日本农业保险的经验与启示作者：高玫来源：《老区建设》2008年第05期农业保险是现代市场经济国家扶持农业发展的通行做法,国际上已有40多个国家建立了比较完善的农业保险体系,其中日本的农业保险被认为是世界农业保险的“成功经验”｡在我国急需构建完善的农业保险体系以保障和促进我国农业和农村经济又快又好发展之际,研究日本农业保险的成功之处,对我国发展农业保险具有很好的借鉴意义｡一､日本农业保险的特点1.严密的组织结构日本农业保险制度是由三级组成的｡这三级主要包括中央政府一级的农业共济再保险特殊账户;都､道､府､县级的农业共济组合联合会和市､町､村级农业共济组合的基层保险组织｡农业共济再保险特殊账户是政府经营的保险业务,政府通过这个账户对农业共济组合联合会负担的保险责任进行超额损失再保险｡农业共济组合联合会是县级的保险组织,它的成员是各县内的全体农业共济组合,主要经营本县的农业保险业务｡农业共济组合是(市､町､村)一级保险组织(它相当于我国的地､市､县､乡),由耕种土地超过最低规定数(稻田为 0.3公顷)的农民组成,主要负责基层的各种农业保险业务｡2.政府直接参与首先,在日本参加农业保险,不论强制保险或自愿保险都可以享受政府补贴｡一般按照保险费率补贴,如水稻为费率的58%,小麦为费率的68%,春蚕茧为费率的57%,牛､马为费率的50%,猪为费率的40%｡其次,政府作为农业保险的后盾,接受共济联合会的再保险｡通过再保险机制,一旦发生灾害,赔偿的责任根据损失程度将按照法律规定的程度,由农业保险三级组织共同分担一般情况下承担保险责任的保额比例为:共济组合10-20%,联合会20-30%,政府50-70%,遇有特大灾害,政府承担80-100%的保险赔款｡这样就保证了共济组合经营稳定性｡3.强制性保险与自愿保险相结合日本农业保险采取强制性保险与自愿保险相结合的方式,国家通过立法对主要的关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和饲养动物实行法定保险,其他作物和饲养动物实行自愿投保｡按照法律规定,凡是生产数量超过规定数额的农民和农场都必须参加保险实行强制性保险的农作物种类有:水稻､旱稻､麦类;桑蚕;牛､马､种猪､肉猪及牛仔等家畜类;桔子､苹果､葡萄､柿子､栗子､樱桃等果树类;其它类如大豆､小豆､甜菜､甘蔗､荞麦､日本茶､园艺设施及设施内的蔬菜等｡实行自愿保险的有农户的建筑物､农机､农房及家庭财产等｡二､日本农业保险的成功经验1.立法支持是农业保险制度成功的基础法律是保障政策性农业保险健康持续发展的根本｡日本的政策性农业保险是立法在先,实施在后｡从1929年的《家畜保险法》到1938年的《农业保险法》,再到1947年颁布直到现在仍然生效的《农业灾害偿法》,日本关于农业保险的法律随着经济和社会的变化经过了一系列调整｡1952年,为了应对灾害补资金不足的问题,日本颁布《农业共济基金法》,建立农林渔业信用基金｡《农业灾害补偿法》从1947年布到现在经过了七次修订,是实施政策性农业保险的基本法律依据,该法对财政补贴标准､险种及费率､体业务操作等都有详细明确的规定,具有很强的可操作性,为农业保险的顺利推行提供了制度基础｡2.财政支持是农业保险可持续发展的重要保障从国际上看,凡是农业保险搞得较好的国家,政府对农业保险都给予多方面的支持,如实行免税政策,对保费给予一定比例的补贴,政府出面制定和实施农业保险计划等｡日本也不例外｡日本在1929年出台《牲畜保险法》后的近20年的时间里,政府没有具体的支持行动,所以农业保险并没有发展起来｡直到1947年颁布了《农业灾害补偿法》之后,政府对若干关系国计民生的种养两业实行强制保险,并进行大规模的财政补贴之后,农业保险才被启动并发展起来｡日本政府对农户提供保险费补助,且保险费率越高国库补贴就越多｡政府还对开展农业保险的团体提供事务费补助(任意保险事业除外),并向共济组合联合会提供再保险业务｡这样大大激发了农户的投保热情和保险机构的积极性,使日本的农作物保险面积达到90%以上｡3.一定程度的强制性是实现农业保险顺利发展的基本原则日本通过法律明确规定,对具有一定规模的农户实施强制保险｡1947年实施的《农业损失补偿法》规定,一旦设立于各个村､镇或城市的农业互济会成立,这一区域的所有农民只要可保农作物的种植面积超过0.1公顷的法定下限,就必须购买保险｡后来为了减少农民对强制性保险的抱怨,避免低收入农民对强制性保险的抵制,1957年政府提高了法定保险农作物面积的下限,只有种植面积超过0.3公顷的农民才被强制购买保险,1972年开始的新作物保险计划如水果､园艺种植等,尽管改变了强制参保的作法,实行在自愿基础上参加保险,但同时规定,凡有农业借贷的农业保险标的,即使自愿保险项目也应依法强制投保｡这种带有一定强制性的保险规定,既提高了农户的参与率,又使政府的补贴保持在一定的合理水平,促进了农业保险的发展｡三､借鉴与启示我国的农业保险从1982年起步,至今尚处于试点阶段,多种组织模式并存,面临的困难与挑战较多｡同属东亚国家,我国的农业生产情况与日本有较多的相似之处,文化传统也相近,因此,在构建我国完善的农业保险体系时,应充分借鉴日本政策性农业保险的成功经验,着重做法以下几方面工作｡1.加快农业保险立法进程日本的成功经验表明,完善的法律是农业保险得以发展的重要前提｡但在我国,由于法律缺失,农业保险经营机构的行为存在随意性和盲目性;政府对农业保险的支持也缺乏持续性和稳定性;农业保险的主管部门､保障范围､费率的厘定､保险基金的管理､赔付标准等都没有法律规范,各地差异很大｡因此,迫切需要法律对上述问题尤其是农业保险的性质､经营原则､政策性业务与商业性业务的界定､经营主体的组织形式等加以明确,保证我国政策性农业保险有法可依､有章可循｡2.加大政府财政扶持力度由于农业保险的多风险率､高费用率､高赔付率､非盈利性,决定了它是一项政策性极强的保险,需要政府对农业保险的大力支持｡从日本开展农业保险的实践中可以发现,政府在农业保险中确实发挥了重要的作用(日本根据品种的不同,国库给农民负担40%-55%保费补贴)｡而我国虽然提出了“工业反哺农业”的方针,但因财力有限,对农业保险支持力度不够｡因此,我国当前的农业保险补贴宜突出重点,逐步推进,摸索经验｡3.实行“强制保险与自愿保险相结合”农业保险的效率与参与率的高低有很大的关系,参与率越高,农户需支付的保费就可能比较低,政府的出资也可保持在合理水平｡如果完全实行自愿保险,必然会出现低参与率与高保费之间的恶性循环,农业保险市场萎缩和政府财政负担过重的恶果将难以避免｡所以,包括日本在内的国外农业保险经验表明,单靠自愿保险是不能吸收足够大量的农户来投保的,必须实行“强制保险与自愿保险相结合”｡也就是说,要根据业务险种承保对象､承保风险和承保责任的不同,分别采取法定强制和自愿保险的形式｡我国对一些关系国计民生的大宗农产品,如水稻､小麦等粮食作物应采取强制保险政策｡另外,为了适应农业产业化､现代化的战略型转变,除开展水稻､小麦等传统农作物保险外,可适当增设保险项目,如大棚蔬菜､花卉､水果､药材等经济作物和生猪､奶牛等动物保险项目｡由于这类保险标的具有增值空间大､市场潜力广､种养殖户参保热情较高的特点,因此可以采取自愿参保的政策｡4.建立再保险体系和巨灾风险基金由于农业保险的风险大,区域性强,一旦发生灾害可能会在短时间内给几个县甚至几个省的保险对象同时造成巨大损失,所以,农业保险的风险分散十分重要｡日本等国在开展农业保险时都建立有效的农业风险分散机制,通过再保险或者农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险,这也是农业保险制度的重要内容｡目前,我国对农业保险的再保险还没有相应的政策､措施,农业巨灾风险基金也尚未建立,面对2008年的雪灾,虽有国家的大力救助,农业和农户的巨额损失还是得不到完全的补偿｡因此,我国尽快建立农业再保险体系和国家巨灾风险基金以保证农业和农村的快速健康发展｡[作者简介]高玫,女,江西省社会科学院经济研究所副研究员｡[责任编辑:王建平]。
