检察建议若干问题刍议

检察建议若干问题刍议

[摘 要]作为非诉司法手段，检察建议本质上是检察机关法律监督职能的延伸，为检察机关柔性参与社会矛盾化解、实现社会管理创新、确保公正廉洁执法开辟了新的路径，也为检察机关落实社会治安综合治理、打击和预防职务犯罪创建了法治平台。对维护法律权威，维护检察机关形象，保持社会稳定，保护公民权益起着不可替代的作用。然而，实践中检察建议回复和采纳不理想的状况，已成为制约检察工作发展的瓶颈。改进和完善检察建议工作已成为当前检察机关一项刻不容缓的任务。

[关键词]检察；建议；问题

检察建议是检察机关参与社会治安综合治理的手段和形式之一，是人民检察院在依法行使各项检察职权过程中，发现相关单位存在影响社会安定和综合治理问题后，以检察院的名义，就打击犯罪、消除隐患、强化管理而向该单位提出有效整改措施的一种法律意见。它不仅是检察机关法律监督职能的延伸，也是检察机关参与社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的重要途径，更是检察机关打击和预防职务犯罪的重要举措，对于维护国家法治统一，维护社会稳定，保护公民权益，实现司法公正，具有积极的现实意义。本文将从分析检察建议的性质和作用入手，分析检察建议的特点，指出存在的问题和不足，提出完善检察建议的对策，以期更好地实现检察建议的法律价值。

一、检察建议的法律地位和作用

作为检察权的配合和补充，检察建议有其独特的意义和作用。从法理依据来看，《刑事诉讼法》第二条和《人民检察院组织法》第四条对其作出了原则性规定。

从权力性质来看，检察建议是非诉形式的检察活动，是检察机关法律监督职能的延伸和派生。它不是法律具体规定的检察职权，必须依附于法律监督权，以法律监督权的行使为基础，因而没有强制执行力，但它是检察机关主动进行的一项服务性工作，更多地体现检察机关的社会责任。

从检察职能来看，检察机关除担负起打击犯罪的职能外，还负有宣传法制、教育群众、预防犯罪等法律监督职能，而这些职能必须通过非诉讼活动来实现，检察建议这一非诉法律活动也就成为行使这一职能的载体和形式之一。

从司法实践来看，在长期的检察实践中，检察建议权作为法律监督权的派生权，逐渐成为检察机关对国有单位和国家工作人员进行法律监督的有效手段，具有坚实的社会基础，并已产生了良好的监督效果，积累了大量成功经验，已趋于成熟完善。虽然检察建议并不具备强制性和约束力，但作为一种严肃的检察司法行为，它对于维护国家法治统一，预防犯罪，维护社会稳定，保护公民权益，实现司法公正具有不可替代的作用。

从社会效果来看，检察建议能有效维护社会和谐稳定，提高依法行政能力，促进地区经济健康发展。一方面检察机关结合自身办案实践，针对案犯作案方式和犯罪手段及发案单位在监管措施、内控机制等方面存在的问题和制度漏洞，及时提出个案或类案预防建议，帮助发案单位建章立制，堵塞漏洞，以达到查一案震一方、净一片的法律效果和社会效果；另一方面作为一种准司法文书，检察机关通过检察建议对不规范行政行为提出整改意见或建议，从源头上对违法行为进行纠正，消除隐患。被建议单位在检察机关监督和指导下进行有针对性的自我修

正和完善，以确保行政权依法、高效运行，既防止国家权力被滥用，又保护干部员工，实现行政效果和社会效果的有机统一。

从监督效力来看，检察建议能较好地提高法律监督效率。检察机关通过检察建议活动，对发案单位和其他相关单位在工作中出现的问题及时提出整改建议，能够加强这些部门对内部管理制度的完善，对干部廉洁自律的教育，提高职工自身对贪污贿赂等犯罪的监督意识等。同时还要求这些部门对于检察建议的落实和实施情况及时做出反馈，实时监控潜在隐患的杜绝和消除，从而提高法律监督效率。

从教育意义来看，通过检察建议活动，可以起到警示和教育作用，震慑潜在的犯罪行为。案结后，检察机关通过“一案一建议”促使发案单位对职务预防的重视，使相关人员尤其是领导干部认识到检察建议所反映问题的严重性和整改的必要性，使其真正意识到犯罪行为对社会和个人造成的严重后果，进而增强广大干部职工的法律意识、提高其正确履行职责、严格依法办事的自觉性。

二、检察建议的基本特征

检察权的法律属性决定了检察建议权在本质上是一种法律监督权，作为公权力性质的检察行为，有其自身的法律特征。

（一）法律规定的原则性

与侦查权、侦查监督权、公诉权和抗诉权等有明确、具体法律规定的检察权相比，法律对检察建议的规定则比较原则、概括。宪法第129条刑事诉讼法第2条、人民检察院组织法第1条和第4条以及三大诉讼法均只为检察建议的实施提供原则性的规定。虽然高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》对检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了具体规定，但这充其量只是检察机关内部的规范性文件，在国家基本法律体系中无“检察建议”的具体规定。

（二）法律地位的依附性

检察机关的职责范围决定着检察建议的适用范围，检察建议依附于检察机关的法定职责，暂无独立的生存空间。同时，检察建议的内容来源于检察机关的执法办案，检察建议的制发依附于侦查权。另外，检察建议仅对其所对应的检察权起配合、辅助和补充作用，如在刑事诉讼活动中，检察建议主要是为了配合诉讼职权的行使；在法律监督活动中，检察建议主要是辅助监督职权的行使，着眼于灵活性和可操作性，提高监督效率，为公正价值的实现穿针引线；在综合治理活动中，检察建议主要是通过预防违法犯罪、延伸办案效果，服务于和谐社会的价值追求，是对执法办案活动的重要补充。

（三）法律关系的妥协性

检察建议的提出和发送主要取决于检察机关的自由裁量。何时发送、向谁发送、发送什么等均由发送机关自行决定，因此从制发角度看，检察建议表现出单方、单向性特征。但另一方面，检察建议又具有非强制性，检察建议的采纳与实施，客观上需要经被建议对象的积极配合与落实才能实现，从权力取得成效角度看，检察建议又具有双方、双向性特征，表现为检察机关和被建议对象之间相互关系的协商性。检察机关经常与其他司法、行政主管机关就检察建议原则、范围、程序等内容联合发文便是相互协商的结果。（四）法律效力的柔和性

检察建议不具有强制执行力，主要依靠被建议单位自觉、自愿落实来实施，但柔和性并不否定其权力属性，相反还体现出其独特的法律价值和社会功效。首先，柔和性符合“建议”这种法律行为的本质属性。“建议”本意上仅指劝告他人最

好作为而非强制作为，为与不为很大程度上取决于被建议人的主观意愿。第二，作为检察权的组成部分，检察建议仍然具有公权力的协调、督促和引导功能，与强势的检察制裁功能、纠正功能互为补充、各司其职。尤其在当前社会矛盾错综复杂的情况下，一味采用强势手段可能适得其反。相反，成熟、完善的检察建议，因为切中要害、有理有据、可操作性强，能较快得到被建议人的认同、重视和回应，取得事半功倍的效果。第三，国家民主、法治建设更多地需要对话、合作和预防，而非对抗、斗争和制裁，作为非强制的检察行为，检察建议更能满足这一发展要求，有利于实现社会的和谐、稳定发展。

（五）法律后果的不确定性

检察建议必须经由检察权向行政、管理权转化才能发挥作用，但由于其缺乏强制执行力，建议可能被接受，也可能被拒绝，其法律后果具有不确定性。虽然《人民检察院检察建议工作规定（试行）》赋予了检察机关在检察建议无正当理由不被采纳时，有向被建议单位上级主管部门反映的权力，但并未授予检察机关终裁性权力，至于主管部门如何处理，则具有很大的不确定性。

三、检察建议的适用范围

依最高人民检察院关于检察建议适用范围的相关规定，检察建议主要适用于社会治安综合治理，以防范、减少犯罪的发生。具体而言包括以下几个方面：

1.预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的。

2.行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的。

3.民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要加强调解疏导工作的。

4.在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的。

5.人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的。

6.其他需要提出检察建议的。

四、当前检察建议存在的问题及原因

多年的司法实践经验证明，检察建议为检察机关参与社会治安综合治理和社会管理创新发挥着不可替代的作用，取得了良好的社会效果、法律效果和政治效果，但存其在的问题也不容忽视。

（一）立法缺失

职权法定主义要求一切执法活动必须依据法律的明确授权。当前，虽然《人民检察院组织法》第四条和《刑事诉讼法》第二条对检察建议作出了原则性规定，但我国至今没有一部专门调整检察建议的法律或具体规定检察建议的条文，立法缺失导致检察建议权法定性、职权性、程序性、强制性等基本法律属性的缺失，不能与其他既定法律监督权相提并论，造成现实中诸多检察建议流于形式，有时建议活动基于检察机关的一厢情愿了事。

（二）质量偏低，针对性不强

由于笼统、原则的规定缺乏具体的可操作性，对检察建议没有明确的质量要求和具体考评标准，造成对建议制发者的约束模糊，因而重数量轻质量倾向难以杜绝和根治。加上各地各单位对检察建议的认识参差不齐，对检察建议的重要性和针对性重视不足，且缺乏相应专业知识，缺少调查研究，不能很好地把握问题的实质，改进措施缺乏可操作性，结果不仅使检察建议流于形式，也使得被建议

单位难以接受，其整改积极性也就大打折扣。

（三）适用范围有失均衡

当前，检察建议的制作主体和发送范围发展不平衡已是不争的事实。按理依内部职能分工，诸多检察职能部门都负有制发检察建议的职责。但现实并非如此，从总体状况来看，“一案一建议”将建议的重点和热点定格在职务犯罪上，反贪、反渎、监所等部门是制发检察建议的主力军，绝大部分检察建议都是发往职务犯罪案发单位和监管劳动场所，较少对社会治安综合治理、侦查监督、民事行政检察等倾向性问题发出建议，形成职务犯罪预防建议较多，刑检及其他方面建议偏少；就案论案建议较多，精准实用的类案型建议较少的不均衡格局。

（四）跟踪监督不到位

现行考评机制虽重视检察建议的制作和发送，但对发出的建议却缺乏有效的监督、检查和回访，其结果往往是检察建议一发了之，至于后续职务犯罪预防的落实、整改措施的强化、制度漏洞的堵塞、对建议执行情况的了解及被建议单位在整改中遇到的困难等关键性问题和环节则听之任之，纵有被建议单位在规定时间内答复的要求，也不过是流于形式。跟踪监督不到位，不仅造成有限司法资源的浪费，也使检察建议丧失其应有之义，检察形象和权威不可避免地受到影响。

（五）重个案、轻类案。从建议类型来说，当前总体就个案建议较多，归类、分析、综合类建议较少

大部分检察建议仅针对具体个案而发，建议书所提出的问题和分析的原因大多浅显直观，很大程度上就事论事，不能对犯罪原因做深层次的分析，不能从个案中分析总结出带有普遍性、倾向性的行业问题，自然难以向主管部门提出针对性、系统性强的检察建议。同时大多建议凭想象和经验来阐述，意见简单，针对性、系统性不强，改进措施不具体，缺乏可操作性。个案建议固然重要，但在社会矛盾盘根错节的今天，充分发挥类案建议“办理一案、教育一片、治理一方”的独特功能尤显迫切和重要。