在“完善规范性文件合法性审查机制”试点工作座谈会上的讲话
同志们：
根据国务院法制办和省政府法制办关于“完善规范性文件合法性审查机制”试点工作部署，今年我们在全省选择一个设区市、两个省级机关和两个县级市作为试点单位开展试点工作，其中海门市是国务院法制办的试点单位。刚才，试点单位介绍了情况、交流了经验，听后很受启发。应该说，各单位对这次试点工作高度重视，推进比较扎实，取得成效也十分明显。下面，我就试点工作基本情况及成效、目前规范性文件制定管理中遇到的问题以及下一步全面推动完善规范性文件合法性审查机制设想等讲几点意见
一、积极探索实践，试点工作取得阶段性成效
“完善规范性文件合法性审查机制”是党的十八届三中全会作出的部署。国务院法制办按照中央深改组的要求，于去年底专门在云南召开会议，部署开展试点工作。
省办借此契机，同步开展了省内试点工作。各试点单位按照试点方案部署，利用10个月的时间，有计划有步骤地完成了相应的试点任务，呈现出四个方面的工作特点：一是高度重视、准备充分。省办试点方案下发后，各试点单位都向政府或部门领导进行了汇报，相关领导对这项工作非常重视，省财政厅、省海洋渔业局专门召开局长办公会研究试点方案，扬州市由市政府办公室出台试点意见，海门市成立了以市政府主要领导为组长、成员涵盖各行政机关主要负责人的推进试点工作领导小组，宜兴市分管市长对试点工作进行了专门批示。各单位认真研究相关文件规定，特别是对一些新精神新要求进行了系统梳理，并结合本地区本部门实际制定了细化的实施方案，有的还学习借鉴了外省的做法，这些扎实的准备工作为试点顺利推进奠定了良好的基础。
二是着眼问题、注重实效。按照国务院法制办试点方案的部署，这次试点主要在“界定审查范围”、“明确审查标准”、“规范审查流程”、“创新审查方式”以及“强化审查力量”等五个方面探索出行之有效的机制。各试点单位紧紧抓住试点要求，坚持问题导向，逐项破解难题，取得了事半功倍的效果。扬州市带着问题找答案，专
门对所属县（市、区）政府和市直执法部门进行了调查摸底；海门市全面检视以往工作，主动对照试点方案查漏补缺；其他试点单位也都列出问题清单，高效有序地推进了各项工作落实。
三是上下联动、整体推进。围绕这次试点工作，省办专门下发了实施方案，开展了驻点调研，召开了工作座谈会，同时还编印了规范性文件合法性审查格式文本，组织开展了提升规范性文件合法性审查能力培训班等，为试点工作推进营造了良好的氛围。试点期间，国务院法制办法制协调司领导专程赴海门市调研指导，对深入搞好试点工作提出了具体要求。各试点单位积极推动，把试点任务纳入政府或部门全局工作，统筹协调，明确分工，落实责任，形成了互相配合、整体推进的合力。南通市和无锡市法制办积极协调，主动对接，推动落实，在试点工作中发挥了较好的督促指导作用。
四是积极探索、大胆创新。试点工作中，各单位坚持规定动作与自选动作相结合，一方面，该建立的机制、该出台的制度、该落实的工作一项不少，另一方面，结合工作实际大胆探索，尝试了一些创新性做法。如扬州市建立了合法性廉洁性风险性“三性”联审、听证会论证会新闻发布会“三会”发布制度，省财政厅通过信息化手段控
制规范性文件发文流程，省海洋渔业局将规范性文件合法性审查纳入部门绩效考核目标，海门市在规范性文件合法性审查中引入听证程序，宜兴市建立“开门审查”制度等，都具有鲜明的特色。
总的来说，通过近一年的试点,国法办和省办提出的试点要求都得到了较好的落实，取得了预期的成效。一是规范性文件合法性审查机制初步建立。各试点单位按照试点方案要求，着力厘清文件起草单位、公文管理机构和合法性审查机构三者之间的关系，初步建立了以政府或部门办公室为主导，文件起草单位与法制机构相衔接的合法性审查工作机制。二是规范性文件合法性审查制度进一步完善。各试点单位根据试点工作进展，都制定或重新修订了规范性文件制定管理规程，尤其对规范性文件合法性审查的启动、报送、流转及处理等各项流程进行重新梳理和优化，促进了合法性审查工作规范化开展。三是规范性文件合法性审查标准进一步明确。各试点单位紧紧抓住这次试点工作的重点和难点，花较大力气制定了规范性文件合法性审查标准。其中，省财政厅、省海洋渔业局出台了系统规范性文件标准化管理规范，从规范性文件的结构、表述、用语到合法性审查等方面，都制定了明确细致的标准；扬州市将其规范性
文件审查标准细化为16条形式要件标准和25条实体内容标准，操作性比较强；海门市从组织机构、审查程序、审查意见、保障措施、监督指导、档案管理和制度建设七个方面，提出了一整套具体、量化的标准，形成了可供复制的工作模式；宜兴市也制定了切合自身实际的8条标准。这些试点单位探索形成的标准已印发给大家，各单位可以参考借鉴。四是规范性文件合法性审查能力进一步提升。各试点单位明确了专门的合法性审查机构，充实了专职审查人员，并通过定期培训和工作交流等途径，着力提升审查人员的业务水平和工作能力。各试点单位还通过购买服务的方式，充分依托政府智库、法律顾问和社会力量，创新合法性审查方式，延伸合法性审查能力，取得了较好的效果。
二、透过试点工作，检视当前规范性文件制定管理中存在的问题
这次试点虽然收获颇丰，但透过试点工作，也暴露了我们在规范性文件制定管理方面存在的一些问题。这些问题有的是制度机制方面的，有的是人员保障方面的，还有的是常规性、基础性工作不落实方面的；有些问题是个性的，有些问题则是共性的。10月下旬，各地各部门法制机构将今年来的规范性文件制定管理情况向省办作了专
门汇报，从汇报材料看，试点工作中暴露出的问题在其他非试点单位中也普遍存在，有的还比较突出，归纳起来主要有四个方面：
一是规范性文件合法性审查机制运行不畅。一些地方和部门尚未理顺公文管理机构、文件起草单位和法制机构三者之间的关系，对于规范性文件草案到底由谁提请审查、以什么形式提请审查，审查材料如何提供、审查时限如何保证等，没有形成规范有效的运转机制。
二是规范性文件审查力量及能力比较薄弱。目前规范性文件审查任务十分繁重，但工作机构的设置、编制等普遍与所承担的职责任务不相适应。省委文件要求的市县法制办文件审查力量要达到3人和1人、省政府部门法制机构要明确1名专职审查人员的要求，尚未得到全面落实。
三是规范性文件备案监督力度亟待加大。少数地方和部门“推一推、动一动”，该报备的文件不报备或不按时报备；有的报备规范率低，甚至存在明显违法情形。对于监督机关指出的问题，少数文件制定机关“打太极”、“绕着走”或采取“冷处理”的办法，整改不及时、不到位。
