加强政府投资项目管理的对策建议

加强政府投资项目管理的对策建议

彬县发展和改革局 韩卫涛

在现代市场经济条件下，政府投资属公共财政的范畴，其对社会投资的基础性（公共性）、带动性、引导性、调节性作用至关重要，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应；集中政府财力办大事，提高政府对整个国民经济和社会发展的引导、推动和调控能力，是提升经济社会发展水平重要的内容。而项目是政府投资的主要载体，因此，如何从体制和机制上来加强政府投资项目管理，保证政府投资项目实现优质高效，显得尤为重要。

一、政府投资项目的界定及其特点

政府投资项目，从投资资金来源和投资领域的角度来界定，是指运用政府财政预算资金和纳入预算管理的各类专项建设资金（基金）以及借用金融组织贷款等，对公共基础设施、社会公益事业以及需要政府扶持发展的产业技术开发等领域进行的固定资产投资项目。政府投资项目的分类按照资金来源来分可分为财政性资金项目、财政担保银行贷款项目和国际援助项目。按照建设项目来分可分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目（公益性政府投资项目）。政府投资项目管理具有以下三个特点：一是政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目；二是政府投资项目具有比一般项目更为严格的管理程序；三是政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。

二、我县政府投资项目管理的现状及存在的问题 政府投资项目的建设管理，主要目标包括质量、工期、投资、环保和安全等，是一项十分复杂而困难的系统工作。目前我县政府投资项目的管理模式大致有以下几种：

1、临时型。即为一次性业主，即发展改革部门审批立项或下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建工作班子，或实行行政性色彩较浓的指挥部制，在基建任务完成后，基建班子解散。

2、基建处室型。一些常年有建设任务的政府职能部门，如教育等部门都设有财务基建处或基建处，并专门配备人员，由其行使部分业主职能。

3、政府部门型。以财政性资金投资为主的交通、市政工程、水利等工程，由部门组织内部人员临时筹建项目班子，直接操作项目的建设和管理。

4、项目法人型。一些主要由政府投资的基础设施工程，由政府设立企业法人，由该企业负责项目建设资金的筹措和建设管理。项目建成后，负责该项目的运营管理。

从我县政府投资项目建设管理的实践看，近几年随着国家和省市投资建设管理体制改革的深入，特别是项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制等的推行，政府投资项目的质量、工期、投资、环保和安全等的控制和管理工作取得了很大的进展。但由于产权关系“缺陷”及相关制度建设滞后和实施力度不足，我县政府投资项目建设管理中依然存在不少问题，需要不断的探索与改进，这主要表现在以下几个方面：

1、政府投资项目的投资管理机制不够完善。这主要表现在：决策机制还不够完善，这在一定程度上影响了投资项目决策的科学性、系统性、民主性；重批轻管现象仍较突出，有些单位对项目批准后的执行情况缺乏必要的后续监管，往往是一批了事；规避程序仍有发生，有些项目规避、违反基本建设程序，更有甚者出现没有立项擅自开工建设。

2、管理职能较为分散。发改、财政、审计、监察等职能部门都可以对政府投资项目进行管理，但都属于外部监管，管理体制总的特点是“各自为政，多头管理”，反而出现“管理交叉”与“管理真空”并存。这种依靠外部管理又是多头管理的体制缺乏从决策论证、建设实施、资金拨付、后期评估的全过程管理。

3、政府投资项目管理水平较低。政府投资项目种类较多，有的工程具有很强的专业性，也有很强的综合性，建设过程中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳，工程质量难以保证。另外非专业部门对基本建设行政审批程序和项目周期不是很熟悉，难以科学控制建设工期，常常出现超工期现象。同时政府部门往往是上一个投资项目，就组建一个临时的基建班子或建设指挥部，由于缺少管理专业人员，加上没有管理经验的积累，造成建设管理水平相对较低。

4、政府投资项目的建设标准及投资规模难以控制。目前的政府投资项目建设缺乏投资和建设的各自规范主体。由于投资和建设的主体基本上合二为一，相应就缺少了投资约束机制，造成政府对项目建设过程也缺乏有效的外在管理和制约手段；而政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府财政性资金，资金是无偿拨付和使用的。因此，政府投资项目往往会出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”现象，建设单位的“投资饥渴症”难以遏制，使本已十分紧张的我县财政资金更加雪上加霜。

5、政府投资项目建设成本相对较大。由于政府投资项目内在投资约束机制不强，责权利关系缺乏公开性和透明度，往往难以明晰，加上外在投资管理职责不清，因此投资浪费严重、投资效益低等问题还比较普遍。同时，现行的政府投资建设项目管理方式往往会造成政府有限资金的较大浪费。此外，项目结束后管理人员的后续安臵也会带来一些问题。

6、政府投资项目过于分散的建设方式、临时性的基建班子和非专业性的管理人员，不利于廉政建设。甲方行为不规范，是目前建筑市场无序的一个突出表现，而政府投资项目业主缺乏自我约束和有效监管，容易滋生腐败，有损政府在公众中的形象。同时由于人力、精力的有限，也会影响建设单位的工作质量。

三、加强我县政府投资项目管理的对策与措施

为了进一步提高政府投资效益，规范和完善政府投资项目从决策、建设、资金计划安排到竣工验收的全过程管理，保证政府投资项目的质量，有必要从我县实际出发，对加强政府投资项目管理的对策与措施作进一步的深入研究和探索。 （一）进一步强化政府投资项目的审批管理。政府财力是社会资源的有机组成部分，在进行分配过程中同样存在着公开、公平的问题，这应体现在决策民主上、办事程序上。作为使用政府财力的政府投资项目就必须按照国家规定履行报批手续，严格执行基本建设程序，特别是在项目决策阶段更应体现公平性、公开性和民主性原则。政府投资项目管理程序主要包括：编报和审批项目建设书；编报和审批项目可行性研究报告（视项目情况，有的可与项目建设书合并审批）；编报和审批项目初步设计；施工图设计审查；编制和下达年度政府投资项目计划；组织项目竣工验收；组织项目后评估。从我县实践看，项目审批管理还存在一些薄弱环节。这主要体现在两个方面：一是乡镇项目审批管理还存在不规范的现象。由于部分基层单位项目审批意识不够强，不少项目未经论证、审批便匆匆上马；二是对规模以下政府投资项目管理还存在不到位的现象。有的部门存在打混仗、大糊弄的观念与做法，项目审批主管部门对规模以下项目审批管理的意识也还有待强化。审批管理不到位、不规范，会给政府投资项目的计划、资金、统计管理带来一定的影响，今后要切实加强这两方面的工作。

（二）逐步规范政府投资项目的建设管理。一是要做好政府投资项目的科学决策。就是要进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；对一些重大建设项目实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目公示制度，广泛吸取各方面的意见和建议，把前期工作做深做细，避免政府投资的盲目性。从我县的实际情况来看，要做好政府投资项目的科学决策，必须加强项目前期工作，充分发挥前期办的功能与职责。我县大项目办虽已成立，但其作用并未得到充分发挥。今后要充实大项目办的力量，保证前期工作经费，前期办要指导、协调全县各相关部门认真做好项目的前期工作，建立政府投资项目储备库。二是要规范政府投资项目的计划管理。做好政府投资项目计划管理，关键是要认真贯彻执行《彬县政府性资金投资项目管理暂行办法》。我县于2007年出台了这个文件，发改局按经济社会事业发展的需要，分轻重缓急安排好项目实施计划，未列入计划的项目原则上不予考虑实施。从我县的实践来看，效果是好的。今后必须进一步统一思想，完善运行机制，在实践中予以坚持。三是要加强政府投资项目资金管理。对于经营性项目，按项目法人制模式，由财政专户直接拨付给项目法人作为资本金或补助。对于非经营性项目，财政部门“按计划、按预算”设立项目资金专户，由中标单位“按合同、按进度”提出申请，经发展改革部门和建设单位主管部门审核后，由财政专户直接付给中标单位。这样实行项目资金直接拨付制度后，减少了资金流转环节，提高了资金运作效率，减少了资金的在途时间。资金拨付按照“按计划、按预算、按合同、按进度”的原则进行，体现了投资、建设、管理、使用的“四分开”。资金拨付与建设单位无关，流程不需经过建设单位的主管部门，发展改革和建设单位的主管部门只进行审核和签署意见，有效避免了资金截流、滞留现象，形成相互制约、共同监管的资金管理体系。

（三）切实加强政府投资项目的监督管理。对政府投资项目，要实行“一条龙”管理，不仅要把住审批关，还要严把建设关，从决策－建设－竣工的各个环节都要严格地监督检查。一要建立和完善政府投资监管系统，对项目实行事前、事中、事后全过程的监督。首先是要构筑源头治理保障机制，侧重事前监督。据专家分析：初步设计和技术设计对造价的影响最大，约占60％，施工图设计占25－30％，而施工阶段仅占5－10％。因此，项目工程造价控制的关键在于施工前的投资决策和设计阶段，做细项目前期可行性研究论证和设计方案评审工作，是节约政府投资的潜力所在。其次是要提高编制标底的质量，加大标底的审查力度。要落实对编标机构的质量考核措施，提高标底编制质量。同时，加大对所编标底的审核力度，以正确核定工程造价。再次是要加强对社会中介机构的再监督。加强对中介机构所审竣工结算造价项目事前、事中的确认与管理，对委托中介机构审核的项目进行事中同步跟踪审查，防止通过变通手段，采用“合法化技术”计增造价，要防止一项目造价预算与决算在同一中介机构编审。另外，要切实做好审计工作。二要完善法律法规，依法监督管理。建立健全与政府投资有关的法规，规范政府投资项目的投资管理活动。认真贯彻实施有关法律法规，严格财政纪律，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高投资效益。加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序。

（四）建立政府投资项目管理的约束机制。首先是政府要对自己的行为进行约束，克服投资决策的随意性。一是政府投资项目要考虑本地的中长期发展规划，尽管中长期发展规划在具体的经济建设过程中是可以变动的，但必须保证城市基础设施和公益性项目建设的完整性和连续性，要避免出现随着领导变化而改变规划的现象（这当然也对规划的科学性提出了很高的要求）；二是政府投资项目要与经济发展的需要相适应，基础设施项目要考虑长远发展要求，适当超前，但同时也要避免好大喜功，搞不切实际的面子工程、形象工程、政绩工程等；三是投资规模要与地方财力相适应，投资规模要控制在政府财力能够承受的范围内，负债建设有必要，同时也要考虑规模的合理性和还款能力。其次要强化对项目业主的约束。政府投资项目，具体到一个单位，这个单位就是项目业主，项目业主是政府投资主体的具体化，但又不是完整的投资主体，因此，不论投资体制怎么改革，作为政府投资的项目业主，从项目申报，到项目建设，直到项目竣工验收，凡涉及投资决策问题，都应该是真正的政府投资主体发挥主导性作用，相关部门要跟踪检查，检查是否按批准的规模和建设内容进行建设，检查资金的使用情况，确保政府投资政府当家。