公共管理中的公共决策与民主参与

公民参与公共决策的路径探析

摘要：公民参与公共决策是公民个体或社会组织（团体）影响公共决策所采取的行动，目的是要实现公共资源的有效配置，以达到公共利益的最大化、合理化。事实上的分配不公、公共选择理论所谓的政府失效现象反映出公民参与公共决策的必要性。十七大报告提出的增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见等思想，为公民参与公共决策提供了政策依据。

关键词：公民参与；公共决策；路径

公共决策是指公共决策者对公共资源进行有效配置，并为实现公共利益最大化、合理化而进行的决策活动。其实质是对社会资源的有效配置和对社会价值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民参与公共决策是指公民个体或社会组织（团体）影响公共决策所采取的行动。国内外学者在公民参与公共决策的理解上，虽有差异，但他们都十分肯定公民参与公共决策的理论和实践价值。如，美国学者科恩认为：“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策。”①“对许多人来说，参与意味着他们与决策过程本身有着重要的关系。至少它意味着他们不仅有机会选择，而且可以在决策过程的某一点影响决策者，这种影响对最终的决策及其实施有着显著的效果。”②公民参与公共决策也得到我国党和政府的支持，如党的十七大报告提出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”但在决策实践上，“国家或政府的活动并不总是像应该的那样‘有效’或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’。”③这就是公共选择理论所谓的政府失效现象，“政府失效是指政府在公共决策或向社会提供公共物品时，存在着自身无法克服或基本难以克服的缺陷,而导致其制定的公共决策和提供的公共服务难以达到其理论上的应然状态的情形”。④政府失效使公民参与公共决策成为现实需要。

我国公民参与公共决策的现状并不乐观。经济落后抑制了公民参与的积极性，传统政治文化中的消极方面抑制了公民参与的主动性，制度化渠道不足、不畅影响了公民参与的有序性，政务不公开弱化了公民参与的有效性，参与成本高降低了公民参与的普遍性，对参与结果的理性预期强化了公民参与的“搭便车”心理。正是在这些因素的相互作用下，公民参与公共决策呈现出复杂的局面，突出表现在公民参与意识薄弱、公民参与整体无序、公民参与制度化渠道不够畅通、决策体制不利于公民有效参与、公民参与普遍缺乏组织依托等，但影响公民参与公共决策最大的问题是通过制度建设为公民参与提供成本低、操作简单且让公民感到能够有所作为的途径。

探讨公共管理中的公共利益

公共利益是公共管理中的核心目标,对公共利益展开研究是公共管理不可回避的重要问题。总的来说,学界主要是从规范层面理解公共利益,探讨公共利益是如何表达、形成和实现的。在前人研究的基础上,我们试图从社会分享性的角度对公共利益进行界定,并结合事实和规范两个层面进行分析,阐述公共利益的几个内在问题,指出公共管理并不完全以公共利益为唯一的实现目标。

一、问题的提出

由于公共利益的概念包含着公共与利益两个始终有争议的元素,这就使得对公共利益的探讨困难重重。西方学者普遍认为,公共利益是一个含糊的术语,它难以进行明确的界定。帕森斯指出,应该注意,公共利益这个词组有些模棱两可。一方面,可用来指与有关情境的系统价值一致的社会利益公共利益的另一种含义是专指政治方面。安德森指出,包括政治科学家在内的许多人,都认为不可能对这个概念进行一个普遍接受的和客观的界定。而黛博拉斯通的论述,则更直接地表明公共利益概念的不确定性,在什么是公共利益的问题上,永远不能达成一个广泛的共识。公共利益有如一个空盒,每个人都可以往其中注入自身的理解。布坎南从个人主义方法论出发,认为个人偏好只有个人知道,不存在所谓的普遍愿望或公共利益。假如存在着可以客观定义的公共利益,这与我们所说的契约主义视角不一致。

因此,从不同的角度和价值观出发,人们可以对公共利益进行不同的解读。迄今为止,学术界对于公共利益的界定充满着各种争论和歧见。有人认为公共利益是公共机构的利益,有人认为公共利益是各方利益冲突和妥协的结果;有人认为公共利益是多数人的利益,也有人认为公共利益是所有人的利益。这就需要公共管理学对公共利益有一个基本的判定:什么是公共利益，公共利益是客观存在的,还是虚无飘渺的公共利益能否等同于公共机构的利益公共利益是否完全等同于全体人或多数人的利益，公共管理是否必然以实现公共利益为唯一的目标。从公共管理学的视野对以上问题进行思考和回答,是本文写作的基本出发点。

——　堡重笪　——一　

公共管理者视角下的公民参与　

刘　凝　

（郑州大学公共管理学院　河南郑州４５０００１）　

摘要：现代民主政治发展的过程，同时也是公民政治参与不断扩大的过程。改革开放之后，随着公民政治素质的积累及其政治诉求　的增加，我国公共管理者开始认识到公民参与的重要性，并在政治发展过程中，将公民参与逐渐应用到政治实践中去．．公民通过各种合法途　径表达其利益诉求，使政府政策贴合民意。虽然公民参与具有重要的作用，但其作用的发挥却受很多因素的制约。因此，公共管理者只有对　公民参与的作用进行辩证分析、理解，在引导其发挥建设性作用的同时，从不同的角度规避其避端，使公民参与充分的挥其最大效用。　

关键词：公共管理者；公民参与；政策制定过程　中图分类号：Ｄ６１　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—０９９２（２０１０）０８—００２５—０１　

２０世纪６Ｏ～７Ｏ年代掀起的新公民参与运动，与传统公民参与存在　

着两个主要的区别：“第一，有关公民参与的作用和角色被限定在政策制　定或决策上，而新的公民参与运动则更加强调公民对政策执行的参与，即　

公民不仅参与政策制定，而且一旦政策被采纳，公民也参与政策的实际操　

作。第二，新做对民参与运动一反传统公民参与中具有的精英主义倾　

向。”然而，随着公民参与的广泛应用，其局限性也在不断地暴露，对于公　共管理者而言，如何平衡公民参与的建设性和局限性，是公共管理过程中　

的一个关键思考点。　

一、公民参与的研究视角　

缪尔・Ｅ・亨廷顿曾经强调指出：“公众参与是影响政治发展的重要　

变量，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺　

度。”政治参与主要是指一个国家的普通公民，依法通过一定的程序和方　式参与政治生活，表达个人或集体的意愿，从而影响国家政权系统的活　

动，尤其是影响政治决策过程的政治行为。政治参与的内涵主要体现在　三个重要因素之中：政治参与的主体、政治参与的目标、政治参与的形式　

《公共管理学》综合练习

一、单项选择题（下列每小题的备选答案中，只有一个符合题意的正确答案，多选、错选、不选均不得分。本题共21个小题，每小题2分）

1. 公共管理学是对公共组织尤其是（ ） 如何有效地提供公共物品等管理活动及其规律的研究。

A .个人

B .企业

C .政府组织

D .营利组织

【答案】C

2. 根据公共程度的高低，公共组织分为（ ）和第三部门组织。

A .文化组织

B .教育组织

C .国防组织

D .政府组织

【答案】D

3. 广义的公共组织是指以管理社会公共事务、协调社会公共利益为目的的组织，它包括（ ）及第三部门。

A .企业

B .政府

C .单位

D .营利组织

【答案】B

4. 官僚模型的理论基础是（ ）创立的官僚理论。

A .马斯洛

B .巴纳德

C .马克斯·韦伯

D .梅奥

【答案】C

5. 依据管理幅度与管理层次将组织结构分为尖形组织结构和（ ）组织结构。

A .直线型

B .扁平型

C .职能型

D .矩阵型

【答案】B

6. 20世纪（ ）年代末，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延开来，各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界， "更少的政府，更多的治理"成为西方政府改革的共同特征。

A .60

B .70

C .80

D .90

【答案】B

7. 改革开放以前，中国实行的是高度中央集权的计划管理体制。在这种体制下，中国政府间关系的治理模式是一种传统的等级控制模式，这种政府间关系模式称为（ ）。

A .市场模式 B .传统模式

C .集权模式

D .分权模式

【答案】B

8. 政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施（ ），以纠正市场失灵。

A .公共政策

B .法律

C .法规

D .计划

【答案】A

9. 公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益的现象被称为（ ）。

A .内部性

B .外部性

C .扩张性