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试论民办教育面临的困境及解决路径作者：崔立华马芳平来源：《教学与管理(理论版)》2013年第04期民办教育，又名私立教育（private education），是相对于公办教育的教育形式，指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。
在过去的一个时期里，我国民办教育事业得到了快速发展，截至2010年底，全国各级各类民办学校（教育机构）11.90万所，比上年增加1.26万所；各类在校学生3392.96万人，比上年增加327.57万人。
根据有关统计资料测算，2000～2010年，十一年累计全国各级民办教育学校经费总收入约为7100亿元。
2010年各级民办校总收入约为1500亿元。
经过二十年发展，到2010年9月，全国各级民办学校固定资产总值（原始值）已达4000亿元左右，相当于全国公办教育六年的财政基建拨款数。
一、发展民办教育的意义在中国教育史上，民办教育在减轻政府办学财政压力，提升教育普及率等方面发挥了重要的作用。
我国教育部长袁贵仁曾说过：“民办教育的兴起和发展是新时期我国改革开放的一项标志性成果。
”《科学时报》曾报道：世界上有至少一半以上的学校是民间举办的，很多名人、政要是由私立学校走出的。
近30年来许多国家的私立学校都取得了大发展，私立学校构成教育体系的重要组成部分。
著名的南开大学成立之初就是私立学校，张伯苓校长使其成为20世纪民办教育领域的一大奇迹。
南开的私立，不仅是办学资金要自筹，而且在文化精神上“自定”，在办学方针上“自主”，而南开为中国培养出了周恩来、陈省身、吴大猷、曹禺、郭永怀、刘东生等杰出人才。
中国民办教育研究院执行院长胡卫指出：民办教育发展30年来，对中国的教育做出了巨大贡献。
民办教育的贡献主要表现在以下几个方面。
第一，在我们国家财政短缺，对教育投入极其困难的情况下，很长一段时间内是社会力量积极参与办学，大大缓解了国家财政的办学压力，提升了中国教育的普及率。
民办学校资产管理制度范文第一章总则第一条为了规范民办学校资产管理，提高资产使用效益，保护国家和社会对民办学校资产投入的效果，根据相关法律法规和政策规定，制定本制度。
第二条本制度适用于我校所有资产的管理和使用。
第三条民办学校资产的管理要坚持公开、公平、公正、公务的原则，做到公正合理地配置和使用。
第二章资产登记与归口管理第四条民办学校资产包括固定资产、无形资产、流动资产等。
第五条民办学校应建立资产清查、登记和核查制度，确保资产的准确数量和质量。
第六条民办学校应设立资产管理部门，负责资产的归口管理和统一调度。
第七条资产管理部门应做到以下几点：1. 负责编制资产管理规划，并组织实施；2. 负责建立和完善资产管理制度；3. 监督资产的使用情况和维护保养工作；4. 定期对资产进行盘点和清查，做好资产台账的管理。
第八条资产管理部门负责对新购置的资产进行登记验收，并及时报告学校领导。
第三章资产使用与保养第九条资产管理部门应根据学校的教学和管理需要，制定使用计划和调度计划。
第十条学校各部门使用资产时，需填写使用申请，经资产管理部门审核后方可领用。
第十一条学校各部门在使用资产时，应按照规定的用途和范围使用，不得私自调用或擅自转借。
第十二条学校资产的保养、维修和更新应按照相关规定进行，确保资产的正常使用寿命。
第十三条学校应建立定期检查和维护的制度，及时发现和排除隐患，保证资产的安全和正常运转。
第四章资产盘点与评估第十四条学校资产管理部门应每年对所有资产进行一次全面盘点，确保台账与实物相符。
第十五条定期对资产进行评估，了解资产的价值和使用情况，根据评估结果进行相关处理。
第五章资产出售与处置第十六条学校资产管理部门对废弃、损坏或无法维修的资产，应及时予以处理，按规定程序进行出售或报废。
第十七条对于具有收藏、文化价值的资产，学校应征得文化行政部门的同意后再进行处理。
第六章监督与责任第十八条学校领导及相关部门应对学校资产的管理提供支持和指导，定期进行检查和评估。
反思中国民办教育发展的问题与政策［摘要］文章从公平与效率角度审视民办教育发展的目的与意义，从《民办教育促进法》分析民办教育发展的问题与政策。
同时，对家族制、集团制、国有民办制的办学模式进行比较分析，最后论述了促进民办教育如何从边缘到主流的发展思路。
［关键词］民办教育公平与效率办学模式政策建议据教育部发展规划司2008年4月的《教育统计报告》显示：2007年全国共有各级各类民办学校（教育机构）9.52万所（不含民办培训机构2.23万所），各类学历教育在校学生达2583.50万人。
其中民办幼儿园77616所，在园儿童868.75万人；民办普通小学5798所，在校生448.79万人；民办普通初中4482所，在校生412.55万人；民办职业初中6所，在校生2250人；民办普通高中3101所，在校生245.96万人；民办中等职业学校2958所，在校生257.54万人，另有非学历教育学生29.34万人；民办高校297所，在校生163.07万人，其中本科生21.12万人，专科生141.94万人，另有其他形式教育的学生22.36万人；独立学院318所，在校生186.62万人，其中本科生165.68万人，专科生20.94万人，另有其他形式教育的学生0.87万人；民办的其他高等教育机构906所，各类注册学生87.34万人。
可见，民办教育在我国已取得了较大的发展规模，并逐渐发挥其重要的作用。
一、从公平与效率角度审视民办教育发展的目的与意义1.从公平角度审视民办教育发展的目的与意义。
教育公平是政府为公民提供教育公共服务的平等权利、平等机会和平等质量，让每个人都具有基本知识和技能，都获得基本的就业能力和就业机会，从而建立和谐的社会劳动关系。
发展民办教育，对促进教育公平有重要意义。
其一，可以引进民间资本，为整个社会提供更多的教育资源和教育机会；其二，可以为整个社会提供多样化的教育服务，并为高收入阶层的子女提供优质的教育服务；其三，可以引进民间资本，节省国家的公共资源，从而为更多的贫困弱势人群提供教育，有利于扩大教育公平。
民办教育法民办教育法是指政府依法对民办教育进行管理和监督的一系列法律规范。
它是我国民办教育事业发展的重要法律基础，为促进教育公平、提高教育质量和推动教育改革起到了积极的推动作用。
本文将围绕民办教育法展开详细解读。
一、民办教育法的基本概念和作用民办教育法是指以非营利性为主导，由个人、社会组织或者其他非政府机构组织办学的教育法律规范。
它的核心内容包括民办教育组织的设立、管理、评估和退出等方面的规定。
它的出台旨在加强对民办教育的监管和管理，倡导多元化的教育供给，促进教育公平。
同时，它也为民办教育组织提供了合法、公平、有序的办学环境，保障了教育质量和办学效益。
二、民办教育法的主要内容1. 民办教育组织的设立与管理民办教育法明确规定了民办教育组织的设立要求和程序。
根据法律的规定，民办教育组织必须具备一定的师资力量和教学条件，同时要符合相关法律法规的要求。
此外，对于教育委员会和监事会的组建以及行为准则等方面也进行了明确的规定。
2. 教师队伍和师资培养民办教育法对民办教育组织的教师队伍和师资培养提出了要求。
它规定了招聘、聘用、培养和考核教师的制度，加强了对教师资格的审核和管理。
此举旨在提高民办教育组织的教师质量，确保教育教学的专业水平和教育质量。
3. 学生的招生和管理民办教育法对民办教育组织的学生招生和管理进行了规范。
它明确规定了学生的招生原则和程序，保障了学生的合法权益和选择权。
同时，对学生的学籍管理、学业评价和学生处分等方面也作出了规定，加强了学生管理工作。
4. 教学管理和质量评估民办教育法对民办教育组织的教学管理和质量评估进行了详细规定。
它要求民办教育组织建立健全内部教学管理机制，加强对教学过程和教学质量的监控和评估。
同时，对于教学质量的评估和信息公开也作出了规定，提高了民办教育的透明度和公信力。
5. 监督与责任追究民办教育法强化了对民办教育组织的监督和责任追究。
它规定了教育行政部门对民办教育组织进行监督和评估的职责和程序，以及对违法行为的处罚措施。
民办教育产权归属问题
在民办教育发展中,产权归属问题一直是投资办学者关注的热点,而法律界、教育界在产权的问题上更是争执不休。
但是,如果产权归属不明确、产权性质不清、产权关系混乱,必然造成公有资产流失、因产权扯皮造成资源无谓的消耗、挫伤办学者的积极性,所以研究产权问题意义重大。
一、民办学校产权现状分析
(一)民办学校的产权具有多样性。
民办学校的产权可分为清理产权和事实产权两大类。
清理产权都由学校的投资方直接投资举办学校的财产。
详细地讲,清理产权应包括:个人及企业的资金投入,学生家长的赞助费、资助费,社会各界的捐赠,国家直接和间接的投入(如无偿或优惠划拨给学校的建设用地)。
事实产权是由举办者的滚动逐渐积累而形成的财产。
我们统称法人财产,在学校存读期间,学校依法享有法人财产权,任何组织和个人不得截留、挪用或侵占,学校的财产所有权归法人,属法人财产,学校的校长、教师、学生拥有对学校财产的管理权、使用权和部分处置权。
学校的原始资产来源于投资主体财产投入,包括投资者的出资与国家给予的直接的经费支持或土地、房产支持。
学校的积累资产则来源复杂,既包括学费收入、社会捐赠、校办产业收入等直接取得,也包括由于国家给予政策优惠(如减免税收、划拨土地带来的收益)等间接取得。
对于以上各种来源的学校资产,不论其原始属性如何,一旦财产投入学校,便成为学校资产,由学校法人支配(民办学校按《民办非企业单位登记管理条例》的规定到民政部门办理登记,领取法人登记证书后即成为我国《民法通则》上所规定的法人)。
同时,根据“谁投资谁拥有产权”的原则,出资者(包括原始投资和后继投资)拥有学校的产权。
因此,投资者投入学校的“资产”是其“产权”形成的基础,并且此种“产权”仅仅是单个投资者对其学校作为法人整体所享有的部分所有权。
投资者既不能实际地占有学校的某部分资产,也不能任意地支配学校的某部分资产。
明晰民办学校产权,包括主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权的明朗化和量化。
产权明晰的关键在于产权的界定,明晰了产权归属,也就明确了与产权相关的所有权和经营权、使用权、受益权和处置权等产权归属;还有名校办民校所带来的无形资产如何界定,教育集团、股份制办学多按企业模式运作,学校无独立财产,这类学校的产权如何界定等。
如果这些问题都明晰了,将有利于明确产权,完善产权管理,调动举办者和办学者的积极性。
(二)产权不清一直是民办学校举办者面对的一个重要问题。
按现有规定,民办
学校的产权,在办学时归办学者所有,但不得分配、转让担保或抵押;学校停止办学时,清算后的剩余财产虽可返还或折价返还举办者,但其值最多只能相当于举办者最初的投入值,其余由审批机关统筹安排,用以发展社会力量办学事业。
也就是说,办学者的投入,只是在教育机构被解散后才能返还,非但与学校运营过程中所获得的滚动积累无缘,还得承担货币贬值所带来的损失。
由此带来的问题是:1、民办学校没有可以抵押的物资,因而贷款困难;2、闲散资金更多地流向其他可以获得高额利益的地方,人们对投资于教育信心不足;3、一些办学者为规避投资风险,想方设法在短期内收回成本,使民办学校成为“学店”之嫌;4、少数民办学校的举办者钻法律空子,使办学资金不流入学校账户,引起社会的不满。
二、产权归属的敏感问题
(一)“滚动发展”的民办学校产权归属。
“滚动发展”的民办学校产权归谁,这一直是产权归属的一个热点问题。
“滚动发展”是没有投资主体直接投入,而是通过收取赞助费、捐赠、学杂费、培养费补差和校办企业积累投入办学,像这类学校的产权应是学校集体所有制;另一种情况是学校举办者个人不投资,而是通过向银行借贷垫资办学,然后用收取的学费、培养费或校办企业收入偿还贷款,这同样属于“滚动发展”,垫资与投资有质的区别,所承担风险也不同,因此举办者不享有产权,学校的产权是以校长为首集体所有的。
集体所有制的民办高校应建立教育工会,通过教育工会制定章程,规定办学收益及学校产权的分配方案,尽管产权的主要部分属于全体教职工所有,但还有部分应归政府所有。
(二)政府对民办学校资产流向监管的合理性。
如果我们承认教育是一个产业,那么民办学校创业资金的运作需要通过融资手段,因此投资者不可能以个人形式出现,投资主体也并非投资者个体,而是投资者以私营企业为主体实施投资。
民办学校属非企业性质单位,不具备经济担保和偿还债务的能力,将民办学校作为投资者的直接投入对象是不科学的,也是不现实的。
办民办学校与办其他事业不同,学校需要稳定,而投资者又需要减少风险,解决这一矛盾的理想方案应是:投资者为办学的投资仅作学校存续期间划拨使用,其产权归属投资者所有,学校以其办学收益回报投资者以作补偿。
这里有一个重要前提,即政府对民办学校资产流向的监管。
这是政府监管民办学校最重要的方法,其核心不是学校的经费如何使用,而是学校的产权是否明晰,收支是否清楚,以防学校不正当盈利,以保持学校稳定。
三、对民办学校产权问题的立法建议
针对我国目前对民办学校产权界定的情况,笔者提出如下立法建议:
(一)对民办学校的营利性与非营利性进行明确的立法区分。
虽然《中华人民共和国教育法》中规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,但在实践中,部分民办学校的营利性已经非常明显,而且国家并无有效的制约措施。
《中华人民共和国民办教育促进法》中确立了合理回报制度,实际上也是现实的反映。
而《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中关于要求民办学校在章程中确立是否要求合理回报以及在税务等方面区别对待是否设立合理回报的学校,实质上已经是区分营利性与非营利性民办学校的立法雏形。
笔者认为,从我国民办教育的现实与发展出发,修改上述法律规定,确立营利性与非营利性民办学校分别管理的体制,更有利于民办学校的规范发展。
(二)按“谁投资谁所有”的原则明确规定民办学校的产权归属,但同时按是否营利确定不同权利限制。
“谁投资谁所有”是产权制度的基本原则,任何违背该原则的规定都将带来法律体系的混乱。
因此,必须明确规定学校的出资人为民办学校的产权人,按出资金额或追加出资金额占全部出资的比例享有民办学校的产权,并按其产权份额享有对民办学校占有、使用、收益和处分的权利。
那么,这是否意味着在民办学校产权立法上采用与公司法相同的规定呢?笔者认为,虽然民办教育立法与公司法具有统一的产权法律理论,但是由于前者既要达到促进民办教育发展的目的,又要规范严重趋利行为的出现和保持民办教育的稳定性,故民办学校的产权与公司股权仍可能有着先天的区别。
解决这一问题的最佳立法选择就是对民办学校的产权人按照营利与否进行法律上的权利限制,以达到规范与区别发展的作用。
这种限制主要应体现在对产权中“收益”与“处分”权能的立法设计。
对非营利性民办学校,显然其产权人不得享有“收益”权能,而对于“处分”权能,如继承、分割、转让等,也必须以原始出资为限,即出资人不得获取任何收益。
但对于营利性学校,显然不应当从限制收益与处分所得的角度加以限制,而应当从监管的角度予以规定。
(三)对营利性民办学校产权人“收益”权能的立法限制建议
1、从鼓励积累与扩张的角度确定合理回报制度。
对民办学校举办人所占产权的合理回报不作最高限额,合理回报的具体比例及分配办法由举办人在民办学校的章程中予以规定,并赋予政府部门严格的监管职权。
但是,应当对将不领取或少领取合理回报,而将剩余的办学节余投入学校发展的行为予以立法鼓励,给予税收等优惠,或者转为举办者的再投入。
2、从保持学校稳定性的角度确定剩余财产分配制度。
应当规定民办学校在申报成立时确立举办期限,并予以公示。
严格民办学校依法提取“三金”(发展基金、公益金、风险保证金),并对“三金”的使用予以监管。
民办学校在举办期限届满后终止的,由产权人组织进行清算,在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用,清偿对外债务后,由产权人按章程
规定自行分配剩余财产。
如期限届满决定续办的,应当提前两年提出申请并办理举办期限延长手续。
之所以提出“两年”的建议,是考虑到留给学生及家长适当的安置时间。
民办学校在举办期限届满之前因非正常原因终止的,由审批机关组织进行清算,在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用,清偿对外债务,剩余财产扣除学生安置费用后,由审批机关作为教育基金。
如剩余财产不足以安置学生的,由审批机关在教育基金中支付。
(四)对营利性民办学校产权人“处分”权能的立法限制建议。
应当立法禁止民办学校产权的抵押及设定其他物权的行为,以防止民办学校产权的非正常更换,从而破坏稳定性。
限制民办学校的产权转让与赠与,这可以从几方面予以规定:1、规定一定年限之后方可转让或赠与,如在民办学校举办三年之后或举办年限的一半以上;2、转让或赠与时应由中介机构进行财产清查、审计,并经审批机关批准;未经批准的,不得转让或赠与。
对民办学校产权的继承、分割(如举办者离婚)、司法查封拍卖的处理作出具体规定。
(作者单位:郑州工业贸易学校)
主要参考文献:
[1]浙江星韵律师事务所网站.民办学校的产权界定与纠纷处理.
[2]中国民办高校网.论民办学校产权归属与管理.
[3]李维民.民办教育的产权问题.
[4]傅正泰.产权不清阻碍民办教育发展壮大.。
