北京房地产观察2009-4编辑符轩保障性住房的□洲联集团·上海五合智库（WISENOVA ）总经理邹毅当这一轮商品房市场牛市步入终结的时候，保障性住房重新回到舞台中央，再次被聚焦。
当前市场议论纷争，有些人对保障性住房寄予厚望，认为其将是未来中国住宅供应的主流，另一些人则充满质疑，因为当前在运作层面上存在太多问题，其将阻碍国家政策方针的执行。
无论见解如何不同，可以肯定的是保障性住房在未来十年中国房地产市场中的角色和作用将相比以前更加重要。
那么，下一步中国保障性住房会走向何方？历史角色再定位计划经济时代下，中国城市房地产市场特征应该说都是保障性住房，其特征体现在国家投资建房并且不追求回报、低租金的使用成本、分配采用实物配给制等，这样的住房保障制度在保证追求社会公平的前提下往往失去了产品质量和经营效率，因此，户均面积小、低质量的保障性住房几乎构成了整个房地产市场。
住房改革的号角在上世纪90年代吹响后，房地产成为近十年的中国经济增长的引擎。
市场化商品住宅大大提高了国民的居住水平，与此同时真正意义上的保障性住房也正式出现在历史舞台。
然而房地产市场发展至今，保障性住房的发展规模和产品质量已无法和商品房市场相提并论，这滞后的发展导致了如今商品房市场发展滞胀、城市财政及经济发展模式受到严重影响。
当前，中国政府具备一定的财力，且拥有空前强烈的改善民生意愿。
保障性住房在此环节大力推出，必将承担着新的历史使命。
近期政策频出，执行力度逐步加强通观近两年保障性住房政策出台和实施力度，政府已从前期政策约束和控制角色更多转向了投资扶植角色，从游戏规则制定者转向了主动参与者和游戏主角，相关政策颁布执行得更加具体，力度也逐步加大。
表1:最近两年保障性住房措施一览从上述几个主要的政策措施可以发现，相关保障性住房建设政策制定和投资落实已纳入国家层面高度关注的领域。
但大量的资金投入后会否带来中国保障性住房水平和覆盖程度的根本改善?这些需要回到保障性住房建设实际过程中进行分析和总结。
我国应借鉴国外住房保障的成功运作方案，结合中国国情，尽快制定并颁布住房保障法规而不仅仅是行政规章，从立法层面对住房保障的惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施、开发单位的权利和义务进行严格界定，以有效解决中低收入家庭的住房问题。
再思考资料来源:五合智库搜集整理40建设计划的实施任重道远表2：各城市推出的保障性住房建设计划（2008-2012）（单位：万m2）从上表可以发现，尽管各城市在2008年新推出的住房建设5年计划中，对保障性住房建设比例都有规定，平均可达总住房建设比例的26%，但是总结以往各城市保障性住房建设情况可以发现，计划的落实情况总是不如人意。
具体来说可以发现七大方面症结阻碍了当前市场发展。
七大问题阻碍市场发展市场边界不清当前从中央层面到各级地区，国内具备保障性的住房产品已衍生出两限商品住房、经济适用住房、中低价商品房、动迁配套房、政策性租赁住房以及廉租房等多类产品。
由于中国疆域庞大，城市众多，各个地区经济发展形势不一，因此对于不同城市应提供的住房保障产品体系的标准和数量也不相同，也就造成市场边界不清。
针对什么类型社会群体以及群体数量大小应享有何种保障性住房，往往并无定论。
因此政府提供的保障性住房在执行过程中存在诸多细节问题。
法律制度存在空白住宅法以及相关住房保障法律的缺失是当前保障性住房发展标准不一、发展力度滞后的主要症结。
法律本身可以约束政府以及社会行为的资金来源渠道、建设方式、资金使用规则和监督管理方式等。
无法可依的现状使得各地区住房保障实施方式差异巨大，合理高效的建设经验和监管模式不能通过法律条文巩固下来，从而降低了整体保障性住房的建设效率。
覆盖面狭窄、部分产品定价不合理保障性住房中的主力廉租房和经济适用房主要是针对低收入及中低收入群体。
但对于“夹心层”群体，保障性住房的覆盖范围存在一定的“盲区”。
除此之外，对于保障性住房的受益人群的限定标准普遍偏低，应扩大受益面。
比如，济南市推出的经适房价格尽管已是周边均价的一半价格，但仍有许多符合申请标准的居民付不起房贷。
而在某些地区，由于商品房市场波动，造成以销售为主的保障性住房与市场化的商品房价格差异不大，而保障性住房在配套、社区整体品质、产权交易期限限制等多方面又都与普通商品房存在差距，因此保障性住房出现了认购不足和空置的情况，造成了社会资源的浪费。
管理机制亟需完善目前，各地对经济适用房、廉租房各设有专门的管理机构，但许多地方这两个机构之间是相互独立的，其作用也主要停留在项目的等级备案、审批、协调上，没有实际参与项目。
因此，对于资金问题、土地的划拨及政策优惠等事宜缺乏一个权限较大的部门去统一协调、管理。
由于我国的保障性住房还处于初级探索阶段，其后续管理，如物业管理、监控、退出机制的实施等政策性问题还有待解决；比如房屋质量差、负责人缺位；有些监管不严的城市，投资者利用这些低价位的普通商品房牟利；而对于5年后可上市交易的经适房，也没有资料来源:五合智库搜集整理41北京房地产北京房地产具体操作的指令性文件，存在较大的法律空白，届时容易被投机者钻空子。
融资渠道单一、政府资金压力大保障性住房中最具保障功能的是廉租房，但其对政府的财政压力也是最大。
目前我国用于实物配租的房源主要来自于政府收购及新建住房，由于融资渠道比较单一，造成政府资金压力过大。
虽然规定了土地出让金收益中用于廉租房建设的资金比例，但从总的供求关系看，依然任重道远。
建设流程不规范、不透明以往大部分城市的保障性住房的建设流程为：政府提出建设意向、优惠及限制条件，开发商向政府申报立项，经政府批准，进行项目的开发建设并负责最终住房的出售。
由于这种模式操作不规范、缺乏公开性，开发商擅自违规的现象时有发生。
住房缺乏合理规划、质量偏差前期推出的保障性住房在济南、广州等地都遭遇了超过50%的弃购现象，很大一部分的原因就在于这些住房大多缺乏一个良好的规划，小区位置偏远、生活成本大、户型较差，有的开发商甚至因为限制了3%的利润率而偷工减料，导致房屋质量差。
保障性住房并没有起到“保障”生活的作用。
六项政策建议1.探索中国自身模式尽管保障性住房在世界多个国家都有较为成功的建设经验,但适合中国国情的保障性住房政策体系的进一步完善仍需要审慎考虑。
美国此轮次贷危机和欧洲的高福利经济政策结果已经显示出过分市场化和过度的政府扶持都不能非常有效的解决国民住房问题。
探索适合中国自身发展模式的保障性住房政策制度体系应着重从政府职能界定、管理控制、产品体系、实施主体、资金筹措与使用规范、金融创新与监管等方面综合考虑。
2.强化政府职能各地政府应考虑成立专门的保障性住房管理机构，根据各自城市的社会、经济发展状况及目标制定相关政策，组织编制住房发展规划；对保障性住房的供给进行监督，监督的范围应覆盖保障性住房的开发建设、购买或租赁申请，以及与普通商品房的衔接等各个方面；并负责实施保障性住房建成后的物业管理、推出机制等。
以北京为例，北京日前已成立了住房保障办公室，主要负责保障性住房的开发管理工作，集中人力、物力实现住房保障的职能化和专业化，以行政手段解决市场机制无法解决的住房问题。
3.完善住房保障法律我国应借鉴国外住房保障的成功运作方案，结合中国国情，尽快制定并颁布住房保障法规而不仅仅是行政规章，从立法层面对住房保障的惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施、开发单位的权利和义务进行严格界定，以有效解决中低收入家庭的住房问题。
4.建立住房保障后续管理机制目前，全国范围内已有部分城市的保障性住房公布，并已有相当多的低收入家庭入住，但入住情况却不甚理想。
房屋质量差没人负责，更有投资者利用这些低价位的普通商品房牟利，这说明政府目前的精力还只投入在如何建设保障性住房，而非如何维持“保障性”上。
随着2008年至2012年的全国范围内的保障性住房大批推出，若没有一个系统的、完善的后管理机制，保障性住房的保障功能将难以维系。
因此建议，后管理机制应包括保障性住房的物业管理、监管机制及退出机制。
物业管理将是整个保障性住房后续管理的核心；退出机制主要用于廉租房、经适房的回收、回购问题；监控机制将更有效的保证保障性住房的规范性，杜绝其分配的不正之风和不符合保障性住房分配资格的公民的寻租行为。
5.优化建设模式保障性住房的建设模式有很多，具体采用哪种模式要根据各地的实际情况。
比如，在保障性住房的建设中可以尝试两类近几年流行于国外的总承包模式：EPC 模式和BT 模式。
EPC 又被称为交钥匙模式，常用于工业项目，是指由总包商承担项目的设计、采购、施工、试车等工作，对于项目进度、质量、造价全面负责，最终向业主交付可以立即投入使用的项目。
保障性住房的建设具有建设规模大、房屋差异性小等特点，因此可以适用EPC 模式，由总包商去负责设计、采购和建设、装修，最终向政府的专门机构移交成品房屋。
BT 模式由BOT 变化而来,适用于基础建设项目，指的是承包商通过自行融资、建设项目、建成后政府出资买回，是一种垫资建设。
采用BT 模式，政府直接从招标承包商买回产权，剥离了开发商，减少了建设的中间环节，适用于政府资金较为紧张的情况和可以快速回收资金的项目。
6.拓宽融资渠道资金问题是各国提供社会保障性住房普遍面临的一个难题，我国要发展社会保障性住房，必须完善公共财政职能，拓宽资金来源，可以通过包括财政性住房资金即通过财政拨款获得社会保障性住房建设发展基金、住房公积金增值收益、专项保障性住房房地产投资基金、出售公房收入、发行债券和接收社会捐赠等系列渠道来获得投资。
42。
