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廉政学研究㊀２０１９年第２辑(总第４辑)第１５５~１７１页©ＳＳＡＰꎬ２０１９监检互涉案件办案衔接若干问题研究∗杨㊀杨㊀王园园㊀李㊀乐∗∗摘㊀要:修订后的«刑事诉讼法»赋予检察机关对司法渎职侵权犯罪案件的侦查权ꎬ实践中由于渎职侵权犯罪常常与受贿犯罪相伴而生ꎬ导致检察机关和监察机关在司法渎职侵权查办领域不可避免地发生交叉㊁互涉ꎬ在明确互涉案件监察优先㊁检察为主基本原则的前提下ꎬ应当建立互涉案件相关的线索处置机制㊁并案侦查机制和监察支持等机制ꎮ对于互涉案件协商强制措施使用的时候ꎬ应注意办案节奏的把握和对涉嫌犯罪可能刑期的预判ꎬ防止造成时间叠加使犯罪嫌疑人承担过重羁押ꎬ甚至出现刑期倒挂现象ꎮ互涉案件移送前已经获得的言词证据原则上不能使用ꎬ除非存在涉案人员或者相关人员因路途遥远㊁死亡㊁失踪或者丧失作证能力的特殊情形ꎮ关键词:司法渎职侵权犯罪ꎻ监察机关ꎻ检察机关ꎻ办案衔接ꎻ互涉案件∗∗∗基金项目:２０１９年最高人民检察院检察应用课题 监检职务犯罪调(侦)查办案衔接机制研究 成果ꎮ作者简介:杨杨(１９７９－㊀)ꎬ江苏省淮安市人民检察院研究室副主任ꎻ王园园(１９８６－㊀)ꎬ江苏省淮安市清江浦区人民检察院研究室副主任ꎻ李乐(１９８２－㊀)ꎬ江苏省淮安市经济技术开发区人民检察院检察官助理ꎮ６５１廉政学研究㊀２０１９年第２辑(总第４辑)一㊀问题的提出修改后的«刑事诉讼法»对检察机关保留司法渎职侵权领域部分侦查权做出了明确规定ꎬ与监察机关调查权共同组成了我国职务犯罪反腐败治理体系ꎮ检察机关因国家监察体制改革受到的影响将十分明显和深刻ꎬ监察机关自诞生之日起就注定与检察机关发生千丝万缕的联系(夏金莱ꎬ２０１７)ꎮ２０１８年１１月２４日ꎬ最高人民检察院制定了«关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定»(以下简称«立案规定»)ꎬ进一步明确了检察机关具体管辖的１４个罪名ꎬ包含９个渎职罪名和５个侵权罪名ꎮ司法实践中ꎬ由于渎职侵权犯罪常常与受贿犯罪相伴而生ꎬ导致检察机关和监察机关在司法渎职侵权查办领域不可避免地发生交叉㊁互涉ꎮ目前监检办案衔接研究主要侧重于监察机关向检察机关移送审查起诉中存在的业务协调和工作衔接等问题ꎬ修改后的«刑事诉讼法»已经作了明确的规定ꎬ但对司法渎职侵权领域监检互涉案件衔接中存在的职能管辖㊁强制措施使用㊁证据衔接等问题涉及较少ꎮ自«刑事诉讼法»修改后ꎬ全国检察机关对司法工作人员职务犯罪立案侦查３００多人ꎬ随着检察机关对司法渎职侵权领域案件查办的深入ꎬ有必要对该领域监检互涉案件办理存在的问题进行探索和研究ꎬ提出具体可操作的解决路径ꎮ二㊀监察调查权和检察侦查权关系研究在目前监察全覆盖的背景下ꎬ修改后的«刑事诉讼法»赋予了检察机关在司法渎职侵权领域的部分侦查权ꎬ研究监察机关调查权和检察机关侦查权的关系ꎬ首先需要对检察机关侦查权做价值分析判断ꎬ再从两者的权力来源及关系做深入探讨ꎮ７５１监检互涉案件办案衔接若干问题研究(一)检察机关行使立案侦查权的价值分析修改后的«刑事诉讼法»赋予了检察机关对司法工作人员职务犯罪的侦查权ꎬ有其内在的必然性和合理性ꎮ１ 对监察全覆盖的补充和补强检察机关对司法工作人员的诉讼活动进行监督ꎬ不是对监察权完整性的损害ꎬ而是对监察权的有益补充ꎮ其优势主要基于两个方面ꎮ一是线索发现的随案性ꎮ司法工作人员利用职权实施犯罪通常具有隐蔽性ꎬ而检察机关具有法律监督属性ꎬ在办理案件过程中能及时发现司法工作人员利用职权实施犯罪的情形ꎮ所以ꎬ检察机关比其他任何机关更具有发现线索的优势ꎮ二是监督程序的依附性ꎮ案件线索发现后ꎬ检察机关可以依附于原案诉讼程序开展侦查ꎬ在对原诉讼活动进行法律监督的基础上ꎬ可以进一步固定司法工作人员利用职权实施犯罪的证据以及查明案件事实ꎮ换言之ꎬ检察机关行使侦查权ꎬ离不开对原案事实和证据的全面审查ꎬ从这一点来看ꎬ将该部分职务犯罪的侦查权交由检察机关行使ꎬ也是为了使侦查活动更便捷ꎬ以进一步提高案件办理的质效ꎮ２ 可以增强法律监督的刚性赋予检察机关对司法工作人员部分职务犯罪的侦查权可以实现对诉讼监督领域的全覆盖ꎮ«宪法»和«刑事诉讼法»都确认了检察机关作为法律监督者的身份ꎬ即检察机关有权对司法工作人员的一般诉讼违法行为通过抗诉㊁检察建议㊁纠正违法通知等方式进行监督ꎬ也可以对犯罪进行有效监督ꎮ一是进一步树立检察机关监督的权威性ꎮ利用职务犯罪侦查权威慑力所产生的延伸效应ꎬ可以将检察机关监督的权威性由犯罪行为监督拓展至一般违法违规行为的监督ꎬ确保检察机关的诉讼违法行为监督意见得到应有的尊重与执行(吕晓刚ꎬ２０１９)ꎮ二是提升监督的效率和质量ꎮ无论是犯罪行为线索的发现ꎬ还是犯罪事实的查证ꎬ都发生在诉讼过程这一特定的领域ꎬ检察机关侦查获取的证据可以直接在８５１廉政学研究㊀２０１９年第２辑(总第４辑)其他的案件中使用ꎬ无须将案件再移送监察机关调查造成不必要的程序重复及效率的拖延ꎬ比如检察机关查清了执行判决裁定滥用职权罪的事实ꎬ可以开展相应的执行监督ꎬ对徇私枉法行为造成量刑畸轻的ꎬ可以直接提出抗诉ꎮ３ 与监察机关实现相互配合、相互制约«宪法»«监察法»都明确了监察机关㊁检察机关是互相配合㊁互相制约的关系ꎮ之前有关监检衔接的研究主要侧重于对各自调查㊁审查范围和管辖案件的配合制约:一是监察机关对职务犯罪调查结束后移送检察机关审查起诉ꎬ在前后程序上的协调衔接ꎻ二是检察机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂㊁失职渎职等职务违法或职务犯罪线索ꎬ应当移送监察机关依法调查处理ꎮ需要注意的是ꎬ在司法渎职侵权领域ꎬ特别是刑讯逼供㊁暴力取证等司法渎职侵权领域ꎬ一人同时触犯不同法律ꎬ分属监检管辖的不同范围ꎬ如何确定线索移送㊁管辖范围以及案件移送后的后续问题等ꎬ不可避免地需要全面理顺监察调查权与检察侦查权的相互关系ꎬ推动在互涉案件的办理上同样实现监检调查㊁侦查的配合㊁制约关系ꎮ(二)权力来源和内容１ 关于监察机关的调查权调查权行使的法律依据是«监察法»ꎬ该法第三条规定各级监察机关依法对所有行使公权力的公职人员进行监察ꎬ第十一条明确了对职务违法和职务犯罪进行调查的职权ꎮ这就是国家监察体制改革确定的监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察全覆盖ꎬ职务犯罪侦查和预防职能整合至监察委员会ꎮ 国家监察全覆盖 解决了过去纪检㊁检察机关分别履行职务违法犯罪违纪违法模式下存在的部分公职人员未被有效纳入监督体系的弊端ꎮ监察体制改革后ꎬ因党的纪律检查委员会与国家监察机关合署办公ꎬ纪委可以根据监委调查结果做出党纪处分ꎬ可以说ꎬ二者在监督㊁调查等职权的行使上具有同质性ꎮ因而有学者认９５１监检互涉案件办案衔接若干问题研究为ꎬ监察机关的调查同时具有党纪调查㊁政纪调查和刑事调查的性质(左卫民㊁安琪ꎬ２０１８)ꎮ一般而言ꎬ党纪㊁政纪调查不涉及与司法机关的业务协调和衔接问题ꎬ因而本文所讨论的调查权仅限于职务犯罪的刑事调查ꎮ２０１８年４月１７日ꎬ中央纪委国家监委印发了«国家监察委员会管辖规定(试行)»ꎬ该规定详细列举了国家监委管辖的包含贪污贿赂犯罪㊁滥用职权犯罪㊁玩忽职守犯罪等在内的六大类８８个职务犯罪案件罪名ꎮ对上述案件ꎬ由监察机关直接立案侦查ꎮ２ 关于检察机关的职务犯罪侦查权修改后的«刑事诉讼法»第十九条第二款规定ꎬ检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁㊁刑讯逼供㊁非法搜查等侵犯公民权利㊁损害司法公正的犯罪ꎬ可以立案侦查ꎬ从而以立法的形式明确了检察机关对部分职务犯罪的立案侦查权ꎮ«关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定»(以下简称«立案规定»)进一步明确了检察机关具体管辖的１４个罪名:非法拘禁罪(非司法工作人员除外)ꎬ非法搜查罪(非司法工作人员除外)ꎬ刑讯逼供罪ꎬ暴力取证罪ꎬ虐待被监管人员罪ꎬ滥用职权罪(非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利ꎬ损害司法公正的情形除外)ꎬ玩忽职守罪(非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利ꎬ损害司法公正的情形除外)ꎬ徇私枉法罪ꎬ民事㊁行政枉法裁判罪ꎬ执行判决㊁裁定失职罪ꎬ执行判决㊁裁定滥用职权罪ꎬ私放在押人员罪ꎬ失职指使在押人员脱逃罪ꎬ徇私舞弊减刑㊁假释㊁暂予监外执行罪ꎮ检察机关可以对上述案件直接立案侦查ꎮ(三)调查权和侦查权的关系«监察法»和«刑事诉讼法»的立法依据都是«宪法»ꎬ监察体制改革是在«宪法»框架内实施的ꎬ«宪法»亦从规范层面重申检察机关作为法律监督机关的定位没有改变ꎮ因而ꎬ监察机关的国家监察属性与检察机关的法律监督属性没有丝毫冲突ꎮ正如最高人民检察院张军检０６１廉政学研究㊀２０１９年第２辑(总第４辑)察长所言:监察委员会对公职人员个人进行监督ꎬ调查职务违纪违法和犯罪ꎻ检察机关履行法律监督职权ꎬ依法对司法机关㊁执法机关在诉讼和相关执法过程中的违法行为进行监督纠正(姜红ꎬ２０１８)ꎮ反腐败工作是一项系统工程ꎬ同理ꎬ监察机关㊁检察机关查办职务犯罪案件也应当注重系统性和完整性ꎮ调查权与侦查权的关系可以概括为两点ꎮ１ 整体 总分 关系«监察法»规定各级监察机关对所有行使公权力的公职人员实行监督全覆盖ꎬ可见监察机关的调查权是总体㊁全面的ꎮ检察机关的侦查权立足点是对诉讼活动实行法律监督过程中发现的部分职务犯罪ꎬ无论从监督对象还是监督行为ꎬ都是有限的侦查权ꎮ因而ꎬ从整体上看ꎬ监察机关调查权与检察机关侦查权是 总/分 关系ꎮ修改后的«刑事诉讼法»也采用了 可以由人民检察院立案侦查 的表述ꎬ从该规定可以看出ꎬ在监察机关调查权与检察机关侦查权整体上是 总/分 的关系下ꎬ检察机关侦查权系监察机关调查权在诉讼监督领域授权性质的管辖ꎬ通过«刑事诉讼法»来调整规定ꎮ２ 部分 并行 关系«国家监察委员会管辖规定(试行)»中详细列举的８８个罪名中ꎬ司法工作人员利用职权实施的侵权犯罪和渎职犯罪未在其中ꎬ结合«刑事诉讼法»的规定ꎬ可以认为现阶段有１４个罪名将主要由检察机关管辖ꎮ但是ꎬ基于调查权的全面性ꎬ对以上罪名监察机关拥有当然的管辖权ꎬ不受其内部文件的限制ꎮ鉴于监察机关调查权和检察机关侦查权分别源于法律位阶相同的«监察法»和«刑事诉讼法»ꎬ在涉及双方均有管辖权的职务犯罪线索时ꎬ«立案规定»做出了原则性处理ꎬ其中认为由监察机关和人民检察院分别管辖更为适宜的ꎬ检察机关将监委管辖的案件线索移送后ꎬ对自身管辖案件继续侦查ꎬ恰恰印证了监检机关在部分职务犯罪案件上的并列关系ꎮ监检互涉案件办案衔接若干问题研究三㊀互涉案件职能管辖处置及衔接机制建立«立案规定»虽就案件线索移送和互涉案件处理作了原则性规定ꎬ①但对监检双方具体如何划分受理范围以及如何移送案件尚未明确ꎬ应当综合考量调查权与侦查权职能定位㊁性质及案件特点ꎬ明确互涉案件管辖的基本原则ꎬ在此基础上建立相关的线索处置㊁并案侦查㊁协同办案等衔接机制ꎮ(一)互涉案件职能管辖的基本原则如前文所述ꎬ实践中监察调查权与检察侦查权之间不可避免地存在竞合的问题ꎬ根据国家监察体制改革的总体战略布局和国家«监察法»及«刑事诉讼法»的具体规定ꎬ应当明确监察优先㊁检察为主的管辖原则ꎮ１ 监察优先人民法院㊁人民检察院㊁公安机关㊁审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂㊁失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索ꎬ应当移送监察机关ꎬ由监察机关依法调查处置ꎮ②该条规定说明监察机关立案管辖是独占㊁排他㊁无例外的ꎬ是刚性的ꎬ即 国家监察全覆盖 (田奎ꎬ２０１８)ꎮ司法工作人员作为行使公权力的公职人员ꎬ其也在监察机关的监察对象之列ꎮ«刑事诉讼法»规定的可以由检察机关立案侦查的情形属于授权性规范ꎬ 可以 二字体现了检察机关仅是此类案件立案侦查的主体之一ꎬ而不是唯一主体ꎮ检察机关保留的侦查权是监察机关职务犯罪调查权例外性和补充性的规定ꎬ以不影响监察机关职务犯罪调查全覆盖为前提ꎮ此外ꎬ被调查人既涉嫌严重职务违法或１６１①②«立案规定»第三条ꎮ«中华人民共和国监察法»第三十四条第一款ꎮ２６１廉政学研究㊀２０１９年第２辑(总第４辑)者职务犯罪ꎬ又涉嫌其他违法犯罪的ꎬ一般应当由监察机关为主调查ꎬ其他机关予以协助ꎮ①这意味着如果检察机关行使侦查权与监察机关调查权存在冲突的情况下ꎬ原则上侦查权应该让位于调查权ꎬ这也是«立案规定»的应有之义ꎬ因此ꎬ相较于检察侦查权ꎬ监察调查权具有优先性ꎮ２ 检察为主«刑事诉讼法»之所以将司法渎职犯罪的侦查权配置给检察机关ꎬ是因为这类犯罪不属于典型的利用职权的 腐败型 犯罪ꎬ况且这类犯罪不仅涉及事实问题ꎬ还涉及较为复杂的法律问题ꎬ特别是依照法律规定独立行使审判权以及侦查权㊁执行权等问题(郭华ꎬ２０１９)ꎬ刑事诉讼活动直接涉及公民合法权益ꎬ具有较强的封闭性和专业性ꎬ检察机关作为诉讼活动的直接参与者ꎬ具有发现犯罪线索及时㊁调查事实便捷㊁处理结果完整等独特优势ꎬ可以对司法工作人员的特定职务犯罪行为进行有效侦查ꎬ还可以利用其专业性和实践性大幅提高侦查效率ꎬ提升侦查质量ꎬ有效弥补监察机关在司法领域职务犯罪调查专业性不足的劣势ꎮ另外ꎬ从法条规定来看ꎬ相对于«监察法»对职务犯罪调查的一般规定ꎬ修改后的«刑事诉讼法»第十九条第二款则为特别规定ꎬ在监察优先的原则下ꎬ检察为主符合 特别规定优于一般规定 的立法精神ꎮ(二)线索处置机制在明确监察优先㊁检察为主的职能管辖基本原则基础上ꎬ结合«立案规定»关于线索移送的规定精神ꎬ应当从线索受理ꎬ线索(案件)研判㊁移送ꎬ以及管辖争议等方面建立和完善处置机制ꎮ１ 线索受理及通报机制一是线索受理机制ꎬ目前在司法渎职侵权犯罪领域存在两个有权管①«中华人民共和国监察法»第三十四条第二款ꎮ３６１监检互涉案件办案衔接若干问题研究辖的机关ꎬ可以形成合力ꎬ有效打击该领域的违法犯罪ꎬ也可能会形成推诿扯皮ꎮ对此ꎬ可以参照«刑事诉讼法»第一百一十条第三款的规定ꎬ对于涉及司法渎职侵权的案件ꎬ无论控告人是向检察机关还是向监察机关控告或者是报案ꎬ再或者是犯罪嫌疑人自首ꎬ检察机关或监察机关都应该受理ꎮ二是线索通报机制ꎬ检察机关与监察机关应建立线索通报机制ꎬ只要发现司法渎职侵权案件的线索ꎬ都应该第一时间通报对方ꎮ若存在犯罪嫌疑人有逃跑可能等需要立即立案情形的ꎬ应在立案后及时通报对方ꎮ２ 线索(案件)研判及移送机制对于部分疑难复杂需要对线索进行研判的案件ꎬ检察机关和监察机关应建立线索研判及移送机制ꎮ首先是立案前研判职能管辖ꎬ核心问题是由检察机关立案侦查是否更为适宜ꎬ主要考虑三个因素ꎬ即是否与监察调查全覆盖相冲突ꎬ是否有利于检察机关对司法渎职侵权犯罪案件的前后案或者其他关联案件的诉讼监督ꎬ以及检察机关是否有足够的办案力量和资源办理案件ꎮ在综合评判之后监察机关可以将其掌握的案件线索交由检察机关立案侦查ꎬ检察机关一般应当接受案件并立案查办ꎮ其次ꎬ对已经立案侦查的案件ꎬ目前«立案规定»明确:检察机关在侦查过程中发现涉嫌监察机关管辖的职务犯罪线索的ꎬ应当及时与监察机关沟通协调ꎬ认为全案由监察机关管辖更为适宜的ꎬ检察机关应当撤销案件ꎬ将案件和线索一并移送监察机关ꎮ但监察机关已经着手调查的案件能否移送检察机关侦查目前没有明确统一的规定ꎬ监察机关决定调查是集党纪㊁政纪㊁犯罪调查为一体的调查程序ꎬ如果监察机关认为已立案调查的案件由检察机关管辖更为适宜而进行移送不存在法律上的障碍ꎮ３ 管辖争议解决机制虽然«立案规定»规定了互涉案件的移送事宜ꎬ但是内容过于原则化ꎬ实践中存在多种监检职能管辖的现实冲突需要予以解决ꎮ一是检察机关已经立案侦查的案件ꎬ同级监察机关要求检察机关移送ꎮ尽管双４６１廉政学研究㊀２０１９年第２辑(总第４辑)方在«宪法»和法律的框架下是平等的主体地位ꎬ彼此没有隶属管辖ꎬ但是在监察全覆盖的现实背景下ꎬ检察机关一般应该按照监察机关的要求移送案件ꎬ但是检察机关经研究认为不宜移送的ꎬ可分别报送上级机关协商ꎬ最终由省级监察机关决定ꎮ二是监察机关以诉讼监督线索的方式向检察机关移送案件ꎬ检察机关一般应该接受案件并立案查办ꎬ但经研究认为不宜接受的案件线索ꎬ应与同级监察机关协商处理ꎬ协商不成的ꎬ分别报上级机关协商ꎬ由省级检察机关决定ꎮ(三)并案侦查机制高检院第五检察厅２０１９年«刑事执行与司法渎职侵权检察工作要点»第六条规定:监察委决定司法工作人员相关职务犯罪和关联的其他犯罪案件由检察机关并案侦查的ꎬ依法开展侦查ꎮ严格立案标准ꎬ规范侦查行为ꎬ保障侦查安全ꎬ注重办案效果ꎮ但是目前对检察机关能否并案侦查监察机关管辖的案件ꎬ学界和实务界的案例和研究的成果还不多ꎮ从高检院规范性文件的精神及司法渎职侵权领域职务犯罪的特点出发ꎬ本文认为ꎬ检察机关原则上不能对监察机关管辖的案件进行并案侦查ꎬ但在司法渎职侵权犯罪和受贿犯罪相交织的情况下ꎬ可以尝试探索建立检察机关并案侦查工作机制ꎬ分为两种情况ꎮ一是司法渎职犯罪和受贿犯罪从一重罪论处的情况ꎮ如根据«刑法»第三百九十九条第四款的规定ꎬ司法工作人员实施徇私枉法㊁民事行政枉法裁判㊁执行判决㊁裁定失职㊁执行判决裁定滥用职权犯罪行为ꎬ同时又构成受贿罪的ꎬ按照处罚较重的犯罪处罚ꎮ这在实践中就会出现一个现实问题ꎬ检察机关在查办徇私枉法罪中ꎬ发现了与徇私枉法相关联的受贿事实ꎬ按照«立案规定»的要求ꎬ需要将受贿线索移送监察机关ꎬ但是如果分别由两个机关查处ꎬ不仅没有必要且会造成司法资源的极大浪费ꎬ考虑到全案平衡以及取证的需要ꎬ可以由检察机关并案侦查全部涉案事实ꎮ二是司法渎职案件与受贿犯罪相关联但是数罪并罚的情况ꎮ如司法５６１监检互涉案件办案衔接若干问题研究工作人员收受贿赂后实施私放在押人员犯罪行为的ꎬ根据２０１２年最高法㊁最高检«关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)»第三条的规定ꎬ私放在押人员罪作为滥用职权罪的一种ꎬ应以受贿罪和私放在押人员罪数罪并罚ꎮ此类情况ꎬ虽然私放在押人员罪和受贿罪系两个独立的罪名ꎬ可以由检察机关和监察机关分别查办ꎬ但是以上两个罪名相互关联ꎬ互为因果ꎬ无论是司法渎职犯罪还是受贿犯罪都需要查清关联犯罪以精准地定性量刑ꎬ在这种情况下ꎬ如果检察机关全案查办更为合适的ꎬ可以考虑由检察机关对相关联受贿犯罪事实并案侦查ꎮ当然ꎬ这只能局限在与司法渎职侵权犯罪相关联的受贿事实ꎬ如果继续发现与司法渎职侵权案件没有关联的受贿事实乃至其他罪名的犯罪事实ꎬ则必须移送监察机关调查处理ꎮ修改后的«刑事诉讼法»对检察机关侦查权已经做出明确规定ꎬ检察机关与监察委员会分工也基本明确ꎬ以上并案侦查机制的建立ꎬ是综合考虑节约监察办案和检察办案资源ꎬ在司法反腐中更好地加强协作ꎬ并非检察权的扩张ꎮ具体实施过程中ꎬ还应注意:(１)并案侦查机制只能适用于与司法渎职侵权犯罪相关联的受贿犯罪ꎬ其他的受贿犯罪事实和监察机关管辖的罪名ꎬ检察机关不能立案侦查ꎻ(２)该机制的建立应该做好顶层设计ꎮ以上并案侦查机制的建立ꎬ虽然有利于部分案件的查处ꎬ能极大地节省办案资源ꎬ但是事实上打破了监察机关和检察机关在现行法律框架下的职能管辖ꎬ应做顶层设计ꎬ由高检院会商国家监委ꎬ国家监委出台规范性文件ꎬ高检院出台司法解释并报全国人大常委会审查备案ꎮ(四)其他办案机制１ 交流学习机制检察机关对党内法规㊁执纪问责的四种形态运用缺少系统思维和学习机制ꎬ特别是在办案过程中往往只关注犯罪构成ꎬ对发现违纪线索的重视程度不够ꎮ而监察机关对诉讼监督中司法渎职侵权案件线索的发现。
检察权监督制约机制为了保障司法公正、维护社会稳定，检察机关作为我国法律监督的重要组成部分，拥有独立的检察权。
然而，权力必须受到制约和监督，以防止滥用和腐败。
为此，我国建立了一系列的检察权监督制约机制，旨在限制和规范检察机关行使权力的边界，保证其合法、公正、透明的行动。
1. 人大监督机制全国人民代表大会是我国最高国家权力机关，监督检察权的有效行使至关重要。
人大监督机制包括对检察机关工作报告的审议和批准、法律法规的制定、监察委员会对检察机关的监督等。
人大代表通过听取检察机关的工作报告，审议其履职情况，提出意见和建议，从而对检察机关行使权力进行监督和评价。
2. 法院审判监督机制法院是司法机关，负责对涉及行政、刑事等案件进行审判。
检察机关参与诉讼监督，可以对法院判决、裁定等进行监督；同时，由人民法院对检察机关的相关决定进行审理。
这种相互监督机制可以确保检察机关在行使权力时依法、公正、客观地进行工作，避免滥用权力和任意处理案件。
3. 内部监督机制检察机关内部设置了专门的纪律审查委员会，负责对自身成员的行为进行监督。
这种内部监督机制通过建立制约和惩戒措施，对违法、违纪行为进行严肃处理，提高检察机关自身纪律意识和责任意识。
同时，检察机关还建立了举报制度，鼓励广大人民群众对检察机关违法违纪行为进行揭发和举报，进一步推动权力监督的实施。
4. 媒体和舆论监督机制媒体和舆论监督是公众参与权力监督的重要途径。
媒体通过报道、评论等渠道，对检察机关的工作进行监督和评价，引导公众对权力行使进行守望和监督。
公众的舆论监督也起到了警示和提醒的作用，对检察机关的不当行为进行舆论压力，促使其依法行使权力。
5. 非政府组织监督机制非政府组织在公共利益保护和社会监督方面发挥着重要作用。
相关非政府组织可以监督和评估检察机关的工作，提出改进建议，并在需要时提起行政诉讼，维护公民的权益和公共利益。
综上所述，我国的检察权监督制约机制多方参与，形成了一套相互配合的体系。
健全行政执法检察监督机制的对策建议宋金玲王龙绪吴恒兵王贺*内容提要：通过确认并强化检察机关对行政机关行政执法行为的检察监督职能，是建成社会主义法治国家和实现法治政府建设目标的必由之路。
检察机关作为国家法律监督机关，对行政执法行为进行法律监督是其法定职责。
鉴于我国监督体系尚不完善、监督力量有限等原因，检察机关对执行执法行为监督不能、监督不到位等现象比较突出。
本文结合工作实际，从行政执法检察监督的意义出发，从行政执法检察监督的现状着手，剖析行政执法检察监督中存在的问题，提出加强与改进行政执法检察监督工作的对策与建议，以期推动行政执法检察监督工作发展。
关键词：行政执法检察监督对策建议《党的十八大四中全会决定》把加强对权力的制约和监督作为社会主义民主政治建设的重要任务，明确提出推进司法制度改革，完善检察监督机制，从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手，全面推进依法治国，努力建成社会主义法治国家。
然而，法治国家的建设与社会主义和谐社会的构建，有赖于法治政府和行政法治建设目标的达至，其重点在于行政机关能够遵循行政法治原理的要求，切实地做到依法行政，而行政机关能否做到依法行政的关键又在于其能否受到有效的监督和监控。
一、我国行政执法监督制约机制存在的主要问题行政执法监督，是指负有监督职责的国家机关及有监督权的媒体、社会公众对于行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察和督促并对违法行为予以纠正的活动。
1事实上，虽然行政机关的行政执法行为既要受到来自行政机关的内部监督，也要受到来自国家权力机关、行政机关、司法机关以及有监督权的媒体、社会公众的外部监督，但这些监督方式都存在一定的缺陷和不足，其监督作用极其有限，无法切实有效地对行政执法行为进行制约和监控。
（一）行政执法监督立法层面存在缺失作者简介：*宋金玲，江苏省东海县人民检察院检察长；王龙绪，江苏省东海县人民检察院副检察长；吴恒兵，江苏省东海县人民检察院政治处副主任；王贺，江苏省东海县人民检察院检察干警。
检察监督存在的问题及对策
检察监督存在的问题主要包括以下几个方面：
1.职权过度集中。
当前的检察监督体制中，权力过度集中在检察院的高层领导手中，地方检察院的监督力度较弱，容易导致监督不到位。
2.监督手段和方法单一。
目前的监督手段主要是法律手段，缺乏其他形式的监督手段，比如公众参与、媒体监督等，使得监督手段较为单一，容易形成“一言堂”。
3.监督效果不明显。
由于一些原因，检察监督在一些重要的案件中监督不力，导致监督效果不明显，不能很好地保护公民的合法权益。
对于上述问题，可以采取以下对策：
1.改革监督体制。
建立健全地方检察院的监督机制，实现权力分散和监督的全覆盖，确保监督力度得以加强。
2.多元化监督手段。
除了法律手段外，应该加强其他形式的监督手段，比如建立公众参与机制、加强外部媒体监督等，实现监督方式的多元化。
3.加强内外部合作。
检察机关应与其他相关机构进行合作，共同参与监督工作，提高监督效果。
同时，加强内部监督机制建设，确保内部监督的有效性。
4.加强监督能力建设。
加强对检察监督人员的培训和教育，提
高其监督能力和水平。
同时，建立监督评估机制，对监督工作进行评估和改进，提高监督效果。
总之，改革检察监督体制、多元化监督手段、加强内外部合作以及加强监督能力建设，是解决检察监督存在问题的关键对策。
最高检发布“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”典型案例文章属性•【公布机关】最高人民检察院,最高人民检察院,最高人民检察院•【公布日期】2021.02.23•【分类】其他正文最高检发布“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”典型案例目录1.杨某某与云南省昆明市某区人民政府行政补偿检察监督案——云南省人民检察院2.徐某某与贵州省某县政府辞退决定行政复议检察监督案——贵州省人民检察院3.曾某某与江西省某县政府房屋行政征收决定检察监督案——江西省人民检察院4.某水泥公司与新疆自治区某市人民政府、某房地产公司土地行政行为检察监督案——新疆维吾尔自治区人民检察院5.吴某与河北省某市人社局、省人社厅工伤认定及行政复议抗诉案——河北省人民检察院6.方某与湖南省某市自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案——湖南省人民检察院7.韩某与河南省某市人力资源和社会保障局工伤认定行政抗诉案——河南省人民检察院8.张某与四川省某市社会保险事业局劳动和社会保障检察监督案——四川省某市人民检察院9.宋某与浙江省温州市某区人力资源和社会保障局工伤保险检察监督案——浙江省温州市人民检察院10.张某某与广西自治区某市人力资源和社会保障局行政确认检察监督案——广西自治区人民检察院11.刘某青、谢某梅与安徽省某县自然资源和规划局、第三人任某土地行政确认检察监督案——安徽省池州市人民检察院12.江苏某机电设备有限公司与某市人社局、沈某庆等五人工伤认定检察监督案——江苏省某市人民检察院案例一：杨某某与云南省昆明市某区人民政府行政补偿检察监督案【典型意义】检察机关在办案中贯彻落实习近平法治思想，坚持把解决人民群众合法诉求作为做实行政检察的落脚点。
坚持检察长带头办案，发挥检察一体化优势，促进行政争议实质性化解。
本案中，检察长带头办案，通过卓有成效的调查核实查明事实，三级检察院一体化办案，促成双方达成补偿协议，维护了杨某某的合法权益，解决了持续6年的行政争议。
最高人民检察院关于完善检察机关监督机制促进公正执法情况的报告文章属性•【公布机关】最高人民检察院•【公布日期】2007.10.26•【分类】工作报告正文最高人民检察院关于完善检察机关监督机制促进公正执法情况的报告--2007年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上最高人民检察院检察长贾春旺全国人民代表大会常务委员会：我代表最高人民检察院报告完善对检察机关自身的监督机制、促进公正执法的情况，请审议。
党的十六大以来，在党中央的领导和全国人大及其常委会的监督下，检察机关深入实践“强化法律监督，维护公平正义”的主题，在加大法律监督力度的同时，注重加强对自身执法活动的监督，努力提高执法水平和办案质量。
2005年10月全国人大常委会在听取和审议最高人民检察院关于开展法律监督工作情况的报告时，对完善检察机关监督机制、保障公正执法提出了明确要求。
最高人民检察院切实采取措施落实会议要求和审议意见，不断完善对检察机关自身的监督和制约机制，取得了积极成效。
一、加强检察机关执法活动内部的经常性监督检察机关在履行法律监督职责中，为了保障检察权的依法正确行使，不断加强对自身执法活动的内部监督。
（一）建立办案流程监督管理机制。
近年来，检察机关认真开展规范执法行为专项整改活动，以加强对办案全过程的监督和控制为目标，以健全执法规范为基础，积极建立办案流程监督管理机制。
最高人民检察院先后制定了审查逮捕案件质量标准、起诉与不起诉案件质量标准、渎职侵权犯罪案件立案标准和主要业务工作规程等50多项规范性文件，进一步健全了执法规范体系。
在此基础上，各级检察机关以加强对不立案、撤案、不批捕、不起诉的监督为重点，对案件的受理、立案、侦查、审查、结案、决定移送等环节，建立前后相连、环环相扣的办案流程，严格各环节办案责任和审批手续。
上一环节工作没有完成或质量不达标，就不能进入下一环节；下一环节的办案人员要对上一环节办案情况进行监督，应该发现问题而未发现的要承担连带责任。
第３４卷 第１期长江大学学报（社会科学版）Ｖｏｌ．３４Ｎｏ．１２０１１年０１月Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｙａｎｇｔｚｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）Ｊａｎ．２０１１收稿日期：２０１０ １１ １２基金项目：湖北省人民检察院检察理论研究课题（ＨＪ２００８Ｂ０６）第一作者简介：徐前权（１９６３—），男，湖北仙桃人，教授，主要从事民商法、仲裁法研究。
完善检察机关办案监督机制的若干问题徐前权１ 吴建宏２ 吴权平３（１．长江大学政法学院，湖北荆州４３４０２３；２．监利县公安局，湖北监利４３３３００；３．湖北省江北地区人民检察院，湖北荆州４３４０００） 摘 要：检察机关是我国的法律监督专门机关，由谁来监督检察机关，如何监督检察机关，一直是理论界和实务部门关注的焦点。
人民检察院要从内部监督方面着手，更新观念，制定办法，落实措施，完善办案监督制度，切实履行好人民检察院的法定职责。
检察机关应该在各种力量的支持下，不断完善办案监督机制。
关键词：检察机关；办案；内部监督；完善制度分类号：Ｄ９２６．３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７３－１３９５（２０１１）０１－００４０－０５ 我国《宪法》和《人民检察院组织法》规定：全国人民代表大会有权选举和罢免最高人民检察院检察长，最高人民检察院应该向全国人民代表大会报告工作，全国人民代表大会常务委员会有权监督最高人民检察院的工作。
地方各级人民检察院和地方人民代表大会及其常务委员会的关系，基本上也是如此（只是检察长的任免有所不同）。
但是，从总体来看，各级人民代表大会对各级人民检察院的监督更多的是一种宏观监督，即使有个案监督，也只是事后监督和被动监督。
我国《刑事诉讼法》规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约。
如果此处的互相制约包含互相监督的意思的话，那么，这种监督，也仅仅是刑事诉讼中法院对检察院的监督，局限于法院通过主持庭审程序、作出刑事判决对检察院的起诉进行监督。
并且，如果法院采信了起诉的罪名和建议刑罚的话，就谈不上监督了。
所以，人民检察院应该更多地从内部监督方面着手，更新观念，制定办法，落实措施，完善办案监督制度，切实履行好人民检察院的法定职责。
办理案件是检察机关履行法律监督职责的基本途径。
本文的研究重点正是检察院办理案件的内部监督问题。
一、建立和完善检察机关办案监督机制的必要性 第一，加强检察机关办案的内部监督是检察机关履行法定职责的内在要求。
检察机关承担着法律监督职责，完成此项职责的基本要求是强化法律监督、维护公平正义。
这也是党和国家以及社会公众对检察工作的基本要求和殷切期望。
所以，检察机关在办案过程中，必须通过规范执法行为，加强内部监督，提高办案质量，加强案件管理，确保国家法律的统一、正确实施，使公平正义得到有效的维护。
检察机关要把每一起案件的处理都当作维护社会公平正义的具体实践，从实体、程序、时效等方面全面体现维护社会公平正义的要求。
第二，加强检察机关办案的内部监督是检察机关规范自身执法行为的内在要求。
在检察机关以往的办案过程中，由于内部监督制约机制不健全，不能有效地发现和解决执法活动中存在的执法行为不规范、执法随意性大、办案质量不高等问题。
为此，必须通过建立和完善内部监督制度，规范案件管理流程，规范检察执法行为，树立检察机关公正执法、严格执法的良好形象。
第三，加强检察机关办案的内部监督是检察机第３４卷第１期徐前权等：完善检察机关办案监督机制的若干问题 关提高办案质量的内在要求。
最高人民检察院领导多次重申，没有办案质量就根本谈不上数量和力度，办案质量不高，就会带来很大的负面影响。
［１］积极研究探索完善检察机关办案的内部监督制度，着力提高办案质量，已成为检察机关迫切需要解决的问题。
第四，加强检察机关办案的内部监督是检察机关维护人民权益的内在要求。
坚持以人为本、执法为民，把维护人民权益作为检察工作的根本出发点和落脚点。
只有这样，才能进一步深化和落实检务公开，着力解决人民最关心的利益问题，最大限度地保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，不断改进检察工作，提高检察工作质量，确保人民赋予的检察权始终为人民谋利益。
第五，加强检察机关办案的内部监督是促进检察队伍建设的内在要求。
建设高素质的检察队伍，是做好检察工作的组织保证，检察机关作为国家法律监督机关，既要勇于监督别人，也要勇于接受别人监督，严格做好自身监督。
加强检察机关办案的内部监督就是最好的体现。
检察机关和检察干警要做到正人先正己，以更高的标准、更严的要求，自觉接受内部监督，只有这样，才能确保检察队伍努力践行社会主义法治理念，严格、公正、文明执法；确保检察队伍切实增强政治意识、大局意识、责任意识、法律意识、廉洁意识，切实提高法律监督能力和执法公信力，树立检察机关和检察人员可亲、可信、可敬的良好形象。
［２］第六，加强检察机关办案的内部监督是实现公正与效率理念的内在要求。
司法的公正与效率是现代法治的灵魂，它体现着社会正义的基本内涵与价值追求。
司法公正不仅是正义的起点，也是正义的归宿，司法活动的最终目标是追求社会机制的公正性。
司法效率是从程序经济性的角度对刑事司法提出的价值目标，期望用最少的司法资源投入获取最大的社会效益。
所以，效率价值应当处于法律价值体系的首位。
法律对权利义务的安排和对社会关系的调整，不可避免地要遵循效率优先的原则。
这就要求检察机关必须公正执法，确保办案质量，真正实现公正和效率。
加强检察机关办案的内部监督是实现公正与效率这一现代司法理念的必要保证和内在要求。
第七，加强检察机关办案的内部监督是检察工作落实科学发展观的内在要求。
胡锦涛总书记指出：科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。
科学发展观同样要求检察工作坚持以人为本。
［３］（Ｐ２７３）由于办案是检察干警的主要工作，所以，加强检察机关办案的内部监督，提高办案质量，既是落实科学发展观的内在要求，更是落实科学发展观的重要保证。
二、检察机关办案监督制度的现状、问题及原因 （一）检察机关办案监督制度的现状第一，业务部门负责人实行的行政监督。
即业务部门负责人及分管副检察长对所属部门的监督。
这是一种全面的管理和监督，是目前实行的主要方式。
第二，办案部门之间相互制约监督。
即根据刑事诉讼案件办案流程，控申、职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、监所检察等部门相互的制约监督。
第三，纪检监察部门的专职监督。
包括对检察官履行职责情况、遵守法律法规和办案纪律情况、执行廉政规定情况的监督，以及对错案的责任追究等。
这是对检察官办案工作的专门性监督。
第四，上级检察机关的监督管理，如上级职能部门有权直接审查下级职能部门的案件，并可以直接撤销或责令改正，对下级检察院部分事项的决定权，如对职务犯罪案件的不起诉决定、撤销案件决定进行审批，对职务犯罪案件的逮捕审查权等。
［４］第五，人民监督员的监督。
人民监督员制度是检察机关在自侦案件办理过程中，对不服逮捕决定、拟撤案和拟不起诉案件实行的一项外部监督制度。
人民监督员制度作为现行检察制度基本框架内的一项创新制度，确立了人民监督员按照一定程序，对检察机关依法办理的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，直接参与和监督，填补了检察制度中的空白。
（二）检察机关办案监督制度存在的问题第一，管理有余，监督不足。
无论是业务部门负责人的监督，还是主管检察长的监督和上级检察院的监督，都存在行政化、汇报式的监督管理倾向，过于注重行政化管理，忽视司法属性管理，管理有余、监督不足现象较为普遍，不符合现代司法活动规律。
因为这种监督主要是靠管理者的行政权力，随意性大，管理的质量、力度取决于管理者个人的素质。
司法活动实际上是一种“设置有对立面的过程”，强调横向对抗，而非纵向审批。
如果通过听取汇报的形式来进行管理，作出决策，行政化色彩过于明显。
并且，由于管理者与被管理者同属一个“系统”，在利益上具有一致性，难以进行有效的监督和管理。
实际上，层层行政审批式的监督管理往往导致责任主体·１４· 长江大学学报（社会科学版）２０１１年０１月不明确。
第二，结果监督有余，过程管理不足。
现行监督制度，更多地注重对结果的监督，不同程度地忽视对过程的监督，只要求结果的“正确性”，而对办案过程中的偏差、遗漏甚至错误却缺少有效的监管手段和力度，对案件质量的事前预测、事中矫正等救济功能发挥得不够，不能有效预防不规范执法行为的发生，难以达到全面保证案件质量的目的。
第三，权威性有余，民主性不足。
现代质量管理要求“全员参与”，以民主的形式集聚智慧和力量，求得最理想的结果。
行政化的监督管理方式，必然会树立起领导的权威，使得其意志在一定程度上被无限扩大，承办人的意志则被相对忽视，这样很容易导致办案中的随意性，降低办案质量。
有研究者认为：长期以来，我国的检察工作仍没有摆脱行政管理模式，不是依靠一种规范、有序、自主运行的管理机制进行管理，而是主要靠领导及领导机关的号召和推动，靠各级领导的要求和指挥进行管理，而且管理的重点以领导关注的焦点为转移，体现出不同程度的人治色彩。
［５］第四，事后监督有余，事中监督不足。
这种情况主要表现为检察机关内设的纪检监察部门的监督。
纪检监察部门通过有关涉及干警违法违纪情况的举报以及对干警执法、执纪情况的检查等，对检察官的行为规范进行监督，如履行职责情况、遵守法律法规和办案纪律情况、执行廉政规定情况等。
这种监督方法的力度比较大，但具有局限性和被动性等缺陷，基本上属事后监督。
对办案过程中有无徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为，难以及时发现并予以纠正。
从本质上讲，即使事后有惩戒和责任追究，损失也难以挽回。
第五，形式监督有余，实质监督不足。
现行的监督往往通过各内设部门的“自治”和检察长或检察委员会对案件的决定权，对干警和案件进行管理和监督，如通过对案件的请示、汇报、审批或决定等环节对案件进行监督。
这种监督模式虽然可以在事前、事中和事后进行，具有主动性和经常性，从表面上看，这种监督对各业务部门的办案情况有了详细的掌握，但从深层次分析，这种监督容易导致监督形式化，走过场，做表面文章。
［６］第六，分散有余，集中不足。
检察机关一直沿袭传统的业务部门条条管理的案件管理模式，案件监督管理职权分散。
一个案子从受理举报到公诉，要经过举报部门、侦查部门、侦查监督部门、公诉部门等多个环节。
而在案件流转过程中，没有一个业务部门能全面了解、掌握案件的具体情况，势必对办案的全过程缺乏有效的监督，难免在管理环节上存在脱节的现象，容易形成法律监督的“盲区”。
［１］（三）检察机关办案监督制度存在问题的原因第一，思想认识方面。
一些部门和干警缺乏对办案监督必要性和重要性的认识。
有些人不能摆正办案和监督的关系，把办案和对办案的监督对立起来，认为加强监督是对办案的束缚，会降低办案的效率。
