城乡基本公共服务均等化的发展路径

LOOKINTOl理论探讨⑧迟福林经过30年的改革发展，我国开始由以解决温饱为主要任务的生存型社会向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡。这个历史性过渡，使全社会的“生存性”压力逐步减弱，“发展性”压力日益凸显。其中，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为新阶段的突出矛盾。在这个特定背景下，实现城乡基本公共服务均等化已成为新阶段统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要任务。保障农民自身发展权益重在推进城乡基本公共服务均等化新阶段统筹城乡发展的重要目标，是实现广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农民的自身发展权益。新阶段农民的自身发展权益集中体现在广大农民的发展能力与发展机会上，这与义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务直接相关。1．保障农民发展权益直接依赖于城乡基本公共服务均等化。改革开放以来，由于城乡二元的公共服务供给体制尚未改变，加之地方政府尤其是乡镇政府缺乏相应的财力，使农村基本公共服务供给严重不足。当前，我国农村新贫困的形成同基本公共服务的严重缺失直接相关。在全国，大约1／3的农村贫困人口都是因病致贫。在些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之。近几年，政府教育支出的明显增加对减少农村贫困人口具有重大作用。有研究发现，每～万元的教育投入可以使1．2个人脱贫；在西部地区的效果更加明显，可以使19个人脱贫。由此可见，保障广大农民的自身发展权益直接依赖于基本公共服务。2．保障农民自身发展权益关键在于建立城乡统一的基本公共服务制度。由于城乡经济社会发展水平的差异，城乡基本公共服务水平可以有差别，但制度应当统。未来5～10年，推进城乡基本公共服务均等化，应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统～城乡基本公共服务制度。具体建议为：第一步，完善体系，尽快实施农村养老保险制度，使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。第二步，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。随着城镇化水平逐步提高，用5年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的对接。在经济发达地区，率先建立城乡统的基本公共服务制度，即鼓励有条件的地区进行改革试点，率先把农村居民全部纳入城镇基本公共服务保障范围；在中等发达地区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接创造条件，即在统一城乡基本公共服务制度之前，可先出台过渡性办法，预留城乡制度对接的衔接口，在此基础上，借鉴发达地区经验，试点推进，最终实现城乡基本公共服务制度的对接；在欠发达地区，先用2年左右时间，完善农村基本公共服务体系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务制度衔接口。第三步，逐步提高水平。再用3年左右的时间，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。新阶段统筹城乡发展关键在于推进城乡基本公共服务均等化从现实需求看，新阶段统筹城乡发展至少有三大任务第，缩小城乡收入差距第二，提高农村劳动力素质，发展现代农业；第三，加大农村公共服务投入，刺激和扩大农村消费需求。这三大任务，在相当大程度上都取决于城乡基本公共服务均等化的实现程度。1．缩小城乡差距与推进城乡基本公共服务均等化。推进城乡体化，应当充分估计基本公共服务均等化在缩小城乡居民人均收入差距中的作用。2007年，我国城乡居民人均收入比已达到3．33：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入差距高达5—6倍。据此估算，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30％～40％左右。新阶段缓解城乡居民人均收入差距，需理论探讨ILOOKINTO要加快推进城乡基本公共服务均等化。2．提高农村劳动力素质、发展现代农业与城乡基本公共服务均等化。农村基本公共服务的严重缺失制约了农村劳动力素质的提高。国家统计局公布的数字表明，2007年全国农村劳动力文盲率为6．3％，小学和初中文化程度的农村从业人员占78．7鬈，高中以上文化程度所占比重仅为14．9鬈，农村人口平均受教育年限不到8年。农村劳动力整体素质的这种状况，制约了农业现代化进程。加快发展现代农业，需要政府的公共支出更多地投向农村教育和科技培训。3．扩大农村消费需求与城乡基本公共服务均等化。我国7亿多农村人口的投资和消费需求潜力十分引人注目，这个潜力的释放，将对我国经济增长产生巨大的推动作用。但问题在于，30年来，我国农村居民的消费率从最高点1983年的32．3％，下降到最低点2007年的9．1％，下降了23个百分点。在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62．1％下降到2007年的25．6茗。下降近37个百分点。这种情况，与城市和农村居民人均收入差距不断扩大相关，更重要的是农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。为此，刺激消费、扩大内需，应当充分估计基本公共服务投入的重大作用。我们初步测算，未来12年，将基本公共服务财政投入每年提高1～1．4％，平均每年投入5千亿～6千亿，总计投入财政资金2万亿，到2020年就可以初步实现城乡基本公共服务均等化的目标。以基本公共服务均等化为主线构建城乡经济社会发展一体化的体制机制’与改革开放初期的农村改革不同，今天的农村改革是站在我国初步建立市场经济体制和开始步入发展型社会的历史新起点上。新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在通过系统的制度安排与制度创新来实现。1．以城乡基本公共服务均等化实现城乡户籍制度改革的突破现行的城乡二元户籍制度，实际上是在纸户口本上维系着许多不公平的因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度，给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能，并造成许多的社会不公。因此，不从根本上解决城乡二元的基本公共服务体制，户籍制度改革将不可能有实质性突破。2．以城乡基本公共服务均等化促进农村土地制度改革。当前，农村土地的许多矛盾和问题，都在于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。(1)城乡基本公共服务均等化是实现土地物权保护的重要条件。赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权性质。城市的土地可以抵押，为什么农村土地不能抵押?其中的个重要原因是担心由此引发的系列社会问题。实现城乡基本公共服务均等化，不仅会大大减少土地制度变革的约束条件，而且还能为农村土地物权化改革提供更为有利的社会条件。(2)城乡基本公共服务均等化有利于土地要素功能的发挥。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在很大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立农村基本养老保险体系。(3)城乡基本公共服务均等化有助于土地流转。对广大农民来说，在面对农村基本公共服务严重“缺位”的背景下，他们视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，推动农村土地制度改革。3．在全国范围统一政策，尽快解决农民工的基本公共服务。城乡基本公共服务的失衡，集中地反映在农民工群体上。由于受城乡二元户籍制度和公共服务体制的限制，农民工融入城市的过程仍然面临诸多问题，如劳动权益得不到充分保障、劳动收益长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。有调查表明，当前农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25．1％。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为推进城乡基本公共服务均等化的焦点问题。农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接。这就需要中央政府统政策，在更高层面进行统筹。总的来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民的基本公共服务。例如，农民工为城市建设做出巨大贡献，在实施城市低保住房、困难家庭住房救助中，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房救助的范围。口(作者系中国(海南)改革发展研究院院长)

第２４卷第１期　２０１４年２月　甘肃广播电视大学学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｇａｎｓｕ　Ｒａｄｉｏ＆ＴＶ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｖｏ１．２４　Ｎｏ．１　Ｆｅｂ．２０１４　

城乡基本公共服务均等化实现路径　

高新芝　

（甘肃广播电视大学教学指导中心，甘肃兰州７３００３０）　

［摘要］满足社会对公共产品的需求，是政府产生、存在的重要原因之一。为全体社会成员提供基本的、必　要的公共服务，是任何一个现代政府义不容辞的责任。因此，大力提高政府公共产品的供给能力，推动基本公　共服务均等化，建设服务型政府，将成为我国行政体制改革的目标。　［关键词】公共服务；均等化；政府责任　［中图分类号］Ｆ８１０．４５１　［文献标志码］Ａ　［文章编号］１００８—４６３０（２０１４）０１—００５９—０４　

满足社会对公共产品的需求，是政府产生、　存在的重要原因之一。为全体社会成员提供基本　

的、必要的公共服务，是任何一个现代政府义不　容辞的责任。我国政府提供基本公共服务的职　

能，随着经济体制的变革走过了一条漫长而曲折　

的道路。当前改革已进入战略转折时期，社会公　共产品供给的严重不足与大众需求全面快速提升　

之间的矛盾日益凸显。因此，大力提高政府公共　

产品的供给能力，推动基本公共服务均等化，建设　

服务型政府，将成为我国下一步行政体制改革的　

趋势。　

一、基本公共服务与政府责任　

所谓公共服务，是指与百姓生活密切相关的　

基础性的框架性的公共产品和公共服务，包括义　

务教育、基本医疗、最低生活保障等。政府部门的　

角色与公共服务的内在属性，决定了基本公共服　

务提供的责任主要应由政府来承担。　（一）公共服务的内在属性　

公共产品的特性决定了这些产品必须由政府　来提供。公共服务有两大特性：一为消费的排他　

性；其二为消费的非竞争性。所谓排他性就是指　

产品一旦被提供，就不可能排除任何人对它的不　

付代价的消费；所谓非竞争性，就是指一旦公共产　品被提供，增加一个人的消费不会减少其他消费　者的受益，也不会增加社会成本¨　。　

２０１１年８月　第８期总第２１０期　理论学刊　Ｔｈｅｏｒｙ　Ｊｏｕｒｎａｌ　Ａｕｇ．２０１１　Ｎｏ．８　Ｓｅｒ．Ｎｏ．２１０　

统筹城乡基本公共服务的路径思考　

刘　流　

（中共贵州省委党校经济管理教研部，贵州贵阳５５００２８）　

（摘要］统筹城乡基本公共服务是统筹城乡发展的重要内容，是实现城乡一体化的关键切入点。统筹城乡发　

展的过程就是实现城乡基本公共服务均等化的过程。“统筹”是一种战略思维方式，也是工作过程。本文在分析统　筹城乡基本公共服务在统筹城乡发展，实现城乡一体化中的作用的基础上，从工作过程的角度，阐述我国在推进城　乡基本公共服务均等化中的困境及原因，以寻求实现城乡基本公共服务均等化的适当路径。　（关键词］城乡统筹；基本公共服务；路径　［中图分类号］Ｆ１２４．７　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００２—３９０９（２０１１）０８—００４８—０４　

统筹城乡基本公共服务是统筹城乡发展的重要　

内容，是实现城乡一体化的根本途径和关键切人点。　

统筹城乡发展的过程就是实现城乡基本公共服务均　

等化的过程。现行制度安排形成的路径与均等化的　

目标是不一致的，路径再造是当前面临的重要问题。　

一、基本公共服务与统筹城乡发展　

（一）统筹城乡基本公共服务是促进城乡居民　

公平发展的重要保障　

统筹城乡，促进农村发展，首要是促进农民的发　

展。而人的发展首先是要能获得和其他个体或群体　

平等的发展机会，不因身份、职业、社会地位等遭到　

歧视；其次具有发展需要的资源，这些资源包括资　

本、权利、技术、知识、素质及社会关系等；第三是发　

展能力。我国长期实行的城乡分割的二元经济社会　

政策，使农村公共服务只能靠农民自我供给。在农　

民生存和发展的过程中，本应“所有的社会基　

本——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——　

都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本上　的一种不平等分配有利于最不利者”…（脚），被城乡　

基本公共服务的资源占有、服务消费和城乡居民权　

各抒己见　ＭＡＲＫＥ　ｎＮＧ　ＲＥＳＥＡＲＣＨ　

１０．１３９９９６．ｃｎｋｉ．ｓｃｙｊ．２０１５．１０．０２８　摘要：城乡基本公共服务均等化　专　不仅是建立和谐社会的根基，也是建　

◇　毛　家　慧　

熊　丹阿　主　罔　立公平正义制度的重点。本文从当前　

城乡基本服务非均等化现象入手，剖　

析阻碍城乡基本公共服务均等化发　展的因素．为解决城乡基本公共服务　

均等化的发展提出建议。　

关键词：公共服务；城乡二元结　

构：一体化　

基本公共服务均等化是由政府　提供给所属区域的社会成员的最基　

本的生存条件，并将社会经济发展的　

差距缩小化，可以体现公平正义原则　

的大致均等的公共服务，并且从增补　财政能力及财政制度的角度出发，让　

所有社会成员可享受、可争取到的与　

其发展权利相对等的公共服务的理　

想状态。　

一、非均等化在城乡基本公共服　

务方面的体现　新中国成立至今，社会经济不断　

发展，我国由当初的温饱难到如今的社会成员生活质量的不　

断攀升，都表明我国的社会发展经历了翻天覆地的变化。而随　着基本公共服务的发展，城乡之间在支配公共服务方面的不　

均衡与不对称的现象却日益突显。　

１．基础教育方面　我国基础义务教育通过不断的摸索与完善，在经历漫长　

岁月的变革中已成为教育体系的奠基石，但我们也应该清醒　

的看到．城乡基础教育的不均衡发展，使其之间的距离愈来愈　远，主要体现在以下方面：一是教师队伍发展的不均衡。乡村　教育资源的不完备限制了乡村教师能力的开发，而城市教育　

无论在软件还是硬件方面都相对完善，这在很大程度上拉开　了两者之间的距离；二是教育资源投入的不均衡。因为陈旧教　

育观念的束缚，乡村教育资源在投入方面与城市教育资源的　投入方面相距甚远。　

２．基本医疗卫生服务方面　

城乡之间的基本医疗卫生服务方面的差距主要存在于城　

乡医疗资源投入方面。随着社会的发展，乡村医疗的基本公共　服务也随之有所提升。但是，无论乡村医疗条件及医疗水平等　

方面始终无法与拥有足够及高科技化的医疗资源的城市医疗