市场经济条件下的政府职能
规定了政府的含义，我们再来分析政府应该在市场经济的运行过程中担负什么样的职责。历史上很多思想家提出了自己的见解。自由放任主义者认为政府应该扮演“守夜人”的角色。也就是说，市场的自发运行会给社会带来高效率，政府的过多干预只会起到反作用，政府需要作的只是提供安全和秩序。亚当•斯密在《国富论》中对政府的职责作了如下的规定：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说要建立严正的司法机关，第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设与维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益），这种事业与设施在由大社会经营时，其利润经常补偿费用而有余，但若由个人或者少数人经营，就决不能补偿所费。”④随着经济的发展，越来越多的人主张国家积极干预经济生活，庇古认为国家应该积极采取措施来消除客观上存在的边际私人纯产值和边际社会纯产值之间的背离。凯恩斯认为政府应该积极的采取措施刺激有效需求来克服经济危机。萨缪尔森认为政府应该采取矫正垄断，收入政策等方法来实现社会的效率、平等和稳定。70年代后兴起的新自由主义者又重新鼓吹市场的效率，举起了反对国家干预经济的大旗。我国建立社会主义市场经济体制，要求在国家的宏观调控下发挥市场对资源配置的基础性作用。由于我国长期以来的计划经济体制的影响，使得政府在管理经济过程中有时容易超出宏观调控的范围，直接干涉参与经济活动，这样就会起到相反的作用。因为从政府的内在特征来看，政府和市场在某些方面是相互排斥的，所以政府不能直接参与经济活动，否则就容易起到反作用。
第一，政府具有公共性的特征。政府是公共权力的执掌者，公共权力是凌驾于社会之上的力量。政府的公共性决定了政府的一般功能在于维护社会的公共利益，解决社会的公共问题。社会公共权力是出于缓和利益矛盾需要才产生的，公共权力的执掌者——政府会必须以成员的根本利益作为其活动的宗旨，这就要求政府和社会相对脱离，凌驾于社会之上才能真正的履行其公共管理的职能。因此在市场经济中，政府应该作为市场的管理者、监督者出现，而不能作为市场的参与者。因为市场参与者本身必须是代表不同利益并且占有不同资源的市场行为主体。政府作为公共利益的代表如果直接从事市场经济活动就违反了自身公共性的特征，也就很难提供公平公正的市场交易规则。作为计划经济的产物，我国长期来存在着各种挂靠政府机关的各种企业，国家机关成了市场的直接参与者。这样这些机关在制定或者执行政策的时候就会有意无意的向自己下属的企业倾斜，这样就违反了政府公共性的要求，扰乱了市场的公平和效率。自九十年代后期以来，我国不断要求各种挂靠机关的企业必须和政府机关脱轨，就是为了保证政府的公共性。
第二，政府具有普遍性的特征。作为公共权力的主体，政府的功能涉及到社会的所有领域和所有个体，从而具有普遍性的特征。一定地域内的各个个体只能在同一个政府下生息，享有一定的权利履行一定的义务，接受公共权力的管辖。从这个意义上讲一个政府尽管事实上划分为不同的部门、不同的层级，但是这些部门和层级都是一个不可分割的整体，在一定国土范围内的政府只能有一个。因此政府一般应该有大局观念，整体观念，这和市场经济的理念是不符和的。市场经济活动主体一般都是单一的、具体的。经济主体参与市场活动的目的是为了尽最大可能的增加自己的利益，核心的理念是利己。因此市场是一种“个体理性”，会造成利益差别和利益分化。而政府行为则是一种“整体理性”，关注社会的公平。我国政府推行的收入再分配政策，如下岗补助、最低生活保障制度等；以及开发大西北，对西部地
区的种种政策优惠等等，都是我国政府从整体、全局出发做出的战略部署，体现了政府的普遍性。
第三，政府具有强制性。政府执行社会公共权力，是以国家暴力机器作为后盾的，没有了国家暴力的后盾，政府就无法决定社会公共事务，也无法对公共资源做出权威性分配。只有具备了强制力的政府，才能缓和社会矛盾和冲突，才能维护正常的社会秩序。强制力和市场经济是格格不入的。市场经济的基本元素就是商品，商品是天生的平等派⑤市场经济条件下的商品买卖过程完全以交易双方的自愿为前提，实行等价交换。在市场经济条件下社会实行高度分工，生产以交换为目的。交换之所以发生，一方面是因为分工的出现使得大家必须通过相互交互才能获得自己所需要的产品；另一方面交换双方的必须是平等的。只有平等的双方才会进交换，如果一方是弱者，另一方是拥有暴力的人，那么结果自然是拥有暴力者利用强权从弱者那里获得自己所需的物品，交换永远也不会发生。在我国发生过一些钱权交易、以权谋私之类的现象。这些拥有权力的政府官员可以利用手中的权力使交易的天平严重的向自己倾斜，那么同样如果政府机关可以直接经营经济实体，参与市场活动，那么市场的交易规则也会遭到破坏。我们国家严格要求各类企业和挂靠的党政机关脱钩，就是这个道理。以前在行政命令下，银行向不景气的企业继续发放巨额贷款，导致银行的很多坏帐、死帐也是一个惨痛的教训。
第四，政府具有非赢利性的特点。政府代表公共权力，从事社会的公共管理，政府行为必须以非赢利性政策目标为依据。也就是说，政府在履行具体的行为职责时，并不计较也不能计较直接的成本和收益，尽管事实上政府在其整个运作过程中也有管理的成本和效益问题。市场的基本动力就是赢利，消费者追求的是最大效用，生产者追求的是最大利润，无法想象一个不以赢利为目的的企业能够存在下去。市场行为可以说是天下熙熙皆为利来，世上攘攘皆为利往。政府却不一样。首先政府是公共权力的执行者，必须向社会提供公共物品，这样政府的基本行为取向就不能以赢利为基本特征。其次，政府具有强制性和垄断性的特点，一旦政府把赢利作为自己的行为取向，那么政府凭借其独特的地位取得经济利益是很容易的。在我国一些地方，部分政府部门把“单位创收”作为自己的目标，于是就出现了各种乱收费，乱罚款。这样一方面扰乱了市场秩序，另一方面，也扭曲了政府的角色定位，影响到了政府的合法性，降低了人民对政府的认同感和归属感。
因此政府坚决不能直接参与市场行为，在某些领域政府必须“不作为”，否则就会起到反作用。具体来看政府不作为的领域主要有三个：私人领域、微观经济组织领域、产权清晰的领域。
私人领域是相对对于公共领域而言的。个人对私人事务的处理，其后果不论是福是祸，是好是坏，只要涉及自身对社会和其他人没有或者只有很少的影响，比如对个人婚姻、娱乐方式的选择等等，只要个人的选择方式不违法，政府就不应该干涉。密尔指出：“个人行为只要不涉及自身以外的什么人的利益，个人就不必向社会负责交代。他人若为自己的好处而认为有必要时，可以对他忠告、指教、劝说以至远而避之，这些就是社会要对他的行为表示不喜或者非难时所仅能采取的正当步骤。”⑥私人领域应该有当事人自治已经成为人类社会的基本行为准则。在法律上，各国民法无论是用来调节国内民事关系还是用来调节国际民事关系，均规定了当事人意思自治的原则。对于私人领域，政府不仅不能随便涉足，而且应该运用公共力量采取一系列的措施，以保证个人的基本权利不受侵犯或者受到侵犯时可以得到合理的补偿。改革开放以后，我国在这个问题上已经逐步走向规范化。现在我国人民的基本
