二元户籍制度的政治经济学分析

经济研究导刊ECONOMIC RESEARCH GUIDE总第173期2012年第27期Serial No .173No .27，2012前言世界上大多数国家实行的都是一元户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由。

近代以来，各国都将公民的自由迁徙权进行了法律规定。

根据荷兰学者马尔赛文对１４２部成文宪法的统计，有８１部宪法规定了迁徙自由，占总数的５７％。

例如，１９４７年《意大利共和国宪法》第１６条规定：“除非根据保健和安全方面的理由法律可按一般程序规定某些限制外，每个公民均可在国内任何地区自由迁徙和居住。

不得以政治理由规定任何限制。

”１９４９年《德意志联邦共和国基本法》第１１条规定：“一是所有德国人在联邦领土内均享有迁徙之自由。

二是此项权利唯在因缺乏充分生存基础而致公众遭受特别负担时，或为防止对联邦或各邦之存在或自由民主基本原则构成之危险，或为防止疫疾、天然灾害或重大不幸事件，或为保护少年免遭遗弃，或为预防犯罪而有必要时，始得依法律限制之”。

有些国家的宪法虽然未规定迁徙自由，但作为一项自然权利，可以在司法中予以保护。

中国历史上也有迁徙自由的宪法规定。

最早承认迁徙自由的是１９１２年的《中华民国临时约法》，该法第６条第７款规定：“人民有居住迁徙之自由。

”自此以后，无论是北洋政府，还是国民党政府制定的宪法性文件，也都不得不承认公民有迁徙自由。

从１９３９年中国共产党领导的根据地制定《陕甘宁边区施政纲领》起，根据地的法律也开始注重对迁徙自由的保护。

新中国成立后，公民“居住和迁徙的自由”权力却逐渐被取消，建立实行了限制迁徙自由的城乡二元户籍制度，这是由中共的执政理念所决定还是另有其由？国内许多学者或从经济学、或从社会学及法学角度对此做了大量研究，并提出其在改革新时期的变革方向。

然而，二元户籍制度的形成，是由政治、经济、历史等多方面因素造成的，任何一种单一学科的独立研究，都不能洞察其根本，更不足以为其变革提供合适的方案。

更何况，新中国的政治决策人不是西方经济学中的理性人，他们是马克思主义者，因此公共选择理论等西方政治经济理论无法解释他们的行为，只有马克思主义的政治经济学才能真正理解二元户籍政策的形成和作用及其在改革开放新时期应有的演变方式。

一、二元户籍制度是工业化初期的一种被动选择，不但是减轻城市压力，稳定社会秩序的法律手段，也是实行农村集体化，支持城市工业化战略的政治经济手段新中国成立之初，公民的流动和迁徙权利是得到承认和保障的。

建国前夕制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》和１９５４年９月第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都规定了公民有“居住和迁徙自由”的权力。

为了把握人口发展动向，１９５５年６月，国务院指示在全国范围内进行经常性的户口登记工作，要求民众在迁徙时履行关于户口转出和转入的义务，而对流动和迁徙本身，并没有任何限制。

基于这种宽松的环境，此前此后的几年间，户口的迁移非常频繁，仅１９５４—１９５６年，迁移的人口达７７００万。

户口大量迁移的原因主要是城市和工业的发展。

经过１９５０—１９５２年的短暂的恢复期，中国政府制定了第一个五年规划，确立了把落后的农业国建设成先进的工业国这一国家目标，并从１９５３年开始了激进的工业化建设步伐。

随后几年，出现了一个城市化的高潮，有研究表明，在至１９５７年结收稿日期：２０１２－０４－１８作者简介：周晓庆（1963-），男，安徽怀宁人，副所长，研究员，从事近现代农业史及农业国情研究。

二元户籍制度的政治经济学分析周晓庆（北京中国农业博物馆，北京１００１２５）摘要：对二元户籍制度的形成及其复杂的政治经济背景进行了分析，认为在特定的历史条件下具有其合理性，但随着改革开放的深入进行，二元户籍制度虽然也在同步进行着渐进式调整，但其深层次问题尚没有得到根本性解决，成为农村社会和城镇化发展的制度性制约因素。

因此，在二元户籍制度依然存在的情况下，统筹城乡发展规划，推进公共资源在城乡之间均衡配置，加快建立城乡统一的社会保障机制，建立城乡统一的人力资源市场，并加快相关政策配套措施的制定和实施，才意味着户籍制度改革的真正开始。

关键词：二元户籍制度；户籍改革；城乡统筹；社会保障机制中图分类号：Ｆ０文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０１２）２７－０００８－０４８——束的第一个五年计划期间，全国新建的城市和工业区达到３８个，大规模扩张的城市和工业区达到５４个。

１９５２—１９５７年间，城市人口的年增加率达到了６．８％，远远超过全国人口增加率的２．４％和农村人口增加率的１．７％。

八年间增加的近４２００万城镇人口中，来自农村的社会增加的比例达到总量的６０．７％，其中包括由政府和企业从农村招致的和农民自发流入的两部分。

然而，建国初期的城市基础设施薄弱，农村人口的大量涌入引发了一系列“城市问题”。

首先是就业问题，除了从建国以前继承下来的失业人口，建国后每年新增的就业人口也不断增加。

其次是粮食和副食的供应问题，这个问题早在１９５３年就已显现，并直接导致了农产品统购统销制度的建立。

到了１９５６年，这一问题开始再度困扰着中央政府和各地的城市当局，据１９５７年９月２日的《人民日报》社论透露，１９５６年供应城市的粮食比上一年度增加了１５％，但仍然不能满足急剧增加的城市人口的需要，导致部分城市不得不削减对居民的供应量。

蔬菜、食盐、食用油、鸡蛋和乳制品等供应也都出现了严重的短缺。

第三，随着城市人口的增加，主要大中城市的人均居住面积都在下降，从１９４９—１９５６年，人均住房面积北京从６．６平方米下降到５平方米，上海从５．７下降到４．８平方米。

除上述问题之外，交通、教育和医疗等公共设施也都存在着普遍的紧张状况。

城市居民对此非常不满，致使１９５７年春季一些城市出现了骚动。

形势的严峻使政府意识到，如果不限制城市人口的膨胀，城市的安定将难以保障，工业化基础可能崩溃。

同时，１９５６年就在中国工业化刚刚起步之时，由于中苏交恶，苏联停止了对中国工业化的后续投资。

苏联停止援助后，政府财政赤字大规模增加，基本丧失了扩大再生产能力，没有新增扩大再生产就没有新增就业，政府不得不把进城的人向外迁移。

促使户籍制度建立另一重要原因来自农业和农村内部。

从１９５２开始兴起的农业合作运动，从互助组到初级社，到１９５６年进入到高级社时代。

与初级社相比，高级社在组织规模和生产关系上都有很大不同，初级社承认土地的私有，而高级社将土地的私有改为公有，实际上确立了集体所有制。

在农业集体化过程中，强迫入社现象严重；在高级社，尽管入社的农民劳动时间在增加，但个人收入却在减少，所以，１９５７年一些地方出现了退社的骚动，同时浙江、山西、四川等地出现了包产到户的趋势；另有一部分农民以逃离农村，进入城市来对抗现实，给农业生产带来不利影响，也扰乱了合作社其他社员的心绪。

然而，农业集体化是执政党既定的国家战略，通过农业集体化，提高国家对土地、劳动力等农业生产要素的掌控能力，减少同千千万万“小农”打交道的交易成本，从而为剥夺“农业剩余”，支持国家工业化发展建立起制度保障。

显然易见，无论是出于减轻城市压力的需要，还是出于巩固合作社、维护集体化制度的需要，都要求限制农民的自由迁徙并建立一项与之配套的制度。

１９５８年，国家颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排。

温铁军在他的《我们是怎样失去迁徙自由的》一文中指出，在１９５２—１９５７年中国一五计划时期，大约有２０００多万农民工已经自由流动进入城市。

但从１９５９年开始到１９６０年，大概用两年左右的时间，又从城里迁出２０００万人。

１９６０年的大饥荒迫使政府对农村人口向城市迁移采取了更严厉的控制，并实行反城市化的措施，将城市人口大规模向农村转移。

１９６１年开始，用三年时间，动员２０００万以上人口重新返回农村，其中１９６１年辞退８７２万职工，共有１０００万人口返回农村。

１９６４年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

限制农民自由迁徙的二元户籍制度在不断强化中成为维持人民公社存在与发展的重要制度力量。

从此，中国人步入了一个漫长的城乡分割二元体制。

二、人民公社时期，二元户籍制度与人民公社制度、统购统销制度形成制度安排上的内在统一，符合重工业优先发展的战略要求，但捆绑在土地上的劳动力既不能实现农业的外延式增长，也不能实现内涵式增长，致使农业生产效率低下２０世纪５０年代中后期，中国的工业化进程如火如荼，但基本上还是处于工业化启动阶段，需要农业提供资金为工业化铺路，而当时的农业生产力发展水平低下，资金投入少，农业发展基本上依靠的是劳动力投入，如果农业劳动力的大量减少将导致农业生产的下降。

因此，把农民限制在土地上的二元户籍制度有效地阻止了农业劳动力的大量流失。

伴随着二元户籍制度，还有人民公社体制和统购统销制度，这三位一体的模式形成了中国农村经济体制的核心。

在此体制下，农业中的土地、资金和劳动力被集中起来使用，国家安排生产计划、农产品销售、个人消费品的分配。

这种体制的确达到了制度安排的内在统一，符合当时重工业优先发展的战略要求。

优先发展重工业战略的制度安排只要求把农民捆绑在土地上，为工业发展提供“农业剩余”，提供足够的原料和食物基础，并保证这一系列的“提供”过程顺利无障碍，但却忽视农业自身的发展，忽视了农民利益。

低廉的农产品收购价格，平均主义的劳动报酬和生产要素性的压抑，极大地伤害了农民的积极性及资源的配置效率，使农村经济发展缓慢，利民经济利益得不到基本的保证。

特别是二元户籍制度构筑的“农业户口”与“城市户口”，成为差别化分配各种利益的最直接标签，造成了在社会实际利益分配上的不平等。

人民公社时期，城市人口享受到了从出生到死亡的各种保障制度，这些保障靠国家财政补贴维护。

据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费３万元￣４万元，２亿多人就需要６万多亿元……。

然而，占人口８０％、只能提供积累不能分享工业９——化收益的农民一直与这种制度无缘，土地成为他们唯一的保障。

两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。

１９６１年之后，要成为国营企业工人一般首先要有城市户口。

在整个社会，干部、工人、农民之间的阶级分野非常分明。

户口制度的辐射力量是惊人的。

人们很快发现，其背后逐渐附加了从社会保障到教育、医疗、公共服务等几乎所有公民权益的城乡化差异。

城乡之间建立起一种在政治、经济、文化社会基础上的全方位不平等，由此也衍生了长期二元社会结构下城市市民的“一等公民”与农业人口的“二等公民”的社会地位。

去掉“农”字标签，获得与城市公民平等的社会身份，成为几代农民百折不挠、掺杂无数辛酸血泪的奋斗史。