安徽省生态环境行政处罚裁量基准规定2020

区域生态环境行政处罚自由裁量规则和基准一体化实施
方案
嘿，你知道吗？区域生态环境行政处罚自由裁量规则和基准一体化实施方案，这可太重要啦！就好比你走路，得有个明确的方向和规则吧，不然不就乱套啦！比如说，要是有人偷偷排污水，那该怎么处罚呀？这就得有个标准。

咱就说，要是没有这个一体化实施方案，那处罚起来不就各有各的说法，乱七八糟的啦！就像一群人在争论到底该走哪条路，结果谁也说服不了谁。

但有了这个方案，那就不一样啦，大家都按照同一套标准来，多清楚明白呀！
你想想，要是有个工厂违规排放废气，我们就能根据这个方案，很明确地给出合适的处罚，让他们知道不能乱来。

这就像是一把尺子，能准确衡量出他们的错误有多大，该怎么罚。

我觉得呀，这个一体化实施方案真的是太有必要啦！它能让我们的生态环境得到更好的保护，让那些破坏环境的人不敢随便乱来！这可不是闹着玩的呀，这关系到我们每个人的生活和未来呢！。

安徽省生态环境行政处罚裁量基准规定(征求意见稿)第一条（目的和依据）为推进依法行政，进一步规范生态环境行政处罚裁量权的行使，依据《中华人民共和国行政处罚法》《环境行政处罚办法》《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》等规定，结合本省实际情况，制定本规定。

第二条（适用范围）本规定适用于本省行政区域内生态环境部门的行政处罚裁量。

第三条（基本原则）行使生态环境行政处罚裁量权，应当遵循合法、合理、过罚相当及公开公平公正原则。

（一）合法原则。

行政处罚裁量权应当在法律、法规、规章确定的裁量条件、种类、范围、幅度内行使。

（二）合理原则。

行使行政处罚裁量权应当综合考虑经济社会发展状况、当事人情况、危害后果等因素，所采取的措施和手段应当必要、适当。

（三）过罚相当原则。

行使行政处罚裁量权，处罚种类和幅度应与当事人过错程度、行为性质、情节以及社会危害程度相当。

（四）公开公平公正原则。

行使行政处罚裁量权，应当向社会公开裁量标准；应当平等对待行政管理相对人，公平、公正实施处罚，对情节相同或者相似、社会危害程度相当的同类违法行为，行政处罚种类和幅度应当相当。

第四条（裁量基准）生态环境行政处罚裁量基准，是指生态环境部门结合行政执法实践，对法律、法规、规章中的行政处罚裁量的适用条件、适用情形等予以细化、量化而形成的具体标准。

第五条（裁量基准模式）本省生态环境行政处罚的罚款金额裁量采用百分比模式。

百分比模式是指根据违法行为设定若干裁量因素，对各裁量因素在总百分值以内分别确定若干具体百分值，执法人员根据案件具体情况，将违法行为对应的各项具体百分值累加后，乘以违法行为法定最高罚款数额，得出罚款金额的模式。

法律、法规对违法所得有没收规定的，应当按照规定依法没收违法所得。

法律、法规、规章对按日计罚，责令限制生产、停产整治，责令停业整顿、停业关闭等有规定的，应当按照规定依法执行。

第六条（裁量因素）裁量因素是指影响生态环境违法行为裁量的因素，细化为若干裁量因子。

《安徽省市场监督管理行政处罚自由裁量权适用规则》政策解读（2021）一、起草背景和过程2019年4月30日，省市场监督管理局印发实施《安徽省市场监督管理行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》（皖市监办发〔2019〕15号）。

2021年1月22日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，于7月15日正式实施。

2021年7月2日，根据国家市场监督管理总局令第42号《国家市场监督管理总局关于修改〈市场监督管理行政处罚程序暂行规定〉等二部规章的决定》，总局公布《市场监督管理行政处罚程序规定》，自2021年7月15日起施行。

为保障新修订行政处罚法的贯彻实施，省市场监督管理局对《安徽省市场监督管理行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》中与上位法不一致的内容进行修改，原则上不作其他大的改动，形成了《适用规则》修正草案征求意见稿。

为增强《适用规则》的科学性、规范性，2021年7月，省市场监督管理局将《适用规则》修正草案征求意见稿发各市市场监管部门、省局机关各处室（局）征求意见，对收集到的意见和建议进行认真分析采纳吸收。

二、修改的主要内容根据新修订的《中华人民共和国行政处罚法》、国家市场监督管理总局令第42号《国家市场监督管理总局关于修改〈市场监督管理行政处罚程序暂行规定〉等二部规章的决定》，《适用规则》修正9条，主要内容是对依法不予行政处罚、从轻或者减轻行政处罚所适用的情形进行完善，对行政处罚裁量等级规定进行相应修改，同时对部分条款的文字表述作了修改。

三、主要内容《适用规则》共有22条，主要内容是对行政处罚自由裁量权适用原则、处罚裁量等级、自由裁量权适用程序和对行使行政处罚自由裁量权行为的监督等进行了规定。

（一）关于行政处罚自由裁量权的定义。

为增强行使行政处罚自由裁量权的针对性，《适用规则》第三条明确，“本规则所称行政处罚自由裁量权，是指市场监督管理部门查处违法行为时，依据法律、法规和规章所规定的行政处罚行为、种类和幅度，根据立法目的、违法案件的具体事实、性质、情节、社会危害程度、当事人主观过错以及公平公正原则，在职权范围内自行判断、自行决定对行政相对人是否处罚以及如何处罚的权限”。

生态环境行政处罚自由裁量基准生态环境行政处罚自由裁量基准近年来，随着环境问题的日益突出，生态环境保护成为社会关注的焦点。

为了有效管理和惩罚环境违法行为，生态环境行政处罚自由裁量基准应运而生。

本文将从多个角度对生态环境行政处罚自由裁量基准展开深度讨论，并提供个人观点和理解。

一、概述生态环境行政处罚自由裁量基准是对环境违法行为进行惩罚时，行政机关行使自由裁量权的依据。

这一基准的制定旨在实现对环境违法行为的科学、公正和合理的处罚，促进环境保护与可持续发展的协调发展。

二、深度评估1. 行政处罚自由裁量权保证了有效管理和惩罚环境违法行为。

在环境保护中存在各种不同程度的违法行为，因此需要根据具体情况来实施相应的处罚。

行政处罚自由裁量权的存在，使得行政机关能够根据环境违法行为的性质、危害程度和社会影响等因素，进行综合评估和裁量，从而更有效地惩罚环境违法行为。

2. 行政处罚自由裁量权的合理运用有利于增强环境治理的可操作性和针对性。

环境问题的复杂性和多样性使得制定一套固定的处罚标准难以适应不同环境问题的处理需求。

通过行政处罚自由裁量权，行政机关可以依据实际情况，灵活地调整处罚措施和力度，以确保环境治理的可操作性和针对性。

3. 行政处罚自由裁量权的合理行使需要依赖严格的监管和评估机制。

尽管行政处罚自由裁量权的存在有助于提高处罚的公正性和灵活性，但也存在滥用权力的风险。

需要建立健全的监管和评估机制，确保行政机关行使自由裁量权时明确、公正和合理，避免不当行使权力。

三、个人观点和理解在我看来，生态环境行政处罚自由裁量基准的制定是非常必要且积极的措施。

通过行政处罚自由裁量权，行政机关可以更全面地考虑环境违法行为的背景和危害程度，更准确地制定处罚措施，从而更好地实现环境保护和可持续发展的目标。

然而，为了确保行政处罚自由裁量权的合理行使，需要加强监管和评估机制的建设。

只有在监管和评估机制的有效运行下，行政机关才能更好地行使自由裁量权，避免滥用权力的发生。

安徽省林业局关于印发《安徽省林业行政处罚裁量权
基准》的通知
文章属性
•【制定机关】安徽省林业局
•【公布日期】2021.12.16
•【字号】林法〔2021〕151号
•【施行日期】2022.01.01
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】农业管理其他规定
正文
安徽省林业局关于印发《安徽省林业行政处罚裁量权基准》
的通知
各市林业局，局机关有关处室、有关直属单位：
为全面落实行政裁量权基准制度，依据《中华人民共和国风景名胜区条例》及《安徽省林地保护管理条例》《安徽省林权管理条例》等法规，省林业局在对2017年以来公布的裁量基准及调整内容进行整合归类的基础上，修订形成《安徽省林业行政处罚裁量权基准》。

现印发给你们，请认真遵照执行。

该裁量基准自2022年1月1日起施行，有效期至2027年1月1日。

《关于印发林业相关法律法规行政处罚自由裁量权基准表的通知》（林法〔2017〕84号）、《关于调整修改部分林业行政处罚自由裁量权基准的通知》（林法〔2018〕79号）、《关于调整林业行政裁量基准的通知》（林法〔2019〕75号）、《关于调整林业行政裁量基准的通知》（林法〔2020〕113号）同时废止。

安徽省林业局
2021年12月16日。

生态环境“首违不罚”制度的现存问题与规范路径摘要：2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第三十三条第一款增加了“首违不罚”的行政处罚适用规则，即“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，该规定在处罚法定的“罚”方面取得了新的进展，不仅提升了“罚”的法定化水平，作为过与罚“相当”的一种表现形式，还为过罚相当理论提供了具体理论工具，可谓《行政处罚法》修订的重大亮点。

为了推进“首违不罚”制度在生态环境领域的适用，2022年8月，生态环境部印发的《生态环境行政处罚办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)第四十四条第一款将“首违不罚”制度纳入其中，规定“初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，旨在进一步贯彻落实《行政处罚法》在生态环境执法领域的应用。

关键词：生态环境；“首违不罚”制度；规范路径引言环境执法机关在履行教育职能时,原则上应以书面形式或电子记录形式予以说明,其内容主要是为了发现违法行为,传播有关法律法规的知识,以加强有关各方对自身违法行为的认识,防止此类违法行为的发生。

激发了法治精神,各方真正感受到了执法热度。

1关于“初次”、“轻微”和“及时改正”这是第一个罪行。

在《行政处罚法典》第33条第1款中,“行政处罚”一词最初是指当事人在一定时期内,在同一地区或同一地区的同一类犯罪中首次实施该类犯罪。

应在时间、范围、犯罪类型等方面设定合理的限制。

,除非在时间,范围,犯罪类型等方面有任何限制。

因此,这些规定的适用范围将非常有限。

其次,违规行为的有害后果是轻微的,而不是轻微的违规行为。

在《行政处罚法典》第33条第1款的两句中,“轻微”一词的含义不同。

第一句中的“微不足道”一词构成犯罪;在第二句中,小词对应于有害的后果。

对于违法者,如果违法者犯了轻微的违法行为,应当适用对违法行为进行轻微的、及时的纠正的规定,如果不造成有害的后果,不应当受到行政处罚。

生态环境违法行为裁量基准一、违法行为的事实、性质、手段、后果、时空跨度等方面1.事实：违法行为的起因、经过、结果以及相关情况应予以考虑。

2.性质：违法行为是故意还是过失，是否属于恶意侵犯生态环境。

3.手段：违法行为所使用的手段是否具有直接或者间接破坏生态环境的特点。

4.后果：违法行为对生态环境造成的实际后果，包括对环境的影响范围和程度、对公共利益的损害等。

5.时空跨度：违法行为的时间和地点，以及持续时间应予以考虑。

二、污染物的种类、浓度、排放量、持续时间等1.种类：涉及的污染物种类，如废水、废气、固体废弃物等。

2.浓度：污染物排放的浓度是否超过相关标准。

3.排放量：污染物排放的数量是否超过相关标准。

4.持续时间：违法行为持续的时间长度。

三、生态环境破坏的类型、程度、影响范围等1.类型：涉及的生态环境破坏类型，如水土流失、生态退化等。

2.程度：生态环境破坏的程度，即对生态环境的损害程度。

3.影响范围：生态环境破坏的影响范围，包括对局部地区还是全局的影响。

四、当事人整改的态度和措施，包括是否积极配合调查、是否主动采取措施减少污染等1.配合调查：当事人是否积极配合相关部门的调查。

2.整改措施：当事人是否主动采取措施，减少或消除污染，改善生态环境。

五、其他与生态环境违法行为相关的因素，如当事人的信用状况、此前是否有同类违法行为等1.信用状况：当事人的信用记录，如是否有不良信用记录等。

2.同类行为：当事人此前是否有过同类违法行为的历史记录。

在裁量生态环境违法行为时，应明确裁量依据，统一裁量标准，同时坚持过罚相当原则，根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等因素进行裁量。

此外，还应坚持程序正义原则，严格按照法定程序进行裁量。

在裁量过程中，应充分考虑各种相关因素，确保裁量结果的公正性和合理性。

深圳市生态环境局关于印发《深圳市生态环境行政执法裁量权基准规定》的通知文章属性•【制定机关】深圳市生态环境局•【公布日期】2024.01.03•【字号】深环规〔2024〕1号•【施行日期】2024.01.15•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】法制工作正文深圳市生态环境局关于印发《深圳市生态环境行政执法裁量权基准规定》的通知各管理局、直属各单位、机关各处（室）：为指导各级生态环境执法部门进一步规范生态环境行政处罚自由裁量权的适用和监督，有效防范执法风险，根据《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》等规定，结合我市生态环境行政执法实际，我局制定了《深圳市生态环境行政执法裁量权基准规定》（以下简称《规定》）。

现予印发，请遵照执行。

《规定》自2024年1月15日起施行，《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（2021年版）》（深环〔2021〕210号）、《中华人民共和国噪声污染防治法》等4部法律、规章行政处罚裁量标准（深环〔2022〕124号）、《深圳市生态环境轻微违法行为免予强制清单》（深环〔2022〕132号）同时废止。

执行过程中如遇有问题，请径向我局法规和标准处反映。

深圳市生态环境局2024年1月3日深圳市生态环境行政执法裁量权基准规定第一条为推进依法行政，规范生态环境行政执法裁量权的行使，根据《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》，以及其他有关法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条《深圳市生态环境行政执法裁量权基准规定》（以下简称本规定）适用于深圳市生态环境主管部门行政处罚及部分行政强制措施等裁量。

生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见文章属性•【制定机关】生态环境部•【公布日期】2019.05.21•【文号】环执法〔2019〕42号•【施行日期】2019.05.21•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】环境行政处罚和行政复议正文关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见环执法〔2019〕42号各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局：为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，进一步提高生态环境部门依法行政的能力和水平，指导生态环境部门进一步规范生态环境行政处罚自由裁量权的适用和监督，有效防范执法风险，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》《环境行政处罚办法》等规定，制定本意见。

一、适用行政处罚自由裁量权的原则和制度（一）基本原则。

1.合法原则。

生态环境部门应当在法律、法规、规章确定的裁量条件、种类、范围、幅度内行使行政处罚自由裁量权。

2.合理原则。

行使行政处罚自由裁量权，应当符合立法目的，充分考虑、全面衡量地区经济社会发展状况、执法对象情况、危害后果等相关因素，所采取的措施和手段应当必要、适当。

3.过罚相当原则。

行使行政处罚自由裁量权，必须以事实为依据，处罚种类和幅度应当与当事人违法过错程度相适应，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

4.公开公平公正原则。

行使行政处罚自由裁量权，应当向社会公开裁量标准，向当事人告知裁量所基于的事实、理由、依据等内容；应当平等对待行政管理相对人，公平、公正实施处罚，对事实、性质、情节、后果相同的情况应当给予相同的处理。

（二）健全规范配套制度。

1.查处分离制度。

将生态环境执法的调查、审核、决定、执行等职能进行相对分离，使执法权力分段行使，执法人员相互监督，建立既相互协调、又相互制约的权力运行机制。

－ 1 －附件第一部分 违反建设项目管理制度行政处罚自由裁量基准表（一）违反环评制度单位：万元无需环境污染防治设施， 未备案投入生产运营已建成环境污染防治设施，未备案投入生产运营未建成污染防治设施， 未备案投入生产运营登记表项目0-11-33-5已开工建设但主体工程未建成或者主体工程已建成但尚未投入生产或者使用主体工程已投入生产或者使用 造成较大环境或社会影响 或有其他严重情节 报告表项目 建设项目总投资额1% 建设项目总投资额1%-2% 建设项目总投资额3% 报告书项目建设项目总投资额2%-3%建设项目总投资额3%-4%建设项目总投资额5%备 注1.依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条，建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。

2.依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

情 节 金额 类别情 节金额 类别情节金额类别（二）违反验收制度单位：万元污染防治设施已建成但未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入生产或者使用污染防治设施未建成主体工程即投入生产或者使用未报批环评（已过追溯期）且未经验收，主体工程投入使用或有其他严重情节未依法向社会公开环境保护设施验收报告报告表项目综合20-25 25-30 30-405-10 综合（逾期不改正）100-110 110-135 135-150 固废0-3 3-4 4-6辐射5-8 8-11 11-14报告书项目综合30-40 40-60 60-10010-20 综合（逾期不改正）135-150 150-175 175-200固废4-6 6-8 8-10辐射11-14 14-17 17-20－ 2 －第二部分违反水污染物管理制度行政处罚自由裁量基准表（一）排放超标－ 3 －单位：万元（二）违反自动监测设备安装等使用制度单位：万元超标倍数≤1 1<超标倍数≤2 2<超标倍数≤4 超标倍数>4 一般单位日排水量≤100吨，城镇污水处理厂日排水量≤1万吨10-12 12-15 15-18 18-20一般单位日排水量100-500吨，城镇污水处理厂日排水量1万-5万吨12-15 15-20 20-25 25-30一般单位日排水量500-1000吨，城镇污水处理厂日排水量5万-10万吨15-20 20-30 30-40 40-50一般单位日排水量1000吨以上，城镇污水处理厂日排水量10万吨以上20-30 30-50 50-80 80-100备注1.依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项处罚。

第43卷㊀第3期2021年5月环㊀境㊀影㊀响㊀评㊀价Environmental Impact AssessmentVol.43,No.3May,2021收稿日期:2020-04-26基金项目:生态环境部财政专项 转变执法方式提高执法效能机制与制度研究 (202001)作者简介:徐敏云(1977 ),男,山东兰陵人,博士,副教授,主要从事生态环境保护督察与执法研究,E -mail:xuminyun@生态环境保护综合行政执法的突出问题及对策建议徐敏云,杨雾晨,竹怀林,谢琼立,王文娟,隆重生态环境部环境工程评估中心,北京㊀100012摘要:通过梳理分析2019年度2500余份生态环境保护执法大练兵评审案卷,以及进一步对重庆㊁山东㊁江苏㊁湖南㊁广东㊁内蒙古等省(区㊁市)进行实地调研,组织座谈,并开展问卷调查,归纳总结各地集中反映的问题,发现生态环境保护综合行政执法存在执法体制机制不健全㊁执法过程不规范㊁执法力量薄弱等问题㊂为此提出如下建议:推动各地制定自由裁量规范,建立多部门协作机制;推动完善执法信息公开制度,不断提高执法规范化水平;协调推进基层生态环保机构建设,落实乡镇政府生态环保职责,增强执法力量,不断提高执法效能㊂关键词:生态环境保护综合执法;执法力量;执法机制;执法效能DOI :10.14068∕j.ceia.2021.03.007中图分类号:X328㊀㊀㊀文献标识码:A㊀㊀㊀文章编号:2095-6444(2021)03-0031-04The Outstanding Problems and Suggestions on the Comprehensive AdministrativeLaw Enforcement of Ecological Environment ProtectionXU Minyun,YANG Wuchen,ZHU Huailin,XIE Qiongli,WANG Wenjuan ,LONG ZhongAppraisal Center for Environment and Engineering,Ministry of Ecology and Environment,Beijing 100012,ChinaAbstract :Through sorting out and analyzing more than 2500evaluation files of ecological and environmental protection law enforcementtraining in 2019,and further conducting field research in Chongqing,Shandong,Jiangsu,Hunan,Guangdong,Inner Mongolia and other provinces (autonomous regions and municipalities),organizing seminars and carrying out questionnaires,the problems concentrated in eachregion were summarized.It is found that there are some problems such as imperfect law enforcement mechanism,irregular law enforcementprocess and weak law enforcement in comprehensive administrative law enforcement of ecological environment protection.Based on this,putting forward the following countermeasures and suggestions:Firstly,promoting the formulation of discretion norms and establishing multi -sectoral cooperation mechanism.Secondly,promoting the law enforcement information disclosure system and constantly improving law enforcement standardization level.Thirdly,coordinating the building of community -level environmental protection agencies,implementingthe ecological and environmental protection duties of township governments,and strengthening law enforcement and improving law enforcement efficiency continuously.Key words :the comprehensive administrative law enforcement of ecological environment protection;law enforcement power;lawenforcement mechanism;law enforcement efficiency㊀㊀生态环境保护综合行政执法改革和省级以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革,将生态环境执法机构列入政府行政执法部门序列,推进环境执法力量下沉,有效优化了生态环境保护综合行政执法体制机制㊂但与此同时,生态环境保护综合行政执法存在生态环境执法机构设置和体制保障不够健全㊁权力制约和监督机制不够完善㊁职责交叉和权责脱节㊁基层执法队伍职责与能力不匹配等突出问题[1]㊂为此,总结分析这些问题,探寻问题背后的原因,并提出相应的对策建议,对健全生态㊀㊀㊀环㊀境㊀影㊀响㊀评㊀价第43卷环境保护综合行政执法规范㊁提高综合执法效能具有重要意义㊂1㊀研究方法从2016年开始,生态环境部连续3年组织开展了环境执法大练兵活动,以生态环境保护综合行政执法改革为契机,推进各地加快建立和完善执法人员持证上岗和资格管理制度㊁考核奖惩制度㊁责任追究制度以及立功表彰机制㊁纠错问责机制㊁信息共享和大数据执法监管机制等,努力实现机构规范化㊁装备现代化㊁队伍专业化和管理制度化,有力推动了各地执法水平的提升㊂研究团队参与了2019年度生态环境保护执法大练兵案卷评审活动,通过梳理31个省(区㊁市)的省级生态环境执法机构和新疆生产建设兵团生态环境执法机构的2500余份参与评审案卷,发现生态环境保护综合行政执法还存在执法自由裁量依据不充分㊁执法公示不到位㊁执法文书不完善等问题㊂为了进一步探究原因,研究团队组织了对重庆㊁山东㊁江苏㊁湖南㊁广东㊁内蒙古等省(区㊁市)的实地调研,就执法过程不规范及其体制机制原因组织座谈,并开展问卷调查㊂根据对2019年度生态环境保护执法大练兵案卷的分析以及对各地集中反映问题的归纳总结,形成研究框架,并针对生态环境保护综合行政执法存在的突出问题提出相应的对策建议㊂2㊀突出问题2.1㊀执法体制机制待健全县级生态环境部门执法主体资格不足㊂依据‘中华人民共和国行政强制法“‘关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见“,在省级以下环保机构监测监察执法垂直管理体制改革以后,县级生态环境部门作为市级生态环境部门派出机构,不是独立行政机关,不能实施行政强制处罚[2]㊂在实际工作中,县级生态环境部门承担着环境执法任务,在没有法律㊁法规授权的情况下,县级生态环境部门以本单位名义对环境违法案件实施查封㊁扣押的行政强制处罚措施存在法律瑕疵㊂自由裁量依据不充分㊂生态环境部2019年出台了‘关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见“(环执法 2019 42号),指导生态环境部门进一步规范生态环境行政处罚自由裁量权的适用和监督,但一些地方细化的行政处罚自由裁量标准是基于原环境保护部以前出台的文件,尚未及时更新,与新修订的‘中华人民共和国环境保护法“‘中华人民共和国水污染防治法“等法律规定存在冲突,造成环境执法处罚屡次出现从重㊁从轻㊁减轻处罚或自由裁量缺乏依据的情形㊂例如,从2019年全国‘行政处罚决定书“‘责令改正违法行为决定书“2类文书中抽样2000余份,初步分析结果显示,缺乏从重㊁从轻㊁减轻理由和依据的处罚占近一半,证据不够充足的处罚占近4成㊂综合执法合力不足㊂一是部门协调联动机制不健全㊂生态环境保护综合行政执法改革后,与市场监管㊁文化市场㊁交通运输㊁农业农村㊁城市管理等综合执法队伍之间的执法协同尚需加强,与公安㊁检察之间的衔接机制尚需进一步完善㊂二是环境执法监测工作机制不健全㊂省级以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革后,一方面执法监测重心下移,由设区市级生态环境部门统筹本区域执法监测力量,服务于环境执法;另一方面上收市㊁县生态环境部门监测职能,市级监测机构改由省级直接管理,重点负责环境质量监测,但随之而来的问题是,监测技术力量随着监测权上收而上移,基层监测技术力量弱化,监测支撑执法能力受到掣肘,执法部门调查取证时,监测工作有时无法同步开展,不能及时固定证据,影响执法效能㊂2.2㊀执法过程规范性待提高执法公示不到位㊂如对2019年全国2000余份执法案卷抽样分析显示,四成左右的现场勘察笔录㊁调查询问笔录等文书中未记录执法身份公示,四成左右的案卷缺少对行政执法人身份的确认;实施查封扣押㊁停产限产时告知义务执行也较差㊂存在执法 一刀切 ㊂如生态环境部2018年8月31日印发‘关于陕西省彬州市以治污降霾名义设立车辆冲洗站乱收费问题督察情况的通报“(环办督察函 2018 951号),批评陕西省彬州市打着大气污染治理的旗号,违规设立3处进出城区重型车辆冲洗站的做法是在搞 一刀切 [3]㊂2019年,山东省临沂市兰山区因搞餐馆大面积关门㊁企业集中停产㊁货运场悉数停业环境保护 一刀切 ,被生态环境部点名曝光[4]㊂23第3期徐敏云等:生态环境保护综合行政执法的突出问题及对策建议㊀㊀㊀执法文书不完善㊂对2000多份‘行政处罚决定书“‘责令改正违法行为决定书“文书分析表明,近六成的查封扣押案卷和五成的停产限产案卷缺失告知当事人采取行政强制措施或行政处罚的理由㊁法律依据以及当事人享有的权利和救济途径等内容㊂2.3㊀执法力量需加强执法在岗人员分布呈 倒金字塔 现象㊂据有关部门统计,截至2018年12月下旬,全国各地环境执法在岗人员按机构平均在岗人员统计,省级机构平均在岗人数为46人,设区的市级机构平均为31人,而县级机构平均为20人,仅为省级机构平均人数的1∕2,这种执法人员岗位人数分布情况与越往基层执法任务越重的执法工作量难以匹配,基层执法人员数量不足与执法工作量逐年上升的矛盾日益突出㊂乡镇环境执法不足尤为突出㊂相比于工业㊁城市污染治理,农业面源污染防治起步晚㊁投入少㊁历史欠账多,面临着既要还旧账㊁又不能欠新账的双重压力㊂监督指导农业面源污染治理工作的机构还不健全,绝大部分乡镇还没有建立专门的环境保护管理机构,人才队伍建设欠缺,专业支撑保障能力薄弱㊂执法队伍结构层次不合理加剧基层环境执法力量短缺㊂据生态环境部环境工程评估中心统计,截至2018年底,全国各地环境执法人员本科及以上学历人员数量占比不足50%㊂在省级㊁设区的市级和县级各层级中,环保相关专业人员占比分别为42.02%㊁32.44%和24.76%,法律相关专业人员占比依次为16.58%㊁15.79%和15.53%,越往基层,环保和法律相关专业人员占比越低,这种情况进一步加剧了基层缺乏环境执法力量的矛盾㊂3㊀对策建议3.1㊀健全环境执法体制机制推动落实县级生态环境部门的执法资格㊂可通过修订法律或由最高法出具司法解释两种途径,推动对县级生态环境分局行政主体资格予以全面授权或部分授权,但需要充分的调查研究和缜密的论证,以符合‘关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见“关于深化生态环境保护综合行政执法改革 减少执法层级,推动执法力量下沉,提高监管执法效能 的目标[5]㊂推动各地制定自由裁量规范㊂确保各地及时更新规范,同时建立动态评估机制,如浙江㊁甘肃㊁江苏等省,在规范行政处罚自由裁量权和建立辅助决策系统等方面进行了有效的探索和创新㊂甘肃省在全省范围内推行统一的行政处罚自由裁量基准,实现对同一违法行为适用统一的裁量基准㊂浙江省联合江苏省㊁上海市及安徽省部分区域,正在积极研究制定长三角区域统一实施的自由裁量基准制度,统一区域行政处罚裁量标准和尺度㊂甘肃省㊁江苏省南京市㊁河北省衡水市等地区开发了环境保护行政处罚自由裁量辅助决策系统,用系统裁量代替人工裁量㊂此外,各地依据‘环境行政执法案卷评查指南“,完善稽查制度,建立常态化的执法案卷审查制度和反馈机制㊂加强部门间协作㊂一方面,加强发展和改革㊁工业和信息化㊁住房和城乡建设㊁农业农村等负有生态环境保护职责的各部门之间的联动协调,产业协调部门在企业生产时就需对其在原材料选择㊁能耗工艺㊁排放设备等方面严加把关,将控制污染的端口前移㊂另一方面,充分整合生态环境㊁自然资源㊁经济和信息化㊁城管执法㊁安全生产监督管理㊁市场监督管理㊁农业农村等部门的执法力量,开展联合执法㊁联动推进,更加精准地识别无环保相关手续㊁无污染防治设施或设施不正常运行㊁污染物超标排放的 散乱污 企业,减少对合规企业的打扰,避免突破法律规范的执法情形㊂此外,各级生态环境部门和公安机关要建立联合执法长效机制,各地应学习自2006年以来,河北㊁山东㊁浙江㊁安徽㊁江苏㊁云南㊁北京等省(市)在部分城市成立专职环保警察队伍的做法,推进重大环境污染事件下快速启动联合调查机制㊂3.2㊀提升环境执法规范化水平推动完善执法信息公开制度㊂各地应完善信息公示的配套措施,明确细化生态环境保护综合行政执法公示的内容㊁范围和程序等,保证生态环境保护综合行政执法公示的规范性㊁科学性㊂此外,加强对问题多发环节的检查和对问题突出的环境执法行为和执法环节的考核,将应当纳入信息公开考核而未纳入考核范围的执法行为纳入对地方政府的考核并加大考核力度㊂33㊀㊀㊀环㊀境㊀影㊀响㊀评㊀价第43卷发挥典型执法文书的指导作用㊂针对执法文书信息不完善的问题,可以结合行政执法公示要求,按照生态环境保护综合行政执法行为分类编制有关指南,指导地方规范执法文书㊂从政府和企业两个层面精准施策,避免 一刀切 ㊂对于政府和执法部门而言,重点是引导有关部门树立绿色发展理念,改变一些政府部门 GDP至上 的政绩观和发展理念㊂此外,督促地方政府落实‘关于进一步深化生态环境领域 放管服 改革,推动经济高质量发展的指导意见“‘禁止环保一刀切 工作意见“等政策㊂在企业层面,重点是加强对企业的帮扶指导,对于高耗能㊁重污染㊁无环评手续的污染大户,责令企业出台整改方案,限期改正㊂无法进行整改的,应依据‘中华人民共和国大气污染防治法“‘中华人民共和国水污染防治法“‘中华人民共和国安全生产法“等法律法规,责令淘汰严重污染环境的工艺㊁设备和产品,或依据‘中华人民共和国环境保护法“责令关停㊂对重点行业或领域,特别是涉及民生的领域,根据实际情况区别对待㊁分类施策,帮助其制定 一厂一策 ,严格禁止 一刀切 ㊂3.3㊀推动增加执法力量协调推进基层生态环境保护机构建设,落实乡镇政府生态环境保护职责㊂2015年1月1日施行的‘中华人民共和国环境保护法“已经明确了县乡两级政府农村环境综合整治的责任[2],在生态环境部及有关省(区㊁市)的大力推动下,河北省㊁重庆市及四川省成都市㊁内江市和浙江省绍兴市等地区已经开始推行在乡(镇)㊁街道设立基层生态环保机构,在强化执法力量方面进行了有益的探索㊂其他地区可以充分借鉴已有的经验,进一步调动基层政府力量,增强环境执法能力㊂此外,推动建立多元农村环境监管主体机制,明确村委会在环境监管中的职责,推动农民参与农村生态环境保护的监督管理㊂协调扩大行政执法持证人员范围,弥补执法力量不足㊂建议将行政执法证持证范围扩大至生态环境系统内符合条件的人员,在重大任务㊁重点工作推进过程中,在执法机构人员调配困难时,充实现场一线执法力量㊂健全招聘和培训制度㊂严把新录人员 进口关 ,严格选拔程序,选拔环境和法律专业高学历㊁高素质人才进入环境执法队伍,尽快实现环境执法队伍的专业化㊂同时,针对当前环境执法从业人员专业不对口人数比例较大的情况,推进在一定周期内的全员轮训,充分发挥高校和专业院所的资源,重点强调对生态文明意识㊁法律意识的培养和基础业务技能的培训,注重理论和实践相结合,提高执法人员的业务能力㊂4㊀结语基于生态环境执法体制机制建设㊁执法规范性㊁执法队伍建设等方面存在的问题,在执法机制上,应理顺生态环境保护综合执法队伍与相关行业管理部门的权责关系,明确相关部门在源头和过程中承担的日常监管责任,推动建立多部门协作机制㊂同时,加强生态环境保护综合执法队伍与其他综合执法队伍之间的执法协同㊂在执法规范性上,推动完善执法信息公开,指导地方规范执法文书,避免执法 一刀切 ㊂在队伍建设上,应强化队伍建设和能力建设,推动调整组织机构和人员编制,适应生态环境保护综合执法队伍职责大幅增加的需要㊂下一步,应按照生态环境保护综合行政执法改革和省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革要求,推进生态环境保护综合执法体系不断完善,达到精准治污㊁科学治污和依法治污能力不断增强[6]㊂参考文献(References):[1]㊀李干杰.深入推进生态环境保护综合行政执法改革为打好污染防治攻坚战保驾护航[N].人民日报,2019-03-20(14). [2]㊀鞠昌华.新环保法为农村环保带来哪些契机?[N].中国环境报,2014-05-14(02).[3]㊀生态环境部通报陕西省彬州市以治污降霾名义设立车辆冲洗站乱收费问题督察情况[EB∕OL].(2018-09-07).http:∕∕www.∕xxgk2018∕xxgk∕xxgk15∕201809∕t20180907_630517.html?keywords=.[4]㊀生态环境部通报临沂市兰山区及部分街镇急功近利搞环保 一刀切 问题[EB∕OL].(2019-09-04).http:∕∕∕xxgk2018∕xxgk∕xxgk15∕201909∕t20190904_732458.html. [5]㊀贺震.环保垂改后,分局有权以自己名义处罚?[N].中国环境报,2019-09-13(06).[6]㊀生态环境部部长黄润秋谈 十四五 环境保护发力点[J].环境影响评价,2021,43(1)ʒ2,103.43。

OVERVIEW区域治理生态环境部规范环境行政处罚裁量权的探究南京市江宁生态环境局 池福宁摘要：近些年来，我国生态环境问题日益严峻，生态环境部门的执法工作随之加强，执法实践中，环境行政处罚裁量权也越来越受到人们的关注。

规范环境行政处罚裁量权，确保其合理运用，对环境执法工作的顺利开展具有重要意义，应引起人们的重视。

关键词：生态环境；环境行政处罚裁量权中图分类号：X171.1 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2020）44-0072-0001所谓裁量权就是指在国家相关法律、政策框架内国家行政机关有一定选择余地的处置权力。

需要注意的是，所谓的裁量权只存在于法学意义中，并不能从政治学意义上进行定义。

裁量权由国家法律赋予，相关国家机构及执法人员可以据此在执法活动中行使相关权利[1]。

近些年来，我国生态环境问题日趋严重，国家对于相关方面的问题也越来越重视，在这个大背景下为了更好地开展生态环境管理工作，使环境行政工作更加规范、合理，就有必要对环境执法工作中的环境行政处罚裁量权加以明确的规定，这对整个环境执法工作的顺利开展意义重大。

一、规范环境行政处罚裁量权的研究依据关于环境行政处罚裁量权国外已经有了大量的研究，其中值得关注的主要有美国、日本、法国以及德国等国相关领域的专家的研究结果。

其中，《裁量的正义——一个初步的研究》的作者、美国行政法学者戴维维在该书中研究分析了行政工作中的自由裁量权问题，同时还探讨了自由裁量权与行政公正性的内在联系。

德国法律界对于行政裁量基准并没有准确的概念，只有所谓的行政裁量的基准与之类似，其作用主要是对行政机关的行政法定裁量权加以明确和规定，其主要目的是为了使行政过程中裁量权的平等性及统一性得到充分保障。

德国法学家哈特穆特·毛雷尔曾对行政实践中存在的两种不同形式的裁量权进行了较为详细的分析和讨论，其中一种是决定裁量，其主要是指在行政执法过程中是否采用某项法律中规定的措施可以由行政机关自由决定，另外一种则被称为选择裁量，其主要是指在实际的行政执法过程中，行政部门可以根据具体情况选择法律规律的某项措施。

论行政处罚裁量基准若干问题美国行政法学家施瓦茨说：“无限自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性”①。

所以，在当今法治社会背景下所谓的“自由裁量权”应当是“不自由”的。

建立和推行行政处罚裁量基准制度是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）中的明确要求。

在行政处罚领域，行政处罚裁量基准规范化是防范行政处罚裁量权滥用的有效途径。

本文试从行政处罚裁量基准的相关理论问题、具体构建以及相关制度规范化等方面进行探讨。

一、行政处罚裁量基准的相关概念、性质及其适用美国行政法学家戴维斯说：“在公务人员可能作为或不作为的过程中，他的权力存在着可以作出自由的选择，而这一种受到有效的限制。

在这种情况下，公务人员就有裁量权。

”②这个概念的重点在于“有效的限制”，没有有效的限制，就没有行政裁量。

行政自由裁量权在本质上是不自由的，所以本文更倾向于用“行政裁量”一词。

对此，国内知名教授也有相关表述，如姜明安教授认为：“行政裁量是行政机关行使行政职能，协调法治和政治的关系，保障实质正义实现的一种手段和工具。

”③罗豪才教授将行政裁量行为定义为法律规范仅对行为目的、范围等作出原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式留给行政机关自行判断、决定的行政行为④。

任何权力本身都存在自我腐蚀和自我扩张的特点。

行政裁量权的广泛存在为权力行使者提供了变“自由裁量”为“自私裁量”的可能。

依法行政的实际情况也表明行政裁量权被滥用的情形时有发生，成为腐败的温床。

规范和制约权力的行使是权力健康运行的一般规律。

建立行政处罚基准制度是行政机关以规范行政权力运行为目标而开展的填补法律空白的制度建设，也是在行政执法领域贯彻落实执法责任制的行为规制，对于防止行政处罚裁量权的滥用有着积极作用。

裁量基准在不同国家有着不同的含义，即使在我国也尚未有统一的说法。

法国的指示制度是指“具有自由裁量权限的行政机关事先为自己及下级机关规定的一个标准，作为行使自由裁量权的一个指导，但仍然保留根据每个案件的具体情况，决定是否运用这个标准的权力”⑤。

2020年北京市生态环境局关于印发《北京市生态环境系统行政处罚自由裁量基准》的通知文章属性•【制定机关】北京市生态环境局•【公布日期】2020.04.15•【字号】京环发〔2020〕7号•【施行日期】2020.05.01•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】环境保护,行政处罚正文北京市生态环境局关于印发《北京市生态环境系统行政处罚自由裁量基准》的通知京环发〔2020〕7号各区生态环境局、北京经济技术开发区综合执法局，局机关各处室、直属各有关单位：为规范实施行政处罚裁量基准制度，实现裁量基准统一、裁量模式统一、公示文本统一，根据生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）和原市政府法制办《关于规范实施行政处罚裁量基准制度的若干指导意见》（京政法制发〔2015〕16号）的要求，结合本市环境行政执法工作实际，我局制定《北京市生态环境系统行政处罚自由裁量基准》（以下简称《基准》）,现予以印发，请遵照执行。

一、本《基准》所列行政处罚事项，对应已公布的行政处罚权力清单，其中罚款裁量幅度仅作为对违法行为处以罚款时适用的档次。

二、本《基准》根据法律、法规和规章的立、改、废情况，与行政处罚权力清单同步实行动态调整。

执行中遇到的情况和问题，及时向我局反映。

三、本《基准》自2020年5月1日起施行。

现行的《北京市生态环境系统行政处罚自由裁量基准》（京环发〔2019〕22号）同时废止。

特此通知。

北京市生态环境局2020年4月15日（联系人：法规与标准处易琨；联系电话：68481537）北京市生态环境系统行政处罚自由裁量基准为进一步规范生态环境行政处罚自由裁量权，提高生态环境系统依法行政的能力和水平，有效预防执法腐败，根据生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）和原市政府法制办《关于规范实施行政处罚裁量基准制度的若干指导意见》（京政法制发〔2015〕16号）等规定，结合本市生态环境行政执法工作常用的处罚职权制定本基准。

四川省生态环境行政处罚裁量标准（2019年版）第一条为推进依法行政，规范生态环境行政处罚裁量权的行使，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》、生态环境部《关于进一步规范适用生态环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）以及有关法律、法规和规章等规定，结合我省实际，制定本标准。

第二条本标准适用于我省生态环境行政处罚案件办理。

第三条生态环境主管部门在适用本标准查处生态环境违法行为时，应当依法全面调查取证，遵循合法、合理、过罚相当和公开公平公正的原则。

第四条本标准采用二维叠加函数计算处罚金额。

根据违法行为构成要素和情节，设定个性、共性和修正裁量因子，裁量因子的设定主要考虑以下因素：（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏及社会影响程度；（二）违法行为人的主观过错程度；（三）违法行为的具体表现形式；（四）违法行为危害的具体对象；（五）违法行为人是初犯还是再犯；（六）改正违法行为的态度、所采取的改正措施及效果。

办理本标准中列举的十四类生态环境违法案件时，应当通过个性、共性和修正裁量因子计算处罚金额；办理其他生态环境违法案件时通过共性和修正裁量因子计算处罚金额。

确实无法收集到的裁量因子证据除外。

处罚金额按“百”取整。

第五条有下列情形之一的，可以从重处罚：（一）在案件查处过程中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；（二）生态环境违法行为造成跨行政区域环境影响后果的；（三）生态环境违法行为引起不良社会反响的；（四）其他具有从重情节的。

具有从重情形的，生态环境主管部门在裁量公式计算结果的基础上可以上浮5%以内执行，但处罚金额不得超过法定处罚金额上限。

第六条有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处罚：（一）主动消除或者减轻生态环境违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有生态环境违法行为的；（三）配合生态环境部门查处生态环境违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

野生动植物保护行政处罚裁量基准野生动植物保护是一项重要的环保工作，旨在维护生物多样性和生态平衡。

为了确保野生动植物得到有效保护，许多国家都制定了相关法律法规，并规定了相应的处罚措施。

而在执行这些处罚时，需要有一套科学、公平、合理的裁量基准，以确保处罚的一致性和公正性。

本文将探讨野生动植物保护行政处罚裁量基准的重要性，并提出一些建议。

一、为什么需要1. 保护生物多样性：野生动植物是生态系统的重要组成部分，它们对维持生物多样性和生态平衡起着重要作用。

然而，由于人类活动的不当，野生动植物种群受到了严重的威胁。

为了保护这些珍稀物种，野生动植物保护行政处罚成为必要的手段。

2. 强化法律法规的执行力度：制定野生动植物保护法律法规是为了规范人们对野生动植物的活动。

然而，如果没有相应的处罚措施，法律法规就无法发挥应有的作用。

野生动植物保护行政处罚裁量基准的出台，可以强化法律法规的执行力度，防止违法行为的发生。

3. 维护社会公平正义：野生动植物资源是公共资源，每个人都有权共享。

而一些不法分子为了牟取利益，滥砍滥伐、买卖珍稀动植物。

对于这些违法行为，如果没有明确的处罚标准，就很难保证处罚的公平性和一致性。

野生动植物保护行政处罚裁量基准的建立，可以提供一个公正的裁量标准，维护社会公平正义。

二、野生动植物保护行政处罚裁量基准的内容1. 案件性质与裁量标准：野生动植物保护涉及的违法行为五花八门，从买卖、运输、繁殖等环节都可能存在违法行为。

为了充分考虑案件的具体情况和危害程度，野生动植物保护行政处罚裁量基准应该明确各类违法行为的性质，并制定相应的处罚标准。

2. 环境因素与裁量标准：野生动植物生存的环境是影响它们生死的重要因素之一。

在裁量处罚时，应该考虑到环境因素对野生动植物的影响，比如是否属于保护区内、是否破坏了其栖息地等。

这些因素将直接影响到处罚的力度和方式。

3. 违法行为的后果与裁量标准：野生动植物保护的核心是降低对生物多样性和生态平衡的破坏。