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第5章社会问题与政策议程

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公共政策学第五章第三节政策议程的阶段与类型剖析

公共政策学第五章第三节政策议程的阶段与类型剖析
第三节
一、公众议程与政府议程 1.公众议程
政策议程的建立
（1）公众议程也称系统化议程，是指某个社会问题已引起社会公众和社 会团体的普遍关注，他们向政府部门提出诉求，要求采取措施加以解决 这样一种政策议程。
（2）本质上，公众议程是一个众人参与的过程，是一个问题从与其具有
特殊联系的群体逐渐扩散到社会普通公众的变化过程。
定；一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能
进入政府议程；有时社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程。
二、政策议程的类型 1.外在创始型议程 （1）外在创始型议程是指，政策诉求由政府系统以外的个人或团体提出， 经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压使之进入政府议程。 （2）阐释是指对政策诉求进行解释和说明。 （3）扩散是指通过一定的方式把政策诉求传递给相关群体。
公众。
D.问题的复杂程度
E.先例的明确程度
2.政府议程 （1）政府议程是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到 有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种 政策议程。 （2）从本质上讲，政府议程是政府部门按照特定程序行动的过程，政府 的制度性因素在其中有着十分重要的影响。Βιβλιοθήκη （3）新旧项目对政府议程的影响
A.旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨款、社会保
障等。一般而言，政府对这类问题都较为熟悉，且处理方案在一定程度
上已经成型，所以它们往往会优先进入政府议程。
B.新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如大规模罢工、外交方面
出现的危机等。新项目进入政府议程常会受到拖延。
3.传媒是连接公众与政府的桥梁，使得公众参与决策成为可能。
4.传媒能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社

公共政策学第五章 政策问题与议程设定

公共政策学第五章 政策问题与议程设定

第五章政策问题与议程设定一、单项选择题1.问题通常泛指实际状态与下列哪种情况之间的差距A.期望B.价值C.需要D.供求【解析】A2.统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某些情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的问题称为A.个人问题B.政策问题C.组织问题D.群体问题【解析】B3.通常由与某一政策有直接或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成，会受到利益集团的影响，但本身又常常不是固化的利益集团，这一类型的政策网络被称为A.利益型政策网络B.意见型政策网络C.议题网络D.混合型政策网络【解析】A 本题主要考查的知识点是利益型政策网络的定义。

政策网络主要可以分为利益型政策网络、意见型政策网络以及混合型政策网络三大类。

其中，利益型政策网络通常由与某一政策有直接或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成，它会受到利益集团的影响，但它本身又常常不是固化的利益集团。

4.公共问题最直接和最重要的提出主体是A.民意代表B.政府部门C.政党组织D.政治人物【解析】B 本题主要考查的知识点是公共问题的提出主体。

常见的公共问题的提出主体有政府部门、政治人物、政党组织、利益集团、大众传媒、专家人士及咨询机构、公民和社会团体、政策网络等，其中，政府部门是公共问题最直接和最重要的提出主体。

5.通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共问题的全面了解和解决办法的分析方法是A.层次分析B.类别分析C.多角度分析D.假设分析【解析】C6.将公共问题的原因划分为可能原因、合理原因和可诉原因的一种问题认定的方法是A.类别分析B.假设分析C.层次分析D.多角度分析【解析】C7.头脑风暴法的核心机理并不依赖于逻辑上的一致性或过程的合理性，而是靠脑力激荡团体成员间的A.共识程度B.意见产出C.意见评估D.专业水平【解析】A 本题主要考查的知识点是头脑风暴法的核心机理。

第五章政策制定

第五章政策制定
第一，问题描述应真实详尽（客观）； 第二，减少报告层次（直接）。
举例：收入分配改革刻不容缓
中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。数据表明， 中国社会贫富差距由改革开放初期的4.5：1扩大到目前的 接近13：1；城乡居民收入差距由1998年的2.52：1，扩 大到2011年的3.13：1；全国收入最高的10%群体和收 入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上 升到目前的23倍；全国居民基尼系数在1990年就已经达 到0.445，接近国际上公认的0.45警戒线，农村居民基尼 系数2011年达到0.3949，逼近0.4的警戒线。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注， 他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题 列入政策范围这样一种政策议程。
政府议程的项目有新旧之分： 旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨
款、社会保障等方面的事项。 新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如罢工、外交
2.象征性议程
象征性议题注重的是价值而不是资源，牵动的是社会共同 体的共同意识；
实质性议程和象征性形成互补关系： ——有时，政府因为某项实质性议程所提出的议题该如何
去做并不明确时，采取象征性的回应态度； ——有时，象征性议程所提出的问题，最终又会引起政府
采取实质性的议程来解决；
六、政策议程建立的障碍
（二）结构性社会问题
结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些 社会现象，如就业、人口、贫困、腐败。
第二节 政策问题的确认
一、问题确认
政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 （感性→理性的认知）

宁骚《公共政策学》新解第五,第六章PPT

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6 、专家人士及咨询机构； 7 、公民和社会团 体； 8、政策网络（美国国会、政府与利益 集团之间构成的“铁三角关系”；三大类网络： 利益型政策网络、意见型政策网络、混合型政策 网络；利益性政策网络通常由与某一政策有直接 或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成， 它会收到利益集团的影响，但它本身又常常不是 固化的利益集团；意见性政策网络一般由对某一 政策没有相关利益但有相近观点的专业机构或人 士构成。）
所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来 看都不是突发的，而是经过一个逐步发展的过程 才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共 政策问题都可能是已有政策遗留、衍生的，也可 能是环境与事态的新变化所致。
所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严 重程度，是随着成因的变化而变化。
三 政策问题的分类：P253
二 政策问题的基本属性
政策问题的基本属性(基本特征)：P251
（一）关联性与公共性 关联性：任何一个政策问题都不是孤立的，而 是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他 领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关 性，彼此相互作用、相互影响。例如，环境问题 与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性。
单选题
社会政策与公共政策的关系是（A ）
A 前者是属于后者的一种基本类型 B 后者是属于前者的一种基本类型 C 二者互不隶属 答案：A D 二者相互排斥
（04.4）单选题 公共政策问题不同于一般公共问题的关键在于（D A 前者影响范围更大 C 前者已被政府领导人所察觉 ） B 前者已被更多的人所认识 D 前者已被列入政策议程
从政策问题的结构角度：分为结构优良、 结构适度和结构不良三种类型
问题的结构 要 素
结构优良
决策者 备选方案 效用（价值） 结果 概率 一位或数位 有限 一致 确定型或风险 可计算

第五章：社会问题、政策议程和公共政策调查

第五章：社会问题、政策议程和公共政策调查

2.3问题描述



问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明 确表述的过程。 在一般决策系统中，政策问题的确认与政策方 案的选择之间往往存在一定的距离。在我国， 察觉、界定和描述问题的人并不直接参与政策 的决策。 很多政策问题的确认是通过自上而下的报告系 统来完成。报告链中经常会出现沟通障碍和信 息失真。解决办法是尽量缩短报告链条。遇重 大问题时，越级报告是必要的。 举例：中国人口政策。
问题扩展的活力取决于问题自 身的特性。



1、一个问题的定义越模糊，这个问题到达最 广泛的公众的可能性就越大。 2、一个问题被认为社会意义越大，这个问题 到达最广泛的公众的可能性就越大。 3、一个问题被认为长期的关联性越大，这个 问题到达最广泛的公众的可能性就越大。 4、一个问题被认为越不具有技术性，这个问 题到达最广泛的公众的可能性就越大。 5、一个问题被认为越缺少明确的先例，这个 问题到达最广泛的公众的可能性就越大。
3.4政策议程的触发机制



3.4.1触发机制的影响因素 在公共政策的早期阶段，触发机制及其 重要。其作用的发挥源于三因素： 范围。指影响的人员数量和地区规模。 强度。指公众的态度反映。 时间。分为瞬间机制（如汶川大地震） 和持续机制（如艾滋病）


3.4.2触发机制的类型 内在触发机制：包括自然灾害、经济灾 难、技术突破、生态变迁和社会变迁。 外在触发机制：包括战争行动、地区与 国际冲突、经济对抗、新式武器与力量 失衡。
第五章：社会问题与政策 议程
1、社会问题



1.1社会问题的产生 乔恩 谢波德、哈文 沃斯《美国社会问题》对 社会问题的定义：一个社会的大部分成员和一部 分有影响的人物，认为某种社会状况不理想或不 可取，应该引起全社会的关注并设法加以改变。 注意几点：并非所有的不好的社会情况均为社会 问题；与权力因素密切相关，如种族问题；人们 的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在 社会问题的形成过程具有决定性影响，如贫困、 环境保护。

社会问题进入政策议程的途径

社会问题进入政策议程的途径

+
目前，我省43位院士中，有8位院士创办 了以自己的科研成果为主导产品的高科技公司， 全省有上万名科技人员创办、领办高新技术企 业、民营科技企业及各类经济实体8000余家。 例如，长沙市设立了出国留学人员创业基金， 创建了留学人员和博士创业园，吸引了40多位 留学归国人员或博士入园创业。其中留学归国 博士钟发平创办了力元新材料股份有限公司， 并引进了6个博士共同创业，他们开发生产的 ‚连续化带状泡沫镍‛等新型能源产品，达到 国际领先水平，占领了50％的国内市场和25％ 的国际市场，成为该行业中拥有最大生产能力 和最具发展潜力的知名企业。
+
“惟楚有材，于斯为盛。‛这副镌刻在岳麓 书院正门上的对联，恰如其分地反映了湖南人 才群起的盛况。然而，从上世纪80年代以来， 由于人才体制和人才观念上的保守，湖南的人 才工作出现了引不进、留不住、用不好的现象， 人才大省的地位岌岌可危。小康大业，人才为 本。缺少人才，湖南经济社会的发展将无从谈 起。有鉴于此，省委省政府在本世纪初开始实 施人才强省的战略，相继出台一系列政策措施 加快人才的培养、使用和选拔. 栽下梧桐树， 引来金凤凰。省委省政府在新世纪之初相继实 施的招贤之策、爱才之举、选才之道，为人才 培养、引进、选拔、使用创造了良好的环境， 湖南的人才工作气象一新。
+
省人事厅根据省领导的批示，成立专 门班子，拿出了《关于引进、储备人才 的意见》。2000年6月，省政府办公会议 专题讨论并通过了这一政策性文件，解 决了我省研究生择业难的问题。以此为 契机，湖南开始长远谋划人才强省战略， 制定各种优惠政策吸引招揽优秀人才来 湘发展。
+
2000年，省委、省政府下发了《关 于吸引人才来湘工作的意见》，2001年 下发了《湖南省鼓励留学人员来（回） 湘工作的有关规定》，2002年下发了 《关于加强人才队伍建设的若干意见》。 同时，结合我省国民经济和社会发展 ‚十五‛计划的制订，编制了《湖南省 人才发展第十个五年计划》。2004年， 我省又相继制定出台了《湖南省新世纪 121人才工程实施方案》等政策文件。

第5章+城市政策过程

1.国外学者的概念界定
哈罗德· 拉丝韦尔&亚伯拉罕· 卡普兰 托马斯· 戴伊 詹姆斯· 安德森
戴维· 伊斯顿
5
2.中国学者的概念界定
具有代表性的定义有：
（1）公共政策“是政府依据特定时期的目标，在 对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的 过程中所制定的行为准则” （2）公共政策“是执政党和政府采取的用以规范、 引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南”
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3.公共政策的类型
（1）元政策，即制定政策的政策，是规范与引导
政策制定行为本身的准则与指南。元政策决定着哪 些组织和个人按照怎样的程序、原则和方法制定政 策，涉及整个政策过程和政策系统。 （2）基本政策，是指制定政策的基本指导方针， 它规范了在一定时期内制定具体政策所应遵循的基 本态度、基本假设和指导原则。 （3）具体政策，是指针对具体社会问题所制定的 解决办法和行为准则。
在政策调整问题上，存在着建构的秩序和自发的秩序
两种思路。自发的秩序以经验事实为基础，它认为， 不断丰富的实践经验将使人们有机会发现既定公共政 策的不妥之处，并在不断试错和学习过程中发现更为 有效的公共政策。建构的秩序以抽象的逻辑原则为基 础，它热衷于进行大规模的政策体系建构。
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这里所探讨的政策调整，在秩序观上显然属于
自发的秩序。在自发的秩序看来，每一次政策 调整只是通过点滴建设来改进以前的公共政策， 而不是要刻意去追求最佳的公共政策，不是彻 底否定现有的公共政策。
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5.4.4 政策内容的终结
政策内容终结是政策过程的最后环节，是指决策者在对某项
公共政策进行评估后，认为没有再继续执行的必要，而采取 措施停止执行该项公共政策的行为。公共政策终结，主要是 终止那些过时、多余、不必要或无效的公共政策。 政策终结发生在政策执行评估之后。有两种情况可能导致政 策终结：一是通过政策执行评估，发现政策目标已经实现， 特定社会问题已获解决，既定政策已经成为多余的摆设，没 有继续执行的必要性；二是通过政策执行评估，发现某项政 策处于无效或失败状态，无法解决实际存在的政策问题，需 要制定新政策取而代之。 政策终结的方式多种多样。主要有替代、合并、分解、缩减 四种。

政策问题与政策..


• 第二，主客观统一性 • 政策问题的客观性指的是政策问题是一种客观事 实，即，任何公共政策都基于一定客观的社会现 实而得以成立，但是，同时它们又都是基于人们 的主观价值判断、切身感受以及分析研究和其他 主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而必 然同时具有主观性和人为性。因此，政策问题必 然是客观现象与主观认识的统一体。
第五讲 政策问题与政策议程
目录
政策问题概念的理解
政策问题的特征
政策议程相关理论
一、政策问题概念的理解
• 概念：政策问题指应该由政府为代表的公共权威 概念： 机构负责解决的，且已经纳入政府工作程序或宣 布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的公共 问题。
概念的含义 • 政策问题是（多数人）认识到的一种客观事实 • 政策问题表现为社会利益的失衡和价值观念与行 为规范的冲突 • 政策问题是政府纳入工作程序开始解决的问题， 因此，成为政策问题的条件是：第一，是公共问 题；第二，公共问题已经纳入政府的解决程序。
• 政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关 注的问题组成的，即由政府自己提出问题或接受 公众舆论提出的问题，并将其纳入政府工作呈现， 从而成为一种问题分析界定的政策议程。
新闻媒介分析 社会个人议论 社会团体议论 国际有关议论 问题产生 政府机构议事 专业人员分析 政府官员表态
形成 公众议程
形成 政府议程
指
Hale Waihona Puke 标问题源流焦点事件、危机、符号 反 馈
政 政 策 之 窗 策 议 程
国民情绪
政策源流
政治源流
政府变更、议席变化等 利益集团
• 格斯顿的触发机制 • 格斯顿认为：重要事件对政策议程有重要影响。 一种触发机制就是一个重要的事件，该事件把例 行的日常问题转化为一种普遍共有的、消极的公 众反应，公众反应又反过来成为政策问题的基础， 从而把一种消极状况催化成为要求变化的政治压 力。

政策议程


• 3、管理权限的变更：政策调整的主导职能的归属调整 • 2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口 计生委与卫生部合并成立国家卫计委。 • 在部门重组之后，计划生育部门的权力会被削弱。它将 不再有制定政策的能力，在中国人口战略上的发言权也 会降低。
• 1、系统议程
• 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于 当前政府立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系 统讨论和认定有关公共政策问题的过程。 • 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中 的人物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态 度和对策的过程。
政策议程
一、政策议程界定
• 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所 构成，包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能环节或 阶段. • 其中议程（agenda）设立是政策制定过程中的起始阶段的一种功 能活动。
（一）政策议程的含义与类型
1、政策议程的含义 • 通常是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策 讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程 。
描述触发机制：公共政策的催化剂
• 在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要 的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题 转化成一种普遍的共有的、消极的公众反应。 • 公众反应过来成为政策问题的基础，而政策问题随 之引起触发事件。 • 当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治 压力时，就会因触发机制的持久而发生性质变化。
• 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、 具体的；不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程； 许多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议程。

第五章 政策问题的认定剖析

政府内部的一部分官员试图将一系列政治主张推动进入政府议程.
（二）尼尔森的四阶段模型
(1)议题确认； (2)议题采纳； (3)议题重要程度排序； (4)议题持续。
（三）金登的信息流模型
金登在1984年提出的议程建构的三大源流： 问题溪流、政策“原汤”（政策源流）和政 治源流，这三大源流彼此独立，具有各自的 动力机制和特点。政策议程的多源流分析及 其关系，如下图所示。
外部创始模型 ( Outside initiation model)
由非政府团体或者个人提出，经由扩散进入公众议程，然后通过公众压力 进入政府议程.
政治动员模型 ( Mobilization model)
由政治领袖创立议程，扩散进入公众议程，以期获得公众的理解.
ห้องสมุดไป่ตู้
内部创始模型 (Inside initiation model)
外在的引发机制包括：
（1）战争； （2）武器技术的重大发展； （3）国际冲突； （4）世界性联盟的格局发生变化。
具体引发机制:
1．某种危机或惊人事件 突发性的重大事件往往会使形势发生逆转，从而成为社 会各界关注的焦点，引起政府的高度重视。 2．抗议活动（包括使用暴力手段） 抗议活动是一种激烈的利益表达形式，往往带有某些反 常规的行动特征。 表现形式有示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、 武装对抗等。 抗议活动说明社会问题已经发展到非常严重的地步，只 有新的政策选择才能平息由抗议所引发的混乱局面。
例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接 进入政府议程，决策者有时能够主动发现问题， 并把其列入自己的议事日程。
二、进入政策议程的条件与障碍 1. 进入政策议程的条件
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政策议程Байду номын сангаас的 触发机制
内在触发机制： • 自然灾害； • 经济灾难； • 技术突破； • 生态变迁； • 社会变迁。
外在触发机制： • 战争行动； • 地区与国际冲突； • 经济对抗； • 新式武器与力量 失衡。
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社会问题 的类型
过失性社会问题： 这类社会问题 产生于偏离社会正 常生活和规范的一 些过失行为。
结构性社会问题： 结构性社会问 题是指由社会自身 结构不合理所导致 的一些社会现象。
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什么是社会问题？
只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某 种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素 起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会 情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况 直接推上社会问题的舞台。
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谢明 主编
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关键词
社会问题 标签论 过失性问题 结构性问题 社会冲突理论 问题确认 问题察觉 问题界定 问题描述 政策议程 公众议程 政府议程 实质性议程 象征性议程
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下列因素促成了政策议程的建立：
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公众议程 与 政府议程
公众议程： 公众议程是指某 个社会问题已引起 社会公众和社会团 体的普遍关注，他 们向政府部门提出 政策诉求，要求采 取措施加以解决这 样一种政策议程。
政府议程： 政府议程是指 某些社会问题已引 起决策者的深切关 注，他们感到有必 要对之采取一定的 行动，并把这些社 会问题列入政策范 围这样一种政策议 程。
公共政策概论
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1.实质性议程 实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、最具潜在和爆炸性 特征的公共政策问题。这些议题的重要性和复杂性使其不可避免 地带有分裂的特征。它们通常会在公众中、决策者中以及二者之 间引起争议，从而存在导致重大冲突的可能性。 2．象征性议程 在政策议程中，不仅存在占主导地位的实质性问题，而且存在大 量需要解决的象征性问题，它们同样分享了政治的聚光灯。象征 性议题注重的是价值而不是资源。