PPP模式中社会资本退出机制详解

PPP项目退出机制的法律分析——以资产证券化为中心前言:退出机制是本轮PPP热潮中极具争议的一个问题,退出机制的完善意味着作为财务投资人的银行、信托等金融机构能够在3-5年短期时间内收回投资成本、获取收益,意味着短期资金与长期资金能够顺利衔接,意味着原始社会投资人在“禁退期”后能够通过股权转让获取收益。

在严禁政府回购、政府兜底的新政下,如何创新开拓退出渠道是PPP模式深化发展必须解决的难题,本文在比较分析PPP项目各类退出途径的基础上,探索了资产证券化这一方式的具体操作方式,以期为推动我国PPP模式深入发展作出有益探索。

一、问题的提出退出机制是本轮PPP热潮中极具争议的一个问题,有一种观点认为PPP项目退出机制不能成为问题,因为运营期满后社会投资人自然将项目移交政府、获取收益;另一种观点认为退出渠道不畅是目前PPP项目无法落地的一个重要原因。

笔者认为两种观点分别从不同的视角揭示了部分真相。

通常情况下,社会投资人在运营期满后功成身退是最为理想的结果。

然而,PPP项目合作周期长达几十年、投资金额巨大、风险高,我国的实际情况是多数施工单位不具备项目运营经验,施工单位的利润主要来源于建设期收益,大量资金沉淀于项目会使其背负沉重的经营负担;即使是资金雄厚的银行、信托、基金等金融机构囿于理财金、信托资金投资期限较短,也将面临期限错配问题;而作为长期资金的社保资金、养老资金、保险资金基于投资稳健的需求,不宜在项目早期作为社会投资人直接介入,因为项目前期失败的风险较大。

因此,畅通的退出渠道、完善的退出机制是解决本轮PPP项目“政府热、社会冷”症结的不二法门。

二、PPP项目退出机制的类别分析理论上,社会投资人投资PPP项目的退出方式有:公开上市、股权转让、股权回购、清算、企业债、公司债、项目收益债、资产证券化等。

由于清算退出是最为不成功的退出方式,下文仅就上市、债券、股权转让等退出方式的利弊和适用前景作出分析。

1.股权回购股权回购是我国建设项目传统的退出机制,指施工单位带资建设结束之后将其持有的项目公司股权转让给地方融资平台或政府指定的运营单位,以收回建设成本并取得收益。

山西农经//2020年16期DOI ：10.16675/14-1065/f.2020.16.003PPP 项目社会资本退出机制研究□王明吉，李霞摘要：近年PPP 项目呈现出“井喷”的发展态势，这意味着社会资本将有着更为迫切的退出需求。

有序、规范的退出机制有利于消除潜在社会资本的参与顾虑，提高其参与PPP 项目的积极性。

完善PPP 项目社会资本的退出机制，对我国的PPP 项目的持续健康发展有重要意义。

通过查阅相关资料与文献，概括了PPP 项目退出机制的发展现状，归纳总结了各种社会资本退出机制的适用范围及优缺点，并结合当前社会资本退出机制存在的问题，从制度建设、合同体系、风险分担机制等方面提出建议。

关键词：PPP 模式；社会资本；退出机制文章编号：1004-7026（2020）16-0006-03中国图书分类号：F285文献标志码：A （河北师范大学商学院河北石家庄050024）1PPP 项目及其退出机制的发展现状2014年以来，国家积极推进PPP 项目的发展。

国务院、财政部、发展和改革委员会等出台了一系列文件对PPP 项目进行规范。

近年来PPP 模式十分火热，截至目前入库的PPP 项目已超过13P 000个，涉及投资16万亿元人民币。

各种PPP 项目如雨后春笋般涌现，然而项目落地率却较低。

其原因有很多，比如相关上位法不够完善、PPP 体系不成熟、项目过多形成堆积等，此类宏观问题需要国家来解决。

但是从微观角度看，社会资本在与政府的合作中处于弱势，其利益有时难以得到有效保障，在很大程度上限制了社会资本参与PPP 项目的积极性[1]。

社会资本的退出机制是指社会资本在PPP 项目运作过程中或项目移交完毕后撤出资本的方式，是社会资本参与PPP 项目的最后环节。

通常情况下，社会资本在运营期满后到期移交是最理想的一种退出方式。

然而，由于政策变更、流动需求、违法违约事件、项目的阶段性、不可抗力等外在事件及社会公众的利益需要等诸多原因，导致社会资本提前退出的案例不在少数。

PPP模式下社会资本退出路径的选择研究摘要：PPP模式是与国家经济和社会发展息息相关的一种重要的基础设施建设和运营方式。

在PPP项目中，社会资本是重要的合作伙伴，但社会资本退出路径的选择研究却是目前PPP研究中比较空白的领域。

本文从PPP的特点和社会资本退出路径的选择两个方面入手，结合国内外相关研究成果，分析了PPP 模式下社会资本退出路径的选择问题，并提出了相应的解决方案。

关键词：PPP，社会资本，退出路径，选择研究，解决方案一、引言随着中国经济的快速发展和城市化进程加速，基础设施建设已成为当前重要的国民经济领域之一。

而为了加快基础设施建设的进程，引入社会资本，是政府目前采用的一种重要方式。

PPP模式是其中重要的一种方式，它已在全国各省市开展，并推动了基础设施领域的发展。

但社会资本退出路径的选择却是一个值得深入研究的问题。

本文旨在探讨PPP模式下社会资本退出路径的选择问题，并提出一些解决方案。

二、PPP模式及其特点PPP模式指的是政府与社会资本合作，共同承担基础设施项目建设、运营、维护等各环节的责任和收益，共同承受风险。

这种模式在当前我国基础设施建设中发挥了重要作用。

PPP模式的特点主要体现在以下方面：（1）新型合作方式的创新PPP模式是一种基于公共资源配置和市场机制发挥作用的新型合作方式。

政府和社会资本在PPP项目中发挥各自的优势，共同实现基础设施建设的目标。

（2）风险共担的特点PPP模式要求政府和社会资本共同承担项目建设、运营、维护等各环节的责任和收益。

双方还要对项目中的风险承担相应的责任，实现风险共担。

（3）灵活的管理方式PPP模式要求政府和社会资本共同管理项目，按照商业运作的方式进行管理。

这种方式可以有效提高项目的管理效率和运作效果。

（4）长期的经营周期PPP项目有较长的经营周期，通常为20-30年。

这意味着政府和社会资本需要长期合作，期间需要协调沟通、共同解决各种问题。

三、社会资本退出路径的选择社会资本在PPP项目中会出现多种情况，如投资决策的变更、出售个别项目、合作的解约等。

PPP项目社会资本退出机制探究□郭艳鹏【内容摘要】随着我国城市化的进一步推进，城市的规模越来越庞大，城市的基础设施以及公共服务设施的需求缺口非常大。

城市公共产品与服务一般由政府承担，但是目前政府的财政捉襟见肘，同时社会资本在运行和维护等方面也更具有效率意识，所以引进社会资本势在必行。

当前，PPP模式作为政府和民间资本合作的新模式，但各级政府着眼点更多放在了引进民间资本以解决资金难题，对于民间社会资本的退出却没有清晰详细的规定，这样一来，社会资本有很多的顾虑，导致PPP项目落地率比较低。

本文就从PPP的概念、发展历程等方面入手，进而分析社会资本退出的原因以及退出的途径与方式，最后提出一些完善PPP退出机制的一些建议。

【关键词】PPP模式；社会资本；退出机制【作者简介】郭艳鹏（1992．3 ），男，河南漯河人；中国社会科学院研究生院硕士研究生；研究方向：投资管理学一、PPP模式简介（一）PPP模式概念。

PPP全称为（Public－Private Part-nership），可以翻译为公私伙伴关系、公私合作伙伴关系、公共/私人合作关系等，主要特征是政府和社会资本是伙伴关系、风险共担、利益共享。

PPP模式主要是指政府与社会资本进行合作，合作的领域主要是公共服务和基础设施领域。

以往公共物品由政府独立的兴办运营，但是随着经济的快速发展，城市化的快速推进，社会对基础设施和公共服务的需求增长迅速，但是这些项目建设周期漫长，资金需求巨大，政府财政无力应对。

那么就需要引进社会资本，实质上PPP模式在很大程度上是政府向社会或者民间资本购买公共服务，政府对这些产品和服务的质量以及定价进行监督。

这样民间资本的介入不管是在建设还是运营上都会比单独由政府提供效率要高，同时也发挥了市场配置资源的基础性作用。

社会资本主要负责项目设计、建设、运营、维护等大部分工作，项目的收益主要靠项目的使用者付费以及政府的财政补贴，政府在PPP项目的主要任务是进行价格和质量的监督，以保障公共的利益。

招标实务当前我国的PPP融资和退出机制辨析谈起PPP融资和退出具有非常强的现实意义。

本轮PPP热潮初期业界讨论是一级项目如何融资如何落地，2018年起，大家的关注点转为如何退出如何再融资，民营企业、上市公司、基金都是如此。

从2015年开始，经过三年建设期基本完成，一年运营期，预计将迎来一波PPP项目退出、交易流转的高峰。

本文整理了关于PPP企业和项目的融资退出机制和近期政策动向，以飨读者。

PPP市场面临新的发展阶段融资交易需求凸显2018年PPP政策“先冷后暖”，上半年多部门频频发布监管政策，PPP发展一度“停滞”。

下半年，市场逐渐回暖，但规模增速远不及上半年。

当前PPP 市场企稳，趋向规范化操作。

在政策监管背景下，从2016年开始的强金融监管也加剧了企业的融资难度，特别是民企融资成本大幅提高。

在防风险去杠杆环境下，企业整体提高PPP项目识别与运营及投融资能力成为关键。

尽管面临财政部的清库管理，但在总量上PPP仍然是政府主要的融资工具之一。

截止2018年末，国家PPP项目库累计12553个项目，总投资额17.55万亿元，其中管理库累计8556个项目，总投资额12.90万亿元。

PPP资产交易需求正在伴随PPP行业的规范发展步入春天。

进入2019年，此前入库的大部分项目也将进入运营期，对于地方政府来说，其需要按效支付企业费用或补贴，在财政承受能力和信用风险受到双重考验的当前，2019年开始进入运营阶段的PPP项目已开始提前思考和布局未来的退出路径。

当前我国PPP项目的融资退出机制盘点目前，PPP项目的退出机制包括到期移交清算、股权转让或回购、资产证券化、公开上市和发行债券等其他方式。

其中资本市场融资和退出机制如下：1.PPP企业股权融资（1）积极支持符合条件的PPP企业发行上市/新三板挂牌相关PPP企业经过具有保荐资格的证券公司推荐，均可向证监会提出发行上市申请。

近年来，证监会修订了《首次公开发行股票并上市管理办法》《首次公开发行股票并在创业板上市管理办法》等规章，不断完善各项规定，优化发行条件，扩大资本市场服务覆盖面。

PPP：投资资金退出机制1、基金投资PPP项目的途径：解析：PPP基金进入PPP项目，入股项目公司的途径为，同其他社会资本方组成联合体，共同参加PPP项目采购，联合体若最终成为政府方确认的社会资本方，则联合体各组成成员，按照联合体协议和PPP项目合同，成为项目公司的股东。

禁止：PPP基金不能项目公司（SPV公司）成立后，通过增资扩股的形式，后期入股SPV公司，这种方式表面上符合公司法规定，但违反了PPP项目采购的特别法，因为如果PPP基金后期入股SPV公司，实际上就成为了PPP项目的社会资本方，但这种方式成为社会资本方，是没有通过PPP项目采购程序的，也就是说如果后期入股的方式被允许，那么PPP项目采购法规便形同虚设，会导致，“任何一个社会资本方都可以通过后期增资入股的方式进入SPV公司”，这样一个荒谬结果。

政府方在PPP项目合同中应当禁止社会资本方后期以交易股权方式融资，另行引入社会资本方。

探讨：由于PPP项目的公益属性，必须保证被采购的社会资本方持续保留在SPV公司的股东身份，以便确保其在全生命周期内持续履行初始责任和义务。

但如果永远限制被采购的社会资本方转让股份、完全退出SPV公司，又同市场规律和公司法精神不符。

因此可以限制被采购社会资本方在一定期限内（例如不少于合作期的一半）完全转让股份，退出SPV公司；并且应该同时规定退出SPV公司时，公司绩效应稳定并成上升趋势达到一定时间年限。

由于PPP基金的纯投资属性，可以尝试政府组织统一的PPP项目基金预先采购的方式，组建PPP项目基金库，只要通过了统一采购的基金，便可以不再参加每次的PPP项目采购，便可以通过股权或者债权方式直接投资一定范围内的任何一个PPP项目。

2、社会资本或基金的退出方式基金份额内部转让－－可以尝试采取基金内部的“优先、中间、劣后”三个层级的基金持有人互相转让基金份额的方式，进行内部转让，来实现基金份额持有人的资金退出。

也可以通过项目中后期的基金对外转让的方式，实现退出。

浅析PPP融资模式及退出机制作者：李国强来源：《经营管理者·下旬刊》2017年第08期摘要：随着我国经济的飞速发展，社会对公共基础设施建设的需求不断加大，进而给政府带来巨大的财政压力。

应用PPP新型融资模式能够有效的缓解政府财政压力，提高公共基础设施建设效率，更好为社会和公众提供服务。

本文从公共基础设施建设采用PPP模式的必要性及现状分析入手，分析探讨PPP的融资模式，以及PPP融资模式的退出机制。

关键词：基础设施 PPP融资模式退出机制一、公共基础设施建设采用PPP融资模式的必要性及现状分析PPP（Public-Private Partnership）就是政府与社会资本合作的模式，其被国家应用于社会基础设施建设环节，尤其是在国家财政压力较大的情况下，能够为公共基础设施带来充足的资金。

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念。

1.PPP融资模式的必要性。

公共基础设施领域采用PPP融资模式的必要性可以从风险分担、财政资金层面、效率提高层面进行分析。

1.1风险分担层面：PPP的基本理念就是风险共担， PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，分担风险，同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

1.2财政资金层面：PPP融资模式有利于缓解政府财政压力，化解政府由于公共基础设施建设导致的巨额政府债务。

PPP融资模式可以让民营资本直接参与到公共基础设施建设中来，为财政承担很大一部分建设资金。

1.3效率提高层面：PPP融资模式有利于转变政府职能，并且可以提高公共基础设施建设的效率，PPP融资模式的操作规则可以将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，对缩短项目建设周期，降低项目运作成本有非常大的意义。

2.我国基础设施领域的PPP模式现状分析。

根据我国财政部的CPPC平台数据统计，截至2016年底，PPP项目投资总需求额度达到13.5万亿，这些项目中多数是由交通运输、市政工程、城镇综合开发构成，分别达到了3.9万亿、3.7万亿、1.4万亿。

PPP项目各利益方的退出问题简介公私合作（PPP）项目在实施过程中，涉及到各种利益方，包括政府、私营企业和投资者等。

在PPP项目的不同阶段，各利益方可能会面临退出的问题。

本文将讨论PPP项目中各利益方退出的问题以及相关考虑。

政府退出问题政府在PPP项目中扮演重要角色，其退出可能由于以下原因：项目完成：一旦PPP项目达到预期目标并完工，政府可能会选择退出，将项目移交给民间管理或转为公共资产；利益转移：政府可能会在PPP项目中获得投资回报后，将利益转移给其他公共服务领域，需要谨慎评估和平衡。

政府退出应考虑的因素包括：法律合规性：政府退出需符合相关法律和合同规定，确保公平和合法性；项目可持续性：政府退出后，项目的可持续性和服务质量应得以保障。

私营企业退出问题私营企业作为PPP项目的承包商，其退出可能受以下因素影响：利润回报：私营企业参与PPP项目是为了利润回报，一旦项目无法获得预期回报，可能会考虑退出；业务调整：私营企业可能会因内部发展策略或市场变化而调整业务重心，导致退出PPP项目。

私营企业退出应考虑的因素包括：合同约束：私营企业退出需符合合同约束，避免违约行为产生法律后果；其他替代方案：私营企业退出时，应考虑提供适当的替代方案，以保障项目可持续性。

投资者退出问题投资者作为PPP项目的资金供应方，其退出可能受以下因素影响：收益预期：投资者参与PPP项目是为了获得投资回报，一旦项目无法实现预期收益，可能会主动退出；投资期限：投资者可能因投资期限到期而考虑退出。

投资者退出应考虑的因素包括：投资合同：投资者退出需要遵守投资合同中的相关条款和约定；风险评估：投资者退出时应充分评估项目风险，确保合理退出以最大程度减少损失。

结论在PPP项目中，政府、私营企业和投资者等利益方的退出问题需要谨慎考虑，并与相关合同约束和法律规定保持一致。

政府和私营企业的退出需确保项目的可持续性和服务质量，而投资者的退出则需要根据投资合同和风险评估进行决策。

PPP项目社会资本方股权主动退出模式探索摘要：近年，PPP模式的发展速度有所下滑，其中一项原因是PPP项目相关合同中社会资本退出机制的不合理、不完善。

本文通过研究我国现行政策和相关机制，分析了PPP模式中社会资本方主动退出的诉求。

并通过股权转让、财务业绩对赌、资本金减资、资产证券化等退出方式论述，使社会资本方在退出PPP项目时拥有更多参考。

关键词：社会资本主动退出工程承包商财务投资者投资运营商在公司存续期间，各股东方之间的利益息息相关，任何一方的退出都可能影响到公司的正常运转，进而直接或间接影响到其他股东的利益，在ppp项目公司中尤其如此。

由于PPP项目公司可能还要面对顶层设计不完善，合作期长，受政策影响大等特殊问题，社会资本方股东的退出路径的设计和规范显得更为迫切。

结合社会资本方的需求，简要分析社会资本中不同类型股东的退出路径并给出相应建议。

一、各股东方诉求PPP项目公司各股东方有工程承包商、财务投资者、投资运营商等，各方合理的股东结构和权益分布、退出机制。

可以提高PPP项目不同阶段的风险应对能力和项目实施效率。

首先从各股东参与PPP项目投资的诉求进行分析。

第一：从投资运营商角度，希望获得长期稳定的运营收益，在运营盈利阶段出于对项目公司经营管理和并表需求，并且在运营阶段对项目公司实现控制权的意愿强烈，但在施工阶段由于运营商自身不具备设计、施工能力。

为降低建设和融资风险，投资运营商期望让渡股权引入财务投资者和工程承包商。

第二：从财务投资者角度看，主要负责资本金的出资并获取投资收益，一般只参股但不作为实际控制人参与经营管理。

在确保项目融资的前提下，财务投资者的退出不会影响项目公司运营效果，而且大部分PPP项目建设和运营边界清晰，一旦项目建设完成，项目的融资需求随之减弱，财务投资者便可以在不影响项目公司其他股东及项目公司运营质量的情况下实现退出。

第三：从工程承包商角度。

目的是为了获得总承包合同，赚取设计、施工利润。

一文看懂PPP模式中社会资本退出机制一、前言：退出机制是本轮PPP浪潮中最吸引眼球的话题之一。

通常情况下，社会资本在运营期满后完成移交是最为理想的结果。

然而，PPP 项目合作周期长、投资金额大，投资期限较短银行、信托资金投资PPP 项目面临期限错配问题;PPP项目前期风险较大，使得社保、养老等追求安全低风险资金不宜在前期介入。

因此，畅通的退出渠道、完善的退出机制是社会资本参与PPP项目的重要保障。

PPP模式中社会资本退出方式有公开上市、股权转让、股权回购、资产证券化等方式，本文拟以资产证券化为例浅析社会资本退出机制。

二、PPP模式中社会资本退出的规范框架2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发【2014】60号)指出：“政府要与投资者明确PPP 项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。

”2014年12月2日，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号)中进一步指出：“要依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

”2014年12月30日，财政部在《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金【2014】156号)中指出：“要兼顾灵活，合理设置一些关于期限变更(展期和提前终止)、内容变更(产出标准调整、价格调整等)、主体变更(合同转让)的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。

”由此看来，社会资本的退出机制已经纳入国家部委PPP机制的应有内容，并在此基础上提出退出机制的规范性框架。

三、PPP模式中社会资本退出的现实需求(一)企业生存周期影响长期合作关系根据我国2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条规定：“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。

PPP项目各合约方的退出问题本文档主要探讨了公私合作项目（PPP）中各合约方的退出问题。

PPP项目的退出是指合约期限届满或项目终止时，各参与方如何安全、顺利地退出项目的问题。

1. 退出方式1.1 合同终止当PPP项目的合同期限届满或合同中规定的终止条件发生时，合约方可以通过合同终止来退出项目。

合同终止应遵循合同约定的程序和条件，并且各方应认真履行终止后的清算和结算程序。

1.2 转让合同权益合约方还可以通过将合同权益转让给第三方来退出PPP项目。

转让合同权益需要符合相关法律和合同约定的条件，转让前应与其他合约方进行协商和获得一致同意。

转让完成后，合同权益的接收方将取代原合约方继续履行合同义务。

2. 退出的过程和注意事项2.1 事先沟通与协商在决定退出PPP项目之前，合约方应事先进行沟通与协商，以确保各方对退出决策和后续步骤都有共识和理解。

这样可以降低纠纷和风险，并保护各方的合法权益。

2.2 清算和结算在退出PPP项目时，各合约方应进行清算和结算，包括但不限于清理资产和负债、协商解决未决争议、支付尚未履行的义务等。

清算和结算过程应在合同约定的时间内完成，并通过书面协议确认各方的权益和义务。

2.3 信息披露和公告为保证透明度和合法性，退出的合约方应及时向其他合约方和相关管理机构进行信息披露和公告。

这包括退出意向的通知、退出的具体步骤和时间表等。

信息披露和公告的内容应准确、完整、合法，并符合相关法律和监管要求。

2.4 法律风险评估在退出PPP项目过程中，合约方应进行法律风险评估，以确保退出决策的合法性和有效性。

法律风险评估应包括合同、法律法规、相关政策等方面的法律依据和风险分析，并寻求专业法律意见，以避免可能的法律纠纷和损失。

以上是关于PPP项目各合约方的退出问题的讨论和建议。

根据具体情况和各方的协商，退出的方式和过程可能会有所不同。

各合约方在退出PPP项目时应本着诚实、公平、合法的原则，尽力保护各自的权益和义务。

PPP模式中社会资本方退出机制的必要性和可行性研究政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP），不同的国家和国际组织对其的定义均存在程度不等的差异。

我国目前通常采用财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，以下简称76号文）的定义。

即“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

”就我国现状而言，PPP项目目前呈现冰火两重天的典型特征，一方面以财政部为首的国家各部委及地方政府密集发文，力推PPP项目，一方面却面临着签约率低的现实。

国家发展改革委投资司副司长罗国证实，去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，“全国各地大致有10%-20%签订了合同。

”[i]针对这一现状，不同政府官员和学者从多个角度进行了解读。

但对社会资本方限制因素过多、限制方式单一的退出机制，却较少提及。

笔者认为，完善的社会资本方退出机制是社会资本方参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障；放宽市场准入门槛和健全市场退出机制，是建立健全PPP机制的重要组成部分。

本文拟就我国PPP模式中社会资本方退出安排的政策和实践现状，完善退出机制的现实意义和途径展开论述，希望对我国PPP模式的规范持续发展有所助益。

一、我国PPP模式中社会资本方退出机制的政策和实践现状分析（一）国务院和各部委：退出机制有明确的框架性规范2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号，以下简称60号文）中，对“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”从四个方面进行了规范，其中“健全退出机制”是重要的组成部分。

浅谈PPP 项目中社会资本之退出方式作者：刘群良来源：《财政监督》 2020年第15期刘群良【摘要】PPP模式是提供公共产品和公共服务的重要手段，在社会主义建设过程中，PPP模式所能发挥的作用越来越显著，为社会资本提供有效便捷的退出渠道是目前PPP模式发展面临的一个重要问题。

本文从收益权证券化的视角出发，梳理了PPP项目收益权证券化的概念和特征；通过案例分析对收益权证券化的操作流程进行阐述；在此基础上，分析了当前收益权证券化退出路径存在的问题，并提出了相应的建议。

【关键词】PPP项目社会资本收益权证券化PPP（Public-Private Partnership）即公私合作伙伴关系，在国际上是指公共部门和私营部门通过平等合作提供公共产品，这一模式在基础设施领域应用十分广泛，且取得了非常可观的成效。

在我国，PPP是指政府和社会资本合作，共同提供公共产品和服务，共同承担风险、共同享有利益的一种长期合作关系。

自1985年我国第一个成功落地的PPP项目广东海角B电厂正式开工以来，我国在PPP模式的发展方面投入了大量的资源，给予了足够的政策支持，充分鼓励和引导社会资本与政府合作，共同参与基础设施领域的投资、建设和运营管理等工作。

PPP模式的持续发展为我国在基础设施建设的资金来源、基础设施的管理运营等方面作出了突出贡献。

PPP项目资金体量一般比较大，到2020年初，我国PPP累计开工项目的投资额超过5万亿元，按照我国项目资本金20％-40％比例的要求，项目资本金在1万亿到2万亿之间，其中相当部分资金需要由社会资本方承担，对社会资本方而言，这部分资金的规模不可谓不大，其所产生的融资压力也是不可忽视的。

PPP项目的合作期限一般在10-30年，在PPP项目建成投入运营之后，大量的社会资本将沉淀在这些项目中而缺乏退出的途径，长此以往，社会资本方参与PPP项目建设的资金来源必然会减少，其投资能力会受到很大影响，进而会影响到社会资本的再投资行为。

PPP项目各资本方的退出问题一、为什么大多数PPP项目中社会资本方都会有强烈的退出需求？1. PPP项目周期较长，与社会资本的投资期限存在错配。

对于产业资本而言，PPP项目合作周期一般为10-30年，超过了许多企业的存续期，很多社会资本特别是民营资本难以全程参与PPP项目;对于金融资本而言，目前参与PPP项目的投融资工具如银行贷款、银行理财资金、债券(公司债、企业债、项目收益债、短融、中票等)、ABS、融资租赁等，期限通常为5-10年，难以直接覆盖PPP项目长期限要求，即使偏好长期限的保险资金参与，其对项目资产的流动性也仍然存在一定要求。

现阶段许多金融机构希望阶段性参与PPP项目，同时对PPP项目资产的流动性较为关注，需要有畅通的交易流通和退出机制设计。

2. 联合参与PPP项目的各类社会资本存在不同阶段的退出需求。

目前施工企业、金融机构、运营企业组成联合体参与PPP项目是较为常见的方式。

通常由金融机构负责资金的融通，施工企业负责项目的建设，运营企业负责项目的运营，发挥各自的比较优势。

但是各参与主体的退出需求不尽相同，例如项目建设期过后，施工企业一般并不具备运营管理的经验和优势，往往也无长期持股的意愿，提前退出是其理性的选择。

二、目前PPP模式中社会资本的退出的方式有哪些？1. 到期移交/清算。

PPP项目合作期满后，项目资产移交至政府指定部门，项目公司减资清算。

此种模式下，社会资本自然持有到期，逐步收回全部初始投资及收益。

12. 回购/转让。

回购是指由特定主体(政府指定机构、其他社会资本、其他第三方)对社会资本的股权进行回购，从而实现社会资本退出。

事实上，由具有回购能力的主体提前签署回购协议，对于项目融资是一种��信，但是由政府方承诺“保底回购、明股实债”的模式存在政策风险。

3. 资产证券化。

可将PPP项目投资产生的收益或稳定的现金流，借助资产证券化，转化为可上市交易的标准化产品，以增强资本的流动性，实现社会资本的退出。