中国财政分权的特点及其影响

中国财政分权的特点及其影响

郑磊

【摘 要】中国的财政体制总体上具有分权的特点,但是具体到财政收入和支出,以及财权和事权的划分,又表现出复杂的分权和集权相混合的特征.本文从财政制度与政治体制之间的关系、政府间分权和政府与市场间分权、财政体制的财权与事权划分等方面入手,分析了中国财政分权的特点及其影响.

【期刊名称】《地方财政研究》

【年(卷),期】2011(000)001

【总页数】6页(P36-41)

【关键词】财政分权财权事权中国式分权

【作 者】郑磊

【作者单位】北京师范大学,北京100875

【正文语种】中 文

【中图分类】经济财政

【文献来源】https:///academic-journal-cn_sub-national-fiscal-research_thesis/0201254908052.html

体制改革中 国 财 政 分 权 的 特 点 及 其 影 响郑 磊（北京师范大学 ，北京

100875 ）内容提要 ：中国的财政体制 总体上具有分权的特点 ，但是具体到财政收入和 支 出 ， 以 及财权和事权的划分 ， 又表现 出复杂的分权和集权相混合的

特征。 本文从财政制度与政 治体制之间的 关 系、政府 间分权和政府与 市场 间分权 、 财政体制 的财权与 事权划 分等方 面入手 ，分析 了中国财政分权的特点及其影响 。关键词 ：财政分权 财权 事权 中国式分权中图分类号 ： F810.2文献标志码 ： A文章编号 ：1672-9544(2011)01-0036-06和西方国家的财政分权相

比 ， 中国的财政分权 具有 自己的特点。 这主要源 自两方面的原因 ，其一 是财政制度所依附的更大的政治行政制度 的差异 ， 比如政治上是否具有联邦主义特征 ，地方政府在国 家政治结构中的地位等 ； 其二则是财政分权的 目的 或初衷不完全一样。 本文论述了中国财政分权的特 点 ，及其相应的影响。一 、 非 “联邦主义 ”体制下的财政分权从经济学的角度来看 ， 中国和西方国家都表现为某种形式的“ 财政分权 ”fiscal decentralization ） 。但是从政治学的角度来看 ， 中国并不具备严格意义上的 西 方 国 家 ， 特 别 是 美 国 那 样 的 联 邦 主 义federalism ） 。 在国外有些文献中，“财政分权” 和 “财 政联邦主义”( fiscalfederalism) 往往具有类似的含义 ， 这是因为在很多西方国家 ，经济上 的财政分权一般是政治上 的联邦主义架构下 的一种 自然 的财政制度安排。 严格说来 ，“经济学中的联邦主义和政治学的联邦主义并不相同。 政治学的联邦主义是一 种政治体制 ，在这个体制下有一部宪法来保证中央 政府和各级地方政府都拥有一定程度的 自 治权。 而从经济学意义上讲 ，几乎所有国家的公共部 门都或

多或少的是联邦主义的， 因为几乎所有 国家的公共 部门都包含不同层次的政府 ，它们都提供不同层次 的公共服务并拥有某种程度的决策权 ，尽管这并不 一定有宪法或相关法律的保障” （ 吕炜 ，2005 ） 。 西方国家 （ 以美国为典型代表的联邦制 国家 ，但是英 国 、 法 国等单一型 国家则与美 国又有所不同）的财政分权是在宪法或者行政架构的框架下进 行的 ，往往是先有行政分权 ，再有与行政架构相对 应的财政分权。 无论是财政分权还是行政分权 ，都 是为了合理划分各级政府的权限 ，根本 目的在于维 护各级政府在各 自 辖区 内主权的相对独立性 ，兼

有 让基层政府更好地提供公共品 ，改善公共品的提供 效率 ，响应地方选 民需求的作用 。 而且在西方各国 早期的政府间财政关系中，地方政府基本上都处于 主导地位 ，这主要是因为很多 国家“王权弱小 、 王 国与领地之间战争不断… …分散化 的财政体制有助 于保护地方政府的地位 ，限制联邦政府的权力 ”（ 吕 炜 ，2005） 。 以美国为例 ，从各种数据来看 ，美国都是一个分权化程度很高的国家 ，这种分权既包括横向的立法 、 行政和 司法之间的“ 三权分立 ”， 也包括纵[收穑 日期J2010-9-14 [作者简介]郑磊，江苏南京人，北京师范大学教育经济研究所讲师，研究方向为教育经济学。 36地方财政研究/2011.1/ 第 1 期郑磊内容提要 ：中国的财政体制 总体上具有分权的特点 ，但是具体到财政收入和 支 出 ， 以及财权和事权的划分 ， 又表现 出复杂的分权和集权相混合的特征。 本文从财政制度与政治体制之间的 关 系、政府 间分权和政府与 市场 间分权 、 财政体制 的财权与 事权划 分等方面入手 ，分析 了中国财政分权的特点及其影响 。文章编号 ：1672-9544(2011)01-0036-06和西方国家的财政分权相 比 ， 中国的财政分权具有 自己的特点。 这主要源 自两方面的原因 ，其一是财政制度所依附的更大的政治行政制度 的差异 ，比如政治上是否具有联邦主义特征 ，地方政府在国家政治结构中的地位等 ； 其二则是财政分权的 目的或初衷不完全一样。 本文论述了中国财政分权的特点 ，及其相应的影响。

一、非“联邦主义”体制下的财政分权财政分权和“财政联邦主义( fiscalfederalism) 往往具有类似的含义，这是因为在很多西方国家 ，经济上 的财政分权治学的联邦主义并不相同。 政治学的联邦主义是一种政治体制 ，在这个体制下有一部宪法来保证中央政府和各级地方政府都拥有一定程度的 自 治权。 而从经济学意义上讲 ，几乎所有国家的公共部 门都或多或少的是联邦主义的， 因为几乎所有 国家的公共部门都包含不同层次的政府 ，它们都提供不同层次的公共服务并拥有某种程度的决策权 ，尽管这并不一定有宪法或相关法律的保障吕炜 ，

2005 ） 。西方国家 （ 以美国为典型代表的联邦制 国家 ，的财政分权是在宪法或者行政架构的框架下进行的 ，往往是先有行政分权 ，再有与行政架构相对应的财政分权。 无论是财政分权还是行政分权 ，都是为了合理划分各级政府的权限 ，根本 目的在于维护各级政府在各 自 辖区 内主权的相对独立性 ，兼有让基层政府更好地提供公共品 ，改善公共品的提供效率 ，响应地方选 民需求的作用 。 而且在西方各国早期的政府间财政关系中，地方政府基本上都处于主导地位 ，这主要是因为很多 国家与领地之间战争不断… …分散化 的财政体制有助于保护地方政府的地位 ，限制联邦政府的权力吕炜 ，2005）。以美国为例 ，从各种数据来看 ，美国都是三权分立也包括纵向的联邦和州之间 的分权。 美 国在建国之初 的 13 个独立邦只是 因为反对英国殖 民者 的统治才成立 了一个基于《 邦联条例》 的联盟（ 邦联 ） ， 因此美国的 建 国史是先有各州后有联邦 （ 任东来 ， 陈伟 ， 白雪

峰 ，2005 ） 。 美国同时存在联邦宪法和州宪法 ，联邦 宪法规定 了哪些权利属于联邦政府 ，除此之外的权 利都归地方政府所有 。 在州宪法不违背联邦宪法的

前提下 ，各州享有高度 自主权。 由于人的有限理性 导致联邦宪法事先明文规定

的属 于联邦政府的权 利是不完备的 ， 因此州政府拥有 了实际意义上的剩 余控制权。 限制政府权力 ，维护个人和市场权力 ， 限 制联邦政府权力 ，维护地方政府主权 ，这些都是美 国的宪法和行政架构设计中的关键要素。 因此从上述 内容来看 ， 中国的财政分权和西 方国家的财政分权有很大差异 。 首先 ， 中国政治体

制 中的“ 省 ” 与美 国的 “州 ” 不 同 ，省 的权力并不是来自法 律 的 规 定 ，

而 是 来 自中 央 政 府 的 授 权 ( Lieberthal，2002) 。 虽然中国历史上长期存在着地方割据的“ 诸侯势力 ”但是 中央集权一直是 主要特征 。中国的中央政府和地方政府之间是一种委 托——代理关系 ， 地方政府是 中央政府在地方 的 “派

出机构” ， 而美 国的州政府和联邦政府之间类似一种 “ 合伙关系 ”而且对于

中国而言 ，这种“ 并 无宪法或相关法律的保障而衍生 出的经济上 的分权还源 自

另一个理 由 ： 中国的幅员和人 口 过 于 广大 ，不采取经济上 的分权 ， 中央政府根本不可能 处理如此繁多的经济事务 。正如有些学者的那样 ， 中国财政分权改革的 目 的要 么 是 分 担 中央 政府 改 革 的 风 险 ( 周 振 华 ，1999) ，要么是适应更大的经济体制改革的需要（ 杨 志勇 ，杨之刚 ，2008 ） ，或者是为 了缓解政府的财政 压力（ 吕晨飞 ，2007 ） 。 因此 ，财政制度的改革就不具 有独立性 ，而是具有很强的依附性。 财政体制上的 分权一方面要为整个社会政治 、经济体制的转轨服 务 ，另一方面它本身也是政治 、经济转轨的一部分。 因此 ，中国的财政分权在改革的过程当中就会受到 ①政府之间的横向分权接近于美国的三权分立的概念， 即将政府的 权力划分为行政权、立法权和司法权，然后将三种权力分别赋予总统、 国会和法院。 本文重点讨论前两种分权。更多的外部约束 ，分权改革本身不仅仅是一个经济 学问题 ，也是一个政治经济学问题（ 吕晨飞 ，2007 ） 。 在总体上体现为分权的改革进程中，有时候也会出 现停顿甚至集权的倾向。 一个典型的例子就是 1994 年开始的分税制改革既有分权的成分 ，又有集权的 成分。二 、政府间纵向分权和政府与市场间分权 从广义的概念来看 ，分权应该包括三个层面的 含义 ：既有政府 向市场的分权 ，也有政府之间的纵 向分权以及政府之间的横向分权①（ 吕晨飞 ，2007 ） 。 我 国解放后长期实行 的计划经济体制扼杀 了社会 微观主体的积极性 ， 扭曲了资源配置效率 ， 因此1978 年开始的改革开放就是为了要求政府赋予市 场更多的权力 ， 以便调动微观经济主体的积极性。 具体到财政体制上 ，就表现为政府向市场的分权一 直在稳步推进 ，

比如企业收入 占国家财政收入的 比 重持续下降。 吕晨飞( 2007) 认为 ，“政府向市场的分权改革一直在稳步推进” ， 但是笔者对此持怀疑态度。 如果我们用财政收入占 GDP 的比重这一指标来 衡量政府在经济中的干预程度就会发现 ， 从

1978 年到 2006 年 ，这一指标正好构成了一个 U 形曲线 ， 而1995年恰恰是这条 U 形曲线的拐点。 这就意味着 1994 年分税制改革之后 ， 政府在经济中的干

预作用 日益增强。 这也印证了近年来学界对“ 国进 民 退问题的热烈讨论。接下来再看另一方面 的分权 ， 即政府之间的 纵向分权。 和政府与市场之间的分权相类似的是 ， 政府之间的分权也一直处于摇摆不定 的状态 。 比 如20世纪 80 年代初 ， 为 了调动地方积极性搞活经济 ，中央政府通过包干制改革赋予地方许多

自 主权 ，缓解 自身财政压力。 包干制一方面具有激励 作用 ，另一方面也使地方政府具有强烈的将税收 收入转移到预算外收入的动机 ， 导致中央赤字增 加 。因此 ， 中央政府只好通过强制的行政权力 ，在1994 年推出分税制改革 ，强行将部分事权下放 ，将 财权上收 。 如果用各级政府财政收入 占全国财政 收入的 比重这一指标来衡量 中央和地方政府之间地方财政研究/2011.lf 第 1 期 37向的联邦和州之间 的分权。 美 国在建国之初 的 13个独立邦只是 因为反对英国殖 民者