网格化服务管理模式研究——以北京市为例王名杨丽1（清华大学公共管理学院，北京 100084）摘要：网格化服务管理模式是一种基层社会治理的创造性探索，旨在实现基层社会服务管理的精细化、科学化。
北京市近年来通过网格化将对物的管理扩展到人、地、物、事、组织多个方面，将单一的管理衍生为管理与服务并重，使网格成为整合资源、提供服务的平台，逐步形成了网格化服务管理北京模式。
网格化服务管理模式具有借鉴意义，但还处于初始阶段，需要一个不断完善的过程。
全国各地实际情况各不相同，基层社会治理没必要也不可能采用统一的模式，关键在于合乎当地经济社会发展，结合各地自身情况不断实现好、维护好、发展好最广大群众的根本利益。
关键词：网格化服务管理北京引言2011年6月以来，清华大学社会管理创新课题组调研了北京、上海、广东、深圳、杭州、信阳、巫溪、肃宁等省、市、县。
调研发现，目前地方社会管理创新主要呈现三种代表性的体制：一是党委主导的大推动体制，以巫溪、信阳为代表；二是党政一体的大协调体制，以北京、广东为代表；三是依托民政的大社会体制，以上海、深圳为代表。
三种体制各有侧重和特色，但都是合乎当地经济社会发展实际的实践模式，对推动当地社会管理创新实践起到了主导作用。
2其中，网格化服务管1王名（1959-），男，新疆乌鲁木齐人，清华大学公共管理学院教授、NGO研究所所长，博士生导师；杨丽（1973-），女，湖南涟源人，清华大学公共管理学院博士后。
2参见王名教授2011年9月29日在“加强社会建设创新社会管理”年会（2011·北京）上的发言，10月13日在清华大学公共管理学院“社会管理创新(概论)”课程的授课，以及11月9日在“百县工程-县长论坛”上关于“社会管理创新的地方实践及启示”的主旨演讲。
理模式作为一种基层社会治理方式，是实现基层社会管理创新的有益探索。
北京市2004年以来创建网格管理法，开展网格化试点，推广网格化体系，逐步形成了网格化服务管理北京模式。
本文在深入调研的基础上，拟从做法、成效、问题与思考几个方面对北京市网格化服务管理模式进行探讨。
一、北京市网格化服务管理的主要做法北京市网格化服务管理始于2004年东城区创建的万米单元网格管理法和城市部件网格管理法3，主要是为迎接奥运，解决城市管理问题。
2005年6-7月间，国家建设部和北京市下发文件，在全国27个4城市推广东城区做法。
至2005年底，北京市信息化城市管理系统市级平台和八个区级平台建成使用。
2010年7月，北京市召开全市社会服务管理创新推进大会，确定在东城、朝阳、顺义开展网格化社会服务管理试点，西城等其他区县也开始了网格化服务管理的探索。
（一）东城区。
东城区以城市网格正常运行为基础，在建国门、东直门和东花市三个街道开展网格试点工作。
一是在区、街、社区挂牌成立社会服务管理综合指挥机构；二是以社区为基本单元，每个社区划分为2-5个网格；三是实行网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法力量和网格消防员“七种力量”进网格；四是实现“人进户、户进房、房进网格、网格进图”，通过动态编码定义网格运行状态，实现动态化管理；五是建立健全社区居民、驻区单位广泛参与的“一委三会一站、多元参与共建”的社区治理结构。
（二）朝阳区。
朝阳区以城市网格为基础，建立“全模式”社会服务管理系统。
一是全区建立统一系统，实现资源整合、业务集成、互联互通；二是系统中设置可单独运行的应急管理、城市管理、综治维稳、3 陈平.网格化——城市管理新模式[M].北京：北京大学出版社，2006.49-66.4 池忠仁，王浣尘.网格化管理和信息距离理论：城市电子政务流程管理[M].上海：上海交通大学出版社，2008.74.安全生产、社会服务、社会事业、社会保障、经济动态、法律司法、党建工作等10个模块，共设98个二级目录、583个三级目录和2840个细类，涵盖人、地、事、物、组织、社情民意等各方面内容；三是实行“一级监督、两级指挥”的管理格局。
区级建立独立、垂直的社会服务管理监督中心，1400多人的监督员队伍分布到各社区、村，加强对社会服务管理全过程监督、评价和考核；四是除设立监督员，实行楼门院长责任制外，还设立96105电话呼叫热线、信息网站和视频探头等，整合各部门的信息系统。
（三）顺义区。
顺义区以“城乡发展一体化、经济发展多元化、社会管理精细化、党的建设科学化”为目标开展网格化建设。
一是成立区城乡网格化管理工作领导小组及其办事机构；二是城区以社区居委会管辖范围划为一个基础网格，农村地区以一个行政村为一个基础网格；三是启动城区市政市容网格化平台建设。
确定主体工作内容，建立网格化地理信息系统，发展信息员队伍。
（四）西城区。
西城区网格化管理的思路是建立“全响应”工作格局。
一是在社会管理上，整合区城市管理监督指挥中心、非紧急救助中心等职能，建立区城市社会服务管理指挥中心，在街道建立指挥分中心，形成集应急处置、城市管理、综治维稳、信访等为一体的城市社会管理体系；二是在社会服务上，按照社会保障一体化、公共服务均等化要求，以需求为核心、以社会化为依托，整合社会服务资源，构建区社区服务中心平台，拓展街道社区服务中心、社区服务站和楼宇工作站功能，形成区、街、居三级联动便民服务体系；三是在社会参与上，以社会协同、多元参与为目标，建立和推广楼门（院）长信息系统，构建社会参与网络，扩大社会参与。
二、北京市网格化服务管理的主要成效2004年以来，尤其是2010年开展网格化试点以来，网格化服务管理在基层社会治理中发挥着重要作用。
（一）提升服务管理精细化水平。
网格化服务管理最突出的特点就是精细化。
试点区（县）通过建立完善各种数据库、电子图并综合运用，详细分析各类问题和情况的细节，将涉及的全部管理和服务主体、客体逐一落实到网格中，进行实时末梢管理；制定社会服务管理工作标准，推进信息采集、问题受理、处置流程、考核评价的标准化；运用物联网、云计算等现代先进科技手段，提升社会服务管理精细化水平。
（二）推动部门之间协同联动。
资源整合、部门联动是网格化管理的又一显著特征。
突出“块”的统筹作用，明确各个层级在社会服务管理中的权力和责任，为实现“小事调解不出社区，大事化解不出街道”的目标提供保障。
强调“条”的专业功能，做到责任清晰、有人管事、有人做事，提高解决和处置问题的能力。
东城区在区、街两级建立联合执法工作机构，形成“一个管理网络、一套运行机制、一个指标系统、一个服务平台、一支综合力量”的社会管理执法格局。
朝阳区将各部门协作职责及其具体标准都列入数据库，为区（县）、街（乡）和部门间的资源整合、业务集成、互联互通搭建数字化信息平台，推动条块间信息共享、工作协同。
（三）推进基础信息共建共享。
网格化管理以信息系统为支撑，有效解决了“情况不明”和“信息孤岛”问题。
东城区建立7大类、32小类、170项信息，2043项指标的基础信息数据库，确保底数清、情况明。
朝阳区将门前三包、物业小区等5.8万余家涉及市容环境、安全生产、食品卫生、地下空间等管理领域的责任主体纳入数字化管理系统，建立房产、人口、单位等数据库，采集基础信息达1127万余条。
西城广外街道目前完成了流动人口，建筑物、城市部件、社区服务、经济单位等17类78个图层近20万条属性数据的入库工作。
（四）动员社会力量广泛参与。
实行网格化管理，为社会力量参与社会服务管理搭建了平台。
东城区根据地域功能，划分出居民网格、商务网格、单位网格，动员社会各方参与服务管理。
西城区在月坛街道试点楼门（院）长信息系统，已发展2314名楼门（院）长信息员。
朝阳区香河园街道通过社区自治协管试点，使社区案件呈逐年下降趋势，从2006年的月均发案1200余件到2011年6月月均发案700余件，发案率下降41.7%。
海淀区许多社区环境得到了改善，尤其是部分重点老旧社区，以网络为平台，自发成立社区协调管委会，一些存在多年、居民反映强烈的社区顽疾得以根除。
（五）奠定社会和谐稳定基础。
实行网格化服务管理，将问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，有助于奠定社会和谐稳定的基础。
据统计，朝阳区5年来共解决各类案件865万件，占六城区总量的80%以上；受理群众投诉72万件，满意率达到80.7%。
东城区半年多来通过网格收集社情民意信息达8400余件，化解矛盾纷争630余起，排除隐患800余起，为民服务做实事6700余件；2010年全区信访总量和集体访量实现“双下降”，万人发案率保持全市最低水平。
三、北京市全面推进网格化服务管理面临的问题随着网格化服务管理建设的深入推进，实践中也凸显出一些亟待深入探索和化解的新课题、新挑战。
（一）统一认识问题。
调研发现，对网格化的认识不尽一致。
一种观点认为，推进网格化服务管理有利于精细化管理，有利于落实工作责任制，有利于提高工作效率，是新形势下加强社会服务管理的重要途径，处于牵头抓总的地位；这项工作宜早不宜迟，需要给（区）县留有充分余地，不能搞一刀切，成功经验应该得到推广；一种观点认为，网格化管理并不新，只要切实抓好责任制落实，服务管理同样到位；推行网格化管理，需建立新的工作体系，加大了协调难度，搞不好既影响当前工作，又加剧条块矛盾。
如何进一步统一思想认识，是北京市面临的重要问题。
（二）路径设计问题。
网格化服务管理是一个“发现问题-处置问题-解决问题”的工作系统，城市核心区、功能拓展区、发展新区及远郊区（县）由于功能定位、人口构成以及经济发展状况差异较大，推进网格化面临着复杂的路径设计问题。
诸如：如何在框架设计上既符合网格管理的一般规律，又能兼容各地区特点，做到“规定动作”与“自选动作”有机统一；如何在运作模式上既能掌握全市基础信息和工作状况，又能充分发挥各区（县）、街（乡）平台作用，有效调动社区、社会组织和广大居民的积极性；如何在方法手段上融合信息化手段与行之有效的传统做法，形成多元复合的工作方式等等。
（三）机制创新问题。
现行科层体系实行部门制，从发现问题到解决问题，由相关部门直接负责。
网格化使工作流程发生变化，在发现和处理问题两个环节上更多地依靠信息系统，相关部门的职能主要体现在解决问题上。
服务管理网格化要求对现行工作模式进行调整。
西城、朝阳等区城管网格市级平台积压的问题，大都是因部门间难以协调造成。
如何破解难题、加强统筹协调，需要创新工作机制。
是否设立层级指挥平台，指挥平台是否建成实体性机构，各级平台的职责如何划分，是否建立相对独立的网格监督员队伍，是否建立工作考评体系等等，这些都要根据需求进行设计。
（四）资源整合问题。
推进网格化服务管理，必须整合各方资源，形成合力。
行政上，如何打破部门界限，在网格上实现各单位、各部门联动；管理上，如何科学配置管理人员，广泛运用新技术、新手段，走出“人海战术”的怪圈；组织上，如何提高社会动员能力，进一步扩大社区、社会单位、社会组织和群众参与等等。
