为体制上的原因，全国多数城市的城乡规划“一张图”与国土“一张图”都自成体系，相对独立，仅有成都等少数城市实现了国土信息和城乡规划信息的结合。
2 武汉市规划编制管理的困境
为了进一步理顺规划管理体制，提高行政效能和依法行政水平，保障规划事业长远发展，2007年武汉市启动了城乡规划体系研究及建设工作。通过清查1997-2007年间2151项城乡规划项目，全面回顾和评价了武汉市城乡规划编制及实施情况。10年间，武汉市规划设计水平不断提高，城乡规划工作为促进城市建设和经济发展做出了较大贡献，但随着规范管理、依法管理的不断严格，规划编制自身及与实施管理的衔接等方面存在较突出的问题。
2.1 规划编制管理程序规范性不强，缺乏科学的编制计划
近年来，对规划编制程序和方法的研究和讨论比较多见，但是对规划编制、审查、审
批及实施、评价这一整套程序如何完善优化的研究则几乎没有。多年来规划编制管理工作的程序一直不够规范，由于管理程序不到位，加上有些地区和部门不遵守规划、随意更改规划等原因，导致有的地区规划大量重叠，规划间彼此“打架”，有的地区却又缺少城市设计、旧城改造、地下空间等较实用的专项规划。
2.2 编制工作和管理工作脱节，规划成果的针对性不强
长期以来规划编制都作为一项纯技术工作，忽视了规划管理对其实施性的要求。规划
编制人员一般注重考虑城市长远发展和整体布局的合理性，忽视了短期效益和局部建设项目对城市经济发展的影响，同时对规划实施及管理的规律性方面考虑较少，技术与政策的结合力度不够，导致编制成果操作性不强，难以应用于规划管理工作；同时在规划编制工作中缺乏深入细致的现状调查、难以掌握相关行政审批信息等也导致了规划编制与规划管理工作脱节的现象日益严重。
2.3 规划信息化缺乏统筹管理，各部门彼此间信息孤立
武汉市规划信息化建设整体工作在全国起步较早，但各自为政的情况较为严重，缺乏统筹管理。规划编制单位和规划管理部门之间，各行业部门之间，规划管理内部各专项之间缺乏有效的信息沟通渠道，信息的不对称导致各部门都从自身角度出发编制规划、实施规划，缺乏通盘考虑和相互协调。
2.4 公众参与和规划宣传等管理环节有待进一步加强
公众参与是城市规划理论和实践的一个基本组成部分，而我国的公众参与还处在初级阶段，大都停留在少数局部的试验中，并且公众多处于被告知和接受的地位。就武汉市来说，规划宣传和公众参与的范围仍然较狭窄，手段也比较单一，很多完成了编制或审批通过的规划，仍不为社会公众所知或是难以为公众所理解。
为了提高规划管理的法制化、规范化水平，消除规划不统一、基础设施不对接、前后规划不连贯的问题，同时拓宽公众参与渠道，武汉市提出了“一张图”的建设思路。
3 武汉市“一张图”的体系构成
3.1 武汉市规划编制体系建设
规划编制体系是“一张图”的理论基础和支撑。针对规划编制和管理工作中存在的问题，武汉市提出了“1+6+1”的规划编制体系，其中：“1”是主干体系，即总规、分规、控规3
个层次；“6”是专项规划，即城市设计、历史文化名城保护、交通及市政、地下空间、旧城更新和改造以及其他要素专项规划；“1”是基础研究，包含规划政策和技术标准研制。
随着2009年武汉市机构改革工作的进行，国土和规划两部门再次合并，利用这次难得的契机，武汉市提出了城乡规划和土地利用规划“两规合一”，与其他专项规划“多规协调”的设想以及创建“两规合一”的城乡规划和国土资源规划编制体系的目标。新编制体系可以归纳为“两段五层次、主干加专项”的框架(图1)；“两段”是指导控型规划+实施型规划，“五层次”是指导控型规划3个层次，即“城乡总体规划+市级土地利用总体规划”，“分区规划+区级土地利用总体规划”，“控规+乡级土地利用总体规划”，以及实施型规划2个层次，即“近期建设规划+中长期土地储备规划+功能区实施规划”和“年度实施计划+年度土地储备供应计划”。
