浅谈中国燃油税改革问题
- 格式：pdf
- 大小：378.32 KB
- 文档页数：7
http://www.paper.edu.cn
- 1 - 浅谈中国燃油税改革问题 徐超 中国地质大学（北京）人文经管学院，北京（100083） E-mail：xuchao.star@yahoo.com.cn 摘 要：自1994年中央提出实施燃油税方案至今已经有14个年头。而随着当今国际油价的起伏，外界对燃油税——这项作为中国税制改革中最重要的举措之一的改革是否即将推行也存在众多议论。2008年9月份以来，国际油价大幅下挫，11月国际石油期货价格已经突破60美元/桶，可谓近年新低，于是这再次引发了国内舆论对燃油税能否出台以及中国油价能否下调等一系列措施的关注，业内专家也纷纷表示此次降价是实行燃油税的一次良机。本文分析了我国燃油税实施的利弊及难以实施的原因，并根据燃油税实施中遇到的难题进行利益平衡进而提出自己的观点。 关键词:燃油税；利益博弈；费改税 中图分类号：F810.422 文献标识码：A 1. 引言 十几年来，中国一直都在等待燃油税实行的最佳时机，而国际油价的持续高位运行使得这个梦想不断地破灭。一直以来，每当国内传出尽快开征燃油税的呼声，我国有关部门都会强调国际油价高涨，开征燃油税无异于雪上加霜，燃油税实施需要“择机出台”。但在政府种种托词的背后，“择机出台”看上去更像是一个燃油税迟迟难以实施的最合适的理由。而国际油价的这一轮下跌，从理论上给我国实施成品油定价机制改革和出台燃油税提供了一个良好的时机。针对热议的增值税改革方案，国务院在2008年11月10日已经明确了执行时间，自2009年1月1日起，在全国所有地区和行业推行增值税转型改革。而作为中国税收改革中的另一项改革─—燃油税改革又能不能“择”住目前这个“机”“破茧而出”呢？ 2. 燃油税提出的背景 所谓燃油税，即由中央征收，从燃油中直接收取集公路养护费、道路通行费、过桥费和运输管理费“四费合一”的燃油附加费。它旨在通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支。它是费改税的产物，是取代养路费而开征的，其实质是汽车燃油税。开征此税并不是我国的首创，截止到2007年，世界上已经有超过100个国家开征了燃油税。与燃油税不同的是,过去的养路费是由交通部门征收，用于公路修建、修理、养护、技术改造的专项资金和事业费用养路费在一段历史时期内确实起到了对公路维护等诸多的积极作用，但随着时间的流逝，很多问题也显现出来。 20世纪90年代正值我国进行大刀阔斧的税费改革时期，在此期间，燃油税被提出并拟在1998年1月1日实施。开征燃油税作为其中一项重要的改革引起了各界的广泛关注。其开征的最初目的就是费改税，即由燃油税代替养路费等其他费用，从而规范中国政府收入，更好的推进税收改革。这一改革既体现了公平原则，即“多用路，多缴税；少用路，少缴税；不用路，不缴税。”又起到治理公路“乱设卡、乱收费、乱罚款”的“三乱”问题的作用。更重要的是，与此同时，这项措施也将会在一定程度上抑制大排量汽车的购买，从而起到保护环境、改变人们消费理念的社会效果。1994年，这一举措在我国首次提出并在海南省进行燃油税征收试点，以望在全国范围内推广，从而取代养路费。虽然10多年的试点为燃油税的推行奠定了良好的基础，但是燃油税的实施还是“只听打雷，不见下雨”。
http://www.paper.edu.cn
- 2 - 3. 燃油税征收的利弊 3.1征收燃油税的有利方面 3.1.1更好地体现税收公平原则 燃油税的征收更多地体现出多用路多收费的原则。由于职业、年龄、消费偏好等多方面的不同, 汽车拥有者对车辆的使用频率有所不同, 然而, 养路费的缴纳却“ 一视同仁”。燃油税以汽车行驶里程、油耗数量、污染程度等多种指标来衡量汽车的耗油量,从而确定收费额, 体现了“多用路者多纳税, 少用路者少纳税”的量能负担原则 3.1.2节约能源, 优化环境 征收燃油税是改善交通拥挤状况和减轻空气污染的较好选择。以油耗为税基的燃油税把汽车用油量和税负水平相结合, 可以有效限制私人车辆的使用, 促使城市公共交通发挥主力军作用, 达到缩小拥挤外部成本和污染外部成本的效果, 从而节约宝贵的石油资源, 保护大气环境, 符合可持续发展的发展思路。 一般来说,能源商品的需求弹性比较小,尤其在短期内,价格对这种商品的需求量影响很小,但从中长期来看,价格对能源商品需求量的影响还是比较明显的。一旦征收燃油税,必将提高燃油的价格,而价格上升,就会导致燃油的需求曲线向左移动,如图一所示。当燃油价格提高,必然导致需求曲线D 左移至D′,使均衡点从E 移到E′,从而使燃油使用量从Q减少到Q ’,从而节约了能源。这项政策既是对节油车主的一种政策保护倾向，又对耗油大户有一定的警示作用。耗油大的车主，如果减少使用频数,同样能享受到低税率的政策；同时对即将购车的车主也起到导向作用，使得新车主更多地考虑购买小排量汽车从而能够节省能源。 图3-1燃油需求量变化示意图 3.1.3促进汽车工业向集约型方向发展 此项措施使汽车生产企业的发展不是靠简单地限制大排量车型的发展,而是在各排量车型的节油环保功能上下功夫。大排量车型要充分利用涡轮增压等技术,在提供充足动力的同时减少排量；小排量车型则要进一步提高自身发动机的环保性能。目前,我国道路上行驶的汽车有很大一部分油耗高,严重污染环境。如果开征燃油税,小排量、低油耗的汽车就将因为E
E’ P
Q S
D
D’
Q
Q’
P’
P
○
燃
油
减
少量http://www.paper.edu.cn
- 3 - 自己的省油特性而受到消费者青睐,进而鼓励汽车企业致力于开发低油耗的产品。这就与我国汽车工业主要发展经济车型的产业政策相吻合,可以促进我国汽车工业的技术进步和产业发展,并部分缓解对公路的压力。 3.2征收燃油税的不利方面 燃油税的征收虽然会带来许多好处，而燃油税作为一种税收，也会带来一些不利影响。西方经济学家大都相信税收会造成社会总经济福利的减少，过高的税率带给政府的很可能不是税收增加的美好前景。著名美国经济学家曼昆把税收造成的总福利的减少称为税收的“无谓损失”。当税收（或某种其他政策）扭曲了市场结果时所引起的总剩余减少被称为无谓损失（deadweight loss）[1]。对于燃油税的征收引起的无谓损失可简单由下图表示： 图3-2 实施燃油税导致的无谓损失示意图 图中p1为征税后买者支付价格，p2为征税后卖者得到价格，p0为征税前均衡价格，Q0为征税前数量，Q2为征税后数量，阴影部分为无谓损失。征税前均衡价格为P0，均衡数量为Q0；征收燃油税后，油价上涨为P1，而由于税收卖方得到的价格为P2，此时均衡数量为Q2，价格的上涨使得燃油使用数量减少，而阴影部分为征税后引起的无谓损失，是社会福利的减少。因为征收燃油税提高了燃油消费者的价格使得消费者减少了燃油消费，而同时燃油税使得燃油生产者得到的价格降低了使得生产者减少了燃油生产，因此市场规模缩小了使得整个社会的福利降低了。 3.3权衡利弊的结论 燃油税的征收可以带来种种利处，但是由于无谓损失又会减少目前整个社会的福利，因 此燃油税的征收需要我们权衡利弊。曼昆认为决定无谓损失的因素为供给和需求的价格弹性，价格弹性是衡量供给量和需求量对价格变动的反应。燃油的供给和需求的弹性衡量市场上燃油消费者和生产者对价格变动的反应程度，从而决定了燃油税在多大程度上扭曲了市场结果，因此，供给和需求弹性越大，税收的无谓损失也就越大，整个社会福利降低越多。而燃油作为现代工业和交通的必需品，其目前需求量是相当大的，因此当征收燃油税时短期内燃油的供给需求量不会减少很多，可得知燃油的价格弹性较小，因此征收燃油税引起的无谓损失是较小的。 PQ S DQ1=Q2 Q0 无谓损失 P1P2 P0 ○ http://www.paper.edu.cn
- 4 - 与使用燃油所带来的负的外部性相比,征收燃油税时利大于弊，短期内虽然会减少整个社会的福利，但是从长远看来，燃油税将是一个体现税收公平、保护我国资源环境的重要政策措施，是在科学发展观引领下我国财政政策的一项重要改革，对于我国能源战略的制定和实施以及规范我国道路与车辆收费管理体制有着重大的意义。 4. 燃油税的十四年利益博弈 既然燃油税利大于弊，但为什么它历经14年仍旧难以实施呢？官方给出的答案是油价上涨过快导致油价不稳定。但是目前学术界多数认为，燃油税迟迟实施不了实际是由于各部门利益博弈导致的。这其中主要包括两对利益冲突。 4.1中央政府与地方政府利益的矛盾 众所周知，我国的现有体制是各级政府之间的财政“分灶吃饭”,各级政府有自己的行政范围和收入来源,具有相对独立的经济利益。而在中央与地方政府的关系中,中央政府居于主导地位是一个国家能够有效地实施宏观调控所必须的条件。而国家要有效地进行宏观调控,就必须握有大量的财政收入,尤其是税收收入。同时,如同中央政府要提供全国性的公共产品一样,地方政府也要提供地方性的公共产品,因而同样需要有相应的财政收入。为此,中央和地方进行事权、财权、税权方面的划分,就是非常必要的。在燃油税的实施问题上，从国家的角度说,当然应当在中央一级集中更多的财权；而从地方政府角度来看，原来的公路客货运附加费、公路运输管理费、过路费和过桥费费用分别由交通、建设、公安等部门收取，这些部门的收入中的相当一部分属地方政府所有,纳入预算内资金,实行财政专户管理。改征燃油税后,这笔收入将全部上交给中央政府,地方政府资金的管理权限和使用权限必然会被削弱,从而影响到地方政府的实际利益。要把此项偌大的权利放弃，改由中央拨款进行道路维护建设，这无异于 “在地方政府的心头上割肉”。另外，新政策实施后，地方政府将要面临安置整个征收系统人员的难题，这无异于“雪上加霜”。据交通部门统计，目前全国养路费稽征人员达30万人,而不是之前税务部门认为的只有12万人参考[2]。交通系统这30万人的安置成为一大难题。税务部门不能全部接收,而人员分流的压力又大,直接导致的结果是会引起交通行业的不稳定。因此迄今为止，在燃油税的征收环节、燃油税收入的分成比例等问题上双方仍旧在讨价还价,进行重复博弈。 4.2各部门之间的利益矛盾 我国的政府机关部门繁多，各个部门利益纠缠不清，是导致燃油税改革一再推迟实施的又一原因。燃油税改革牵涉到能源、运输、汽车等许多行业，涉及公路养护、交通运管等多个行政部门，各方利益就像一团乱麻纠结在一起。燃油税改革后，势必影响到各相关行政部门的现有利益格局。以交通部门和财政部门为例来看，现在路桥收费是由各省公路监管部门收取,收入的相当一部分要归地方政府管辖，燃油税改革后,收费权力将从公路局转到税务局，这笔钱将上缴国家财政,然后再从中划转一部分资金到交通部门再用于修路、养路。因为燃油税属于目的税,要专款专用，而这样可能就会影响交通部门利益。当然，这与当今石油价格有着紧密的关系。如果石油产品价格平稳,那么,相关各方在进行博弈的过程中,能很容易达成共识。但是如果石油产品的价格过高,那么不同部门之间、不同行业之间在进行利益调整的时候,就容易产生重大分歧。
http://www.paper.edu.cn
