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《公共组织理论》笔记（登哈特著人大出版社2003年5月版笔记时间：05年10月3日—10月20日）1、宪政主义行政思想：关注社会公正、平等、民主、回应性。
代表人物：杰斐逊、沃尔多、戈尔姆比斯基、奥斯特洛姆、登哈特。
2、管理主义行政思想：关注效率。
代表人物：汉密尔顿、威尔逊、威洛比、古利克、西蒙、奥斯本和盖布勒。
3、奥斯本和盖布勒在《重塑政府》中提出了十大原则构成了新公共管理的核心，认为，政府不仅应该采用企业管理的技术，而且也应该采用企业的某些价值观。
本书作者认为这些观点是不可接受的，“公共选择理论（新公共管理的理论支柱）的中心原则是所有的人类行为都受到自我利益的驱使，它总是抵制一些类似公共精神、公共服务的概念。
”4、本书作者试图以公共服务取代新公共管理。
他主张的公共服务的核心是：民主治理。
但既然是治理，就离不开官僚组织，以及由官僚组织所引发的一系列被认为是不民主的命令、控制和官僚主义。
作者的一个弱点是，他所主张的新公共服务除了告诫人们注意对民主、公正、回应性登社会公共价值的追求外，也无法提供一种可替代的东西，或者说理论。
官僚制在还没有被一种新的组织体制取代以前，还会存在。
在目前状况下，一个现实的问题就是如何对官僚制进行改进，使之适合新的时代需要。
新公共管理作了一些努力，但它过分偏重于管理主义，从而丧失了一些社会公共价值，这就需要宪政主义行政思想进行努力校正。
5、作者认为，过往有关行政组织理论的著作存在以下一些问题：第一，主流的公共行政理论致力于论述所谓的理性行政模型和建立在政治－行政两分法基础上的民主责任观；第二，作为一种学习理论，两分法把自己局限于对知识学习的实证主义理解中，没有认识到或者采用替代方法来观察组织，尤其没有将公共组织理论中的批评、理解和解释联系起来进行观察；作为一种组织理论，两分法把自己局限在由等级制结构表现出来的工具主义的关怀中，没有认识到或寻找一些可替代的组织设计，尤其没有将交流、一致性和控制问题结合起来。
公共管理学知识体系公共管理学是研究政府、非营利组织和其他公共机构在社会中有效地提供公共服务的学科。
它涉及了组织、领导、决策、政策制定和执行等多个方面，以实现公共利益为目标。
公共管理学的知识体系可以分为以下几个方面：1. 公共组织理论：公共管理学研究如何理解、设计和优化公共组织的结构、职能和运作方式。
这方面的知识包括公共组织的类型、组织行为、组织结构、权力和权威等方面的理论。
2. 公共政策制定与分析：公共管理学关注公共政策的制定、执行和评估。
它研究政策制定的过程、决策者的角色、利益相关方的参与以及政策分析工具和方法。
3. 经济学与财政学：公共管理学的经济学和财政学分支研究公共机构的财务管理、预算编制、资源分配以及税收政策对公共事务的影响。
4. 行政法与伦理学：这方面的知识体系关注公共管理活动的法律和伦理问题。
它涉及公共机构的法律职责、行政程序、法规管理、职业道德、廉政和公共服务道德等。
5. 统计学与研究方法：公共管理学强调科学研究方法的运用，以获取、分析和解释公共管理实践中的数据。
统计学、调查研究、定性研究和数据分析等方法对于公共管理学的发展至关重要。
6. 领导与管理：公共管理学研究公共机构的领导力理论与实践，包括领导风格、决策过程、组织文化、变革管理以及团队建设等。
7. 公共服务交付与绩效评估：这方面的知识体系关注公共服务的交付方式和绩效评估方法。
它研究服务质量、效率、公平性、满意度以及绩效评价工具和指标。
以上是公共管理学的基本知识体系，它们相互交织，构成了这一学科的理论基础和实践准则。
公共管理学的学习和研究有助于培养具备公共政策分析、组织管理、领导决策等能力的专业人才，为有效实施公共服务和推动社会发展做出贡献。
第一章绪论一、公共组织的涵义广义的公共组织就是以管理社会公共事务和提供公共服务为目的的组织，不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、学校、医院、教会、军队和政党等以实现公共利益为目标的社会组织和社会团体。
狭义的公共组织仅指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。
如卫生防疫站，房产交易所等。
二、公共组织的构成要素1、组织人员。
2、物质因素。
3、职能目标。
4、机构设置。
5、职位设置。
6、权责划分。
7、法制规范。
8、技术和信息三、公共组织的特征1、公共性2、政治性3、法治性4、权威性5、广泛性6、独占性四、公共组织的研究途径（一）管理途径管理途径是从两个方面来认识公共组织的：1、4E途径：Economic Efficiency Effectiveness Equity2、管理七职能说，古德曼POSDCORB说（Planning Organizing Staffing Directing Coordinating Reporting Budgeting （二）政治途径1、多元主义（Pluralism）2、自主性（Autonomy）3、与立法机构的联系（The Legislative Connection）4、分权（Decentralization）（三）法律途径1、独立性（Independence）2、委员会形式（The Commission Format）3、替代性争端解决（Alternative dispute resolution，ADR）（四）政策途径1、公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期。
2、政策制定和政策执行是不可分的。
3、分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效。
4、政策周期主要是政治过程，而不是管理效率。
5、在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。
（五）文化途径从文化途径来研究公共组织，强调人的主观方面的改变，如人的价值、态度、思维倾向、心理转变、深层次等概念，这些改变都需经过深层次的学习和改造，而这种学习和改造必须放在一种有利于这种改造的组织结构内才有可能成功。
《公共组织学》讲义第一章绪论（一）组织与公共组织1、组织的定义：组织是人们为了达成共同的目标，按照特定的结构方式和活动规律结合起来的开放性的、动态的人类共同体。
它是包括组织成员、组织目标、组织结构、组织制度、组织行为和组织环境等基本要素在内的稳定的和不稳定的人类组合系统。
2、公共组织的含义：广义的公共组织是以管理社会公共事务和提供公共服务为目的的组织。
狭义的公共组织仅指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。
可从不同的角度理解：（1）静态的公共组织结构。
（2）动态的公共组织过程。
（3）生态的公共组织环境。
（4）心态的公共组织意识。
3、公共组织的构成要素：（1）组织人员；（2）物质因素；（3）职能目标；（4）机构设置；（5）职位设置；（6）权责划分；（7）法制规范；（8）技术和信息。
4、公共组织的分类:（1）以组织目标分：互益性组织、营利性组织、服务性组织、公益性组织。
（2）以所拥有的公共权力的强制性大小划分：强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织。
（3）我国：中国共产党组织、人民政协组织、国家权力机关、行政机关、司法机关、事业单位、社会中介组织。
5、公共组织的特征：（1）公共性；（2）政治性；（3）法治性；（4）权威性；（5）广泛性；（6）独占性。
6、公共组织的功能：（1）公共组织是公共管理的主体。
（2）公共组织是公共管理人员的归属。
（3）公共组织是公共管理的支点。
（二）公共组织的研究途径1、管理途径是从两个方面来认识公共组织的：一是从管理功能及过程来考察公共组织，从组织活动的程序和技术上来界定公共组织；二是如何最大限度地提高组织效率成为公共组织的主要价值。
2、政治途径：（1）多元主义；（2）自主性（3）与立法机构的联系（4）分权3、法律途径：（1）独立性（2）委员会形式（3）替代性争端解决4、政策途径：（1）公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期。
（2）政策制定和政策执行是不可分的。
传统经济理论主要是关于消费者和企业家如何做出关于商品购买、工作选择、生产及投资决策的，而布坎南则相应地创建了公共部门的决策理论，被称作“新政治经济学”或“公共选择”理论。
布坎南的主要贡献在于，他将经济学中个人间相互交换的概念移植到了政治决策的领域中。
于是，政治过程便成为一种旨在达到互利的合作手段。
但政治秩序的形成要求人们接受一套规则、一种宪法。
这反过来又强调了规则形成的极端重要性和宪法改革的可能性。
布坎南认为，劝导政治家或试图影响特定问题的结局常常是徒劳的，事情结局在很大程度上是由规则体系决定的。
[1]一、公共选择理论产生的时代与背景公共选择理论的渊源可追溯至19世纪末瑞典经济学家威克塞尔，他提出了政治的资源较易学说和一致性原则。
真正产生于20世纪40年代，60年代70年代初形成一种学术思潮。
，公共选择理论的主要内容包括：国家理论选举规则，党派经济学，利益集团理论，寻租理论，政府失灵论和宪法经济学。
方法论上的个人主义、经济人假设和政治交易市场是公共选择在研究方法上最具特色的三个方面。
方法论上的个人主义是指一切行为都是人的行为；在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存折现实性。
经济人假设是指在政治领域内活动的人，其目的也是追求个人利益最大化，也以成本—收益分析为依据。
政治交易市场概念是指政治是个人、集团之间出于自利动机而进行的一系列交易过程，政治过程和经济过程一样，其基础是交易动机、交易行为，是利益的交换。
20世纪30年代遍及资本主义世界的经济危机打破了传统经济学的“市场万能”的幻想——完全竞争的市场制度能够自动实现社会资源的优化配置。
这在客观上促使了凯恩斯主义的兴起。
凯恩斯经济学主张放弃自由放任的市场经济政策，实行政府的干预以矫正市场失灵，提高经济运行效率。
然而随着政府干预的加强，政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来，政府财政赤字与日俱增，政府规模扩张，大量政府开支落入特殊利益集团的私囊，政府的社会福利计划相继失败，经济停滞膨胀。
而公共选择理论正是克服了西方主流经济学主要研究经济市场上的供求行为及其相应的经济决策而把政治因素当作经济决策的外生变量的局限性，将经济学的分析方法运用到政治市场的分析当中，向我们打开了政府这个黑匣子，目的在于揭示“政府失灵”并试图克服政府干预的缺陷。
正如布坎南所说，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，“政府的缺陷至少和市场一样严重”。
二、公共选择理论的分析框架与分析模式公共选择理论(public choice theory)是布坎南等人将经济学的分析方法运用于政治分析的一种新公共经济理论，方法论上的个人主义（methodological individualism）[2]、经济人假设和政治交易市场是公共选择在研究方法上最具特色的三个方面。
美国马里兰大学教授丹斯·缪勒给公共选择理论下的定义常常被西方学者引用：“公共选择理论被定义为非市场决策的经济研究，或者可以简单地定义为把经济应用于政治科学。
公共选择的方法仍然是经济学的方法。
”但其与主流经济学在分析框架的差异主要表现在：第一，西方主流经济学研究经济市场上的供求行为及其相应的经济决策，而把政治决策视作经济决策的外生因素或既定因素。
西方主流经济学家认为，在经济市场上，个人受利己动机支配追求个人利益最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的，超越了个人利益。
公共选择理论试图把人的行为重新纳入一个统一的分析框架或理论模式，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的两方面，从而拆除传统的西方经济学在经济学与政治学之间竖起的隔墙，创立使二者融为一体的新政治经济学体系。
公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场。
在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政党官员、政治家（供给者）。
经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来效用的私人物品；但在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。
在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动；主流经济学分析方法在逻辑上是自相矛盾的，这种政治经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。
第二，主流经济学和公共选择理论都是以微观的个体为起点，按照方法论的个人主义进行政治经济分析的，但二者在理论上却存在着分歧。
公共选择理论强调他们的方法论上的个人主义不同于主流经济学的个人主义。
布坎南和塔洛克在《一致同意的计算：宪法民主的逻辑基础》中写道：“方法论上的个人主义不应当和作为组织社会活动规范的个人主义相混淆。
前一种个人主义表示试图把政治组织的所有问题简化为个人面临各种选择以及他在这些选择中所做的选择。
而指导他选择的目标或标准在这种分析中不占任何位置。
相反，作为一种组织规范的个人主义包含明确认可一定的价值标准。
”主流经济学的成本效益分析目标是客观的，公共选择理论的成本效益以及选择都具有主观性质。
公共选择学派强调，任何外部观察者都不能确定社会的福利情况，只有个人才知道他们自己的效用，因此，必须给个人充分的选择自由。
而主流经济学则认为，资源配置是否有效率，可以由客观标准确定或可以从物质上进行计算，函数的最大值也是客观确定的。
第三，自1932年罗宾斯发表《论经济科学的性质和意义》以后，经济学是研究在各种可供选择的或有竞争性目标中怎样配置稀缺资源的科学，这成了经济学教科书中的标准定义。
根据这个定义，人们的选择行为和选择结果似乎与制度结构和宪法秩序无关。
分析框架以资源稀缺性为基本前提。
公共选择理论试图重新构造经济学的理论大厦，他们对主流经济学的挑战就是从经济学的定义开始的，认为经济学不是一门选择的科学或资源配置理论，而是一门交易的科学，把市场交易作为经济市场和政治市场分析的重要工具，分析框架以市场交易为基本条件，并在此基础上得以展开。
三、公共选择理论与政府失灵。
正统经济学家给公共选择理论的定义是：公共选择理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。
公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式，指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好总和为社会选择；研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。
所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公关部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像上理论所说的那样“有效”。
在布坎南看来：“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经纪人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。
否则，政府的存在就无任何经济意义。
但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。
它们削弱了国家干预的社会‘正效应’，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利”。
于是就提出了一个问题：为什么政府干预会产生“负效应”，以及如何从制度上弥补这些缺陷。
布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的政府失灵说。
布坎南对政府失灵的几种表现形式及其根源进行了较为深入的剖析，并就如何补救这种“失灵”提出了具体的政策建议。
（一）政府政策的低效率，也即公共决策失误。
公共政策主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。
公共选择理论认为，政府决策作为非市场决策有着不同于市场决策之处。
在政府决策中，虽然单个选择者也是进行决策的单位，但是作出最终决策的通常是集体，而不是个人，以公共物品为决策对象，并通过有一定秩序的政治市场（即用选票来反映对某项政策的支持来实现）。
因此相对于市场决策而言，政治决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。
在布坎南等人看来，导致公共政策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，阿罗不可能定理已经证明了这一点。
“如果排除效用人际比较的可能性，那么把个人偏好总合成表达各种各样的个人偏好秩序的社会偏好是不可能的”，因此，“社会需要什么”这个问题本身就没有答案，于是，人们有理由对政府干预经济活动的必要性和合理性提出疑问。
（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，而现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。
（3）决策信息的不完全性。
获取决策信息总是存在诸多困难而且是需要支付一点成本的，不管是选民还是政治家，他们拥有的信息都是不完全的，因而大部分公共政策是在信息不充分的基础上作出的，这就很容易导致决策失误。
（4）选民的“短见效应”。
由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于眼前的影响。
而政治家为了谋求连任，就会主动迎合选民的短见，制定一些从长远来看弊大于利得政策。
（5）选民的“理性的无知”。
由于选民作出决策需要支付一定的成本以收集有关候选人的信息等，作为理性的经济人，他在权衡自己的成本——收益计算时，如果成本太大，选民将不去投票。
在现实生活中，许多选民往往也会出于搭便车心理而寄希望别人去投票以使自己坐享其成。
这被称为选民的“理性的无知”。
而这将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。
（二）政府工作机构的低效率。
政府失灵理论认为政府机构低效率的原因在于：（1）缺乏竞争压力。
由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品；另一方面，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率。
（2）没有降低成本的激励机制，行政资源趋向于浪费。
首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。
其次，官员的权力是垄断的，由无穷透支的可能性。
（3）监督信息不完备。
理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民的权利让渡，因此他们并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。
然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完全而失去效力。
再加上前面所提到的政府垄断，监督者可能为被监督者所操纵。
（三）政府的寻租。
“寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。
”可见，寻租者所得到的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种在分配，因此，寻租具有非生产性的特征。
同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源，寻租成功后所损失的社会效率。
