我国民族问题治理体系和治理能力现代化研究

２０１４年９月　第５期　西北成人教育学院学报　Ｊｏｕｍａｌ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｎｏｒｔｈｗｅｓｔ　Ａｄｕｌｔ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ．２０１４　Ｎｏ．５　

我国民族问题治理体系和治理能力现代化研究　

刘　盖　

（青海民族大学政治学院，青海西宁８１０００７）　

［摘　要］深入分析民族问题的重要性和必要性，阐述“治理”、“管理”、“统治”之间的区别，以新型城镇化建设和建设公共　服务体系为时代背景，研究民族问题治理体系和治理能力的现代化，对新时期的民族地区治理提供合理性的建议，可行的　实现路径。完善民族区域自治制度，以及地方政府的治理体制，实现民族治理的现代化，对于民族问题治理和治理能力现　代研究提供一种全新的思维。　［关键词］民族问题；治理；现代化　（中图分类号］Ｄ６２３　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００８—８５３９．（２０１４）０５．００４１—０３　

“民族问题”贯穿中国历朝历代社会治理及发展　

的始终。特别是当代苏联的解体、东欧的剧变以及科　索沃战争让世人对“民族问题”更是谈虎色变。拉萨　

“３・１４”事件和乌鲁木齐“７・１５”事件发生后，我国对　

于民族问题更是给予了高度关注。　中国是个多民族的国家，同时也是最大的发展　

中国家，国土面积辽阔，人口众多。各地发展极不均　衡，存在巨大的差异性，这就是中国的基本国情。中　

国经济和社会发展的不均衡性，使中国具有了农业　社会、工业社会、知识社会“三种社会”的混合特征。【ｌ１　

也就是说，在中国同时存在着三种社会：第一种是知　

识社会，第二种是工业社会，第三种是农业社会。而　民族问题又主要集中在农业社会，即边疆落后地区，　

由于其经济、文化、教育、科技等极为落后，导致“民　族问题治理体系和治理能力现代化”建设显得极为　

紧迫与复杂。这项工程直接关系到全面小康建设宏　

伟目标的实现，也关系到国家“两个大局”的相互协　调发展。近年来，随着经济全球化的不断渗透，民族　

地区人民的生活需求也越来越多样化，但也产生了　

一些新的问题。比如：农牧地区文化的传承问题、宗　

教信仰问题、科学教育、医疗卫生、养老保险、环境保　

护等维度的现实具体问题，需要认真研究，抓住其问　题的本质，给民族问题治理体系和治理能力现代化　

研究提供参考，也为实现国家的“第五个现代化”而　

努力。　十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力”　

两者放在一起，作为全面深化改革的总目标。推进我　国民族问题治理体系和治理能力的现代化研究，是　实现中国政治现代化发展的内在要求。这是改革开　

放３５年来我国现代化建设成功的经验总结，也是我　国现代化进程对国内外复杂局势以及各种严峻挑战　

的积极回应。有些学者把推进国家治理体系和治理　

能力现代化，看成是我们党继提出工业、农业、国防、　科技这“四个现代化”之后，提出的“第五个现代化”。　

这表明，国家的治理体系和治理能力的现代化变得　越来越重要。而民族问题治理体系和能力现代化也　

是整个国家“五个现代化”建设的重要内容。民族聚　

居区作为我国这样一个多民族国家的特殊现象，将　这一理论引入我国民族地区，既是时代发展的必然　

趋势，也是创新民族区域自治制度的重要内容。［２１　

“治理”（ｇｏｖｅｍａｎｃｅ）￣词，最早出现在１９８９年世　

界银行对南非的报告中。在报告中，研究人员认为非　

洲所缺的并非资金、技术，而是良好的治理。此后，　

“治理”一词开始广为流传。它有四个特征，治理不是　

一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理　过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部　

门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而　是持续的互动。【３Ｊ这里强调的是“治理”，而不是“统　治”，或者是“管理”，因为“治理”一词已经内在的包　

含“统治”和“管理”的内涵，“治理”不仅包含纵向上　

的“统治”，同时也暗含了横向性的“管理”，它的内涵　与内在机理要更为全面。“民族问题治理体系和治理　

能力现代化研究”，是一种全新的政治理念。它是“国　

家治理体系和治理能力现代化”这一命题在民族地　４１

　区的具体范式。然而，采取任何一种特定的治理模式　

都必须考虑到与之相适应的背景。　民族问题的治　理也是如此，必须考虑到我们国家民族地区问题的　

具体情况和特殊背景。　所谓民族问题的治理，就是指国家、政府及公共　

权力的代理机构，为实现整个社会以及自身的利益　

和已有的权力制约关系，维持国家机器的良好运转，　而对民族地区及其所产生的一系列问题，采取的一　

整套的管理方法、手段。就是通过对民族地区的有效　治理，从而实现国家对边疆民族地区的有效管理，推　

进民族地区的经济、政治、科教文化等健康发展。民　族问题的有效治理，对于构建和谐社会，实现中国梦　

具有重大的现实意义。　民族问题治理体系的构建，和民族地区公民的　生活、工作、学习、娱乐、休闲等密切相关。它是在民　

族地区构建现代公共服务体系的具体操作。不管是　中央层面还是地方层面都是围绕着民族地区具体的　

公共问题，综合实施分权化治理和民主治理两种手　

段，激发地方政府、社会、社团、正式与非正式的组织　参与管理民族地区的公共事务，影响该地区的公共　

政策的决策，提高民族地区治理的科学化、民主化、　现代化的能力。对民主治理来说，个体参与是必要　

的。［５１由量变到质变，从而促进整个国家的现代化治　

理水平。　随着我国市场经济的确立和发展，公民的参政　

意识必将越来越强烈；随着人民生活水平的提高，对　其公共物品的需求也越来越高，这对未来的地方治　

理提出了新的挑战。［６１这种参政意识和对公用物品　的需求在民族地区表现的更为明显。相对于内陆地　

区而言，民族地区往往夹杂着宗教、民族主义等因　

素，这使得民族问题治理在边疆民族地区更具复杂　性，所遇到的挑战将更为巨大。民族地区主要属于农　

业社会，往往地处中国边疆，各项事业发展都比较落　后，因而要推进民族地区的现代化建设，新型城镇化　

建设，实现对其有效地治理，尤其是在民族地区建立　像在沿海等发达地区的公共服务体系，实施起来会　

异常的艰难，会遇到各种各样的阻力与障碍。为此，　

必须提高对民族问题的治理水平，以及治理能力现　代化方面的机制设计研究，构建一个更能适合民族　

地区治理现代化的发展体系。　

现代化是指从相对贫穷的乡村农业状态向富裕　

的都市工业转变的社会运动以及与此相联系的社　

４２　会、经济、心理、政治和文化变迁的总过程。［９１民族问　

题治理体系和治理能力现代化，就是通过对民族地　区、民族问题的有效治理，从而实现民族地区的现代　

化进程。民族地区治理的现代化，是整个国家治理现　

代化实施的重要组成部分。　中国是世界上现代化国家之中的后起之秀，然　

而中国现代化的发展分布极不均衡。东部一些地区　已经开始进入后现代化，中部在现代化的进程中，而　

西部等很多民族地区，才算刚刚迈进现代化的门槛，　有的距离这个门槛还有一段距离。各地区的现代化　

程度差距之大，在我们国家是很普遍的。也正是由于　

民族地区的现代化程度比较低，才更需要对其进行　治理。现代化同样也是民族地区的发展趋势，通过对　

民族问题治理的现代化和治理体系现代化方面的建　设，就是要实现民族地区的现代化，缩小东西部的巨　

大差距。因为，只要广大落后的民族地区没有实现现　代化，那么中国整体上就没有真正意义上的实现现　

代化。　

除了借鉴国际上多民族国家成功治理民族问题　

的经验，还要注重把治理理论成功的应用到我国具　体的民族问题上，构建我国民族问题治理体系，提升　

这方面的治理能力的现代化。以新型城镇化和公用　服务体系的建立为两翼，以实现民族地区治理现代　

化为目标，有步骤、分批次、循序渐进的解决所出现　的民族问题。对于民族问题进行综合治理，实现民族　

问题治理体系和治理能力现代化。为此，特别是要提　高民族地区的科教文化水平，从而提高该地区人口　

的综合素质，提高其明辨是非的能力，同时也应为该　

地区的经济、社会发展，提供本土人才。单一的社会　主义现实主义艺术标准、教条化和意识操纵，甚至从　

肉体上消灭知识分子，这些构成了苏维埃文化不可　

回避的部分。【８Ｊ这是苏联解体在文化教育上犯的重大　过错。单一化的人才培养模式，是不可取的，我们国　家应该根据各地的实际情况，多元化、多层次的培养　

大批的本土化人才。其次，继续加强民族地区的治安　

管理，切实为民族地区的百姓提供有效地人身安全、　财产安全等保障。良好稳定的治安环境是教育、科　

技、经济、文化、医疗卫生发展等的首要前提，同时也　

是该地区环境优美、社会和谐、自然温馨的重要保　

障。　

四　

总之，民族问题治理体系和治理能力现代化研　

究，关系到民族地区的新型城镇化进程的建设以及　公共服务体系的建立，关系到边疆民族地区的稳定，　亦关系到国家的整个治理体系现代化的构建。所以　

对于我国民族问题治理体系的构建和实现其治理能　力的现代化研究，要从多个角度人手，多维度地进行　

治理。　（一）民族问题治理体系的构建，要由单中　ｔｌ，向　

多中心协调转变　

民族地区的治理，不能仅仅依靠政府，还要依靠　

包括市场、非正式机构组织、社区及公民等多种主　体。换言之，政府不是公用服务产品的唯一来源，一　

切非政府的组织机构都可以是提供公用产品的来　源。政府要做的就是统筹各方、相互协调，提供良好　

的制度环境，营造公平、合理、有效地竞争环境。　（二）民族问题治理的机制设计，要由单一向复　

合转变　

民族问题的现代化治理体系，主要包括三个治　理主体：政府、市场、公民社会。因此，所采取的手段　

也应该是多样化、多层次的。不仅包括行政手段、市　

场化手段，还应当包括其他的手段。各种手段相互补　充，相互发展。根据实际所遇到的问题，而采取不同　的治理手段、治理方式。但是，这些手段的行使与操　

作必须符合社会的公平与正义，在法律限定的框架　内。　

（三）推进民族地区治理体系机制的创新　民族问题的有效治理，依赖于民族地区的治理　

机制创新。一是要建立和健全民族地区的治理问责　

机制。它必须遵守一定的规则以确保忠诚地服务于　公共利益。ｆ９１通过问责机制的有效制约，从而对具体　

责任人进行监管，提高政府人员的工作效率与责任　感。二是建立健全民众对民族问题进行管理的参与　机制。涉及到百姓的切身利益的项目、事务决策都要　

经过百姓的同意，举办听证会制度，使之法律化。广　泛的听取群众意见，扩大民主治理的范围，提高决策　

的科学性、合理性、公平性。　（四）进一步完善民族问题治理的公开机制设计　

公开是公平的保障，地方政府的政务公开、信息　公开是民族问题治理实现现代化的重要环节。要完　

善民族地区的重大事务的公开机制，不仅包括行政　

领域，还有财务审计、司法领域等各个方面的公开机　制设计。让权力在阳光下运行，真正实现把权力关在　

制度的笼子里。　（五）建立和完善民族地区生态产业、循环经济　

发展的相关机制　

纵观古今中外的许多社会冲突，其根源就是在　Ｅｔ益恶化的生态环境状态下，为了维持生产生活的　

基本需要，争夺生存空间和确保分享的自然资源而　

展开的。【　明而民族地区，大部分都以农业、游牧业为　主，生态环境基础本来就比较脆弱，加上生态环境的　

日益恶化，大部分人的生存受到严重威胁，这不仅会　影响边疆民族地区的稳定和人民的生活品质，也会　

影响到整个中国的稳定和百姓的日常生活。因此，政　府应该为民族地区的高效生态产业以及循环经济的