浅析古德诺二分法对我国行政体制改革的启示

古德诺与威尔逊的政治行政二分思想的比较及其现实意义政治与行政二者之间的关系是当代公共行政学理论研究中起点也是贯穿其中的核心命题，关于二者之间的关系学者威尔逊和古德诺都有论述，对比分析二者的观点异同有助于更好地了解政治与行政之间的关系，也有助于正确认识公共行政学学科地位的建立，同时还能在此基础上对我国的政治现实有所关照。

标签：威尔逊；古德诺；政治与行政二分政治与行政二者之间的关系是行政学研究中的一个核心命题，一方面它涉及公共行政的学科身份定位，即公共行政要成为一门独立学科，构建独立的研究体系，需要体现其与政治之间明确的区分。

“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上。

①”尽管学术界提到政治与行政二分时都会把焦点放在威尔逊与古德诺身上，但是正像威尔逊在《行政学研究》中提到的那样，最早意识到行政独立性地位的研究并不是在美国开始的，而是发源于欧洲。

德国学者布隆赤里认为在一个国家中有政治活动和行政活动两方面的基本活动，这两种基本活动的区分在于两者所承担的国家事务侧重方面有所差异，即“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。

因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。

政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治②”从行政这一概念本身来说，最早在古希腊和罗马时代，亚里士多德将国家权力分成议事、行政和审判三种，其中行政指的是国家中的官职及其承担的相应事務，这一时期“行政”概念特别强调其作为一种官职的含义。

到中世纪，开始关注行政的职能意义，阐述行政的职能意义主要是从与法律的对比中得出的：强调法律与行政的关系是制定法律与执行法律的关系，因此中世纪“行政”概念是执行法律的职能。

在后期三权分立观点提出后行政才被赋予了权力的内涵，最初洛克提出立法权、行政权、联盟权的分立时立法权与行政权、联盟权的地位是不平等的，立法权被列为最高权力，而且行政权力整体上属于政治权力。

对于政治行政二分法所具有的意义，我们认为如下：
政治行政二分法是由古德诺提出。

所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行。

也就是政治职能与行政职能是政策的制定和政策的执行。

从字面上看，二分法是将政治行政进行分离和对立，但是其内在含义在于对政治与行政关系的协调。

在文中提到政党的目的就是达到执政掌权，然后彻底庸俗化，变成了“理性经济人”，公共利益和公共精神沦落到无人问津的地步。

而政治行政二分法使政治能很好把握住对于行政的控制的度，有利于行政执行能力使用，有利于解决政党分赃的状况，有利于与国家意志形式相吻合，让人民可以表达出自己的意志。

对于行政对于政治的吸纳的理解：
文中指出：“行政吸纳政治”是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的“精英整合”，这一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。

根据文章，行政吸纳政治其实就是一个国家或政党垄断政治权力并且严厉控制公共领域，且只致力于经济发展而不对任何社会阶层负责，但是为了保证政治的稳定性，利用“咨询”的途径，建立起精英联盟，通过给予满足他们的利益要求，主动自觉地制定有利于社会精英的公共政策，来赢得精英阶层的支持和选票。

也就是说“满足强者，剥削弱者”。

但是只有在政治化很低的社会中，精英才能构成政府合法性的条件。

如果随着政治化的提高，原来属于非政治层的人都进入了政治层，精英慢慢失去原有的威信，从而必须通过政治民主化才能使政治稳定，这也是行政吸纳政治模式的延续和发展。

政治与行政二分思想理论及反思摘要：威尔逊和古德诺在提出政治与行政二分思想基础理论后，有许多对政治与行政二分的不同见解和看法的出现，批判和逆向思维方向上的剖析也不可避免。

政治与行政二分的出现对我国行政产生一定的影响，但根据我国国情只有在时间的检验和实践的践行上合适的才是最好的。

关键词：政治与行政二分行政一、政治与行政二分思想的理论托马斯·伍德罗·威尔逊是现代行政学的鼻祖，他在《政治与行政》中明确阐述了政府功能和政府行为的关系。

他指出任何政治体制中的政府都存在两种基本职能，政治既是国家意志的表达功能，行政既是国家意志的执行功能，而这两个功能要很好的协调就必须有一方失去独立性而服从于另一方，两者在相互区别中又相互联系。

马克斯·韦伯提出官僚制，使得政治与行政二分在技术上得以实施，是从威尔逊行政学理论到行政学建立的跨越这四位对政治与行政二分思想贡献大成者是从政治与行政二分思想的点、线、面上去不断深化的，换句话说即：发现问题、分析问题、解决问题，是一般对待问题的必然逻辑。

只是这个过程较长，影响范围较广。

二、政治与行政二分思想的(转载自： 千叶帆文摘:政治与行政二分思想理论及反思)波折政治与行政二分作为一个新事物出现必然会受到来自各种思想的冲击和评判，它的成长和发展毫无疑问要受到多方的挑战和质疑，在发展的同时，政治与行政二分的研究范围的辐射和国情的变化，也就提供了越来越多的争议点。

最早的罗斯福新政成为了这种反对声音的直接插入点，认为政治是一个与经济相对应的存在领域，为了应付经济危机，政府干预经济，政府活动和政党活动开始纠缠不清，淡化了政治与行政的二分性。

发展完善是一个过程，有了这个实践上出现的显着地不同声音之后，政治与行政二分又在理论上受到了质疑。

19世纪60年代末70年代初期出现的“新公共行政学派”就否认过政治与行政二分的科学性。

虽然有马克斯·韦伯的科层制作为政治与行政二分在实践上的可行性论证，却依然有人根据现实的观察去逆向思维，“新公共管理学派”就提出了行政具有浓厚的政治色彩，公务员和政治官员之间的相互影响不可避免之说，认为政治与行政具有联系性，回避问题还不如解决问题，主张部分高级公务员实行政治任命，让他们承担责任也保持政治敏感度。

中国政治与行政现状及发展分析就威尔逊与古德诺理论比较——读古德诺《政治与行政》有感--行政2班谭霜霜读到古德诺，让我感触最深的不是他系统地将行政从政治里分离出来，让民治升华。

也不是他提出“民主与效率”协调一致的理念，而是他站在巨人的肩膀上开创了自己的理论体系，影响了后世。

更是让我们看到了中国政治与行政的现状。

威尔逊与古德诺都属于传统的公共行政学理论时期的主要代表人物。

他们也是西方行政学思想基础的主要奠基人。

政治与行政二分法是由威尔逊正式提出的，韦伯是集大成者，但却是古德诺首先对它进行了系统而全面的阐释。

他为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。

一、古德诺的主要政治行政思想1) 古德诺认为：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。

在所有的国家中也都存在着分立的机关。

每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能的一种。

这两种功能就是：政治与行政。

”也就是说，政治是国家意志的表达（包括立法），行政是国家意志的执行（包括司法和行政）。

2) 政治与行政有明显的不同，但二者是无法严格区分开来的。

“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。

”古德诺认为：“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。

”3) 政治与行政功能之间，必须相互协调。

“政治的功能一方面主要与国家意志的表达和执行有关，其次又与国家意志的执行有关。

因为在国家意志的表达和执行之间，即在法律的制定和贯彻之间，必须存在协调。

”“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。

”二、威尔逊与古德诺的“政治与行政思想”的比较1 . 威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的相同点（1）两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。

对古德诺的“政治与行政二分”的再认识---兼谈对我国“政党分开”的影响内容摘要：古德诺对威尔逊的“政治与行政二分”作了系统的阐述，但由于忽视了政治与行政的协调，引起各学派对“政治与行政二分”的批评。

本文对古德诺的《政治与行政》进行重新认识，还原古德诺真正的“政治与行政二分”，并将“政治与行政二分”与我国实际相结合，运用模型，试图找出中国化的“政治与行政二分”原则。

关键词：“政治与行政二分”,党政分开,中国化, 模型构建,一、“政治与行政二分”的思想渊源最早提出对“行政与政治二分”的可以追溯到德国学者布隆赤里，他认为：“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。

因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。

‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。

”①布隆赤里认为政治与行政是政府里的两种不同的功能，它们之间有着严格的区分。

威尔逊受布隆赤里的启发，根据美国国内政治发展现状，提出了政治与行政二分，并建立一门相对独立于政治学之外的行政学。

在《行政学研究》中，威尔逊认为行政与政治不同，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。

行政管理的问题并不属于政治问题。

虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。

”“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。

”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。

政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。

②显然，威尔逊认为行政与政治是有分别的，行政不等于政治。

“政治与行政二分”理论的①伍德罗·威尔逊. 行政学之研究[J].国外政治学,1987(6).②伍德罗·威尔逊: 《行政研究》, 载美国《政治科学季刊》1887 年6 月号。

中国政治与行政现状及发展——读古德诺《政治与行政》有感最近，读了古德诺的《政治与行政》，对当今西方及中国政治与行政发展有了较新的认识。

之前听老师提到过古德诺的政治与行政二分法，以为古德诺简单的将政治和行政分离开，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。

并不懂得这是否作者本意，也不知道这样做有什么好处，只是为了应付考试背过了而已。

自己真正看了原著，才能知道两件事：第一，作者政治与行政二分法的本意；第二，两者分离有什么好处。

然后，结合中国国情，对中国政治与行政现状及以后发展做了思考。

一、古德诺其人及与对中国的影响古德诺（1859—1939）是美国历史上著名的政治学家、行政学家、法学家和教育家，在政治学、行政学、市政学、比较行政法等领域有着较高的成就。

他在美国哥伦比亚大学主修法律，曾任哥伦比亚大学教授，自1888年起在该校主讲行政法学等课程，为时近20年，建立起他的学术地位和声誉。

古德诺不但长期从事教育事业，而且积极参加社会活动。

1914年至1929年任约翰·霍布金斯大学任校长，在此期间，他对该校的发展做出了杰出的贡献，使得该校的规模得到了扩大，学生人数增长了四倍多。

同时他还积极筹划和创立了美国政治学会，是该学会的第一任主席。

古德诺曾于1913年受袁世凯之聘来华任宪法顾问，并在华滞留两年之久。

作为一名政治学者、法学专家，古德诺在中国近代政治舞台上出尽了风头：发表了《中华民国宪法之评议》一文对刚刚脱稿的宪法草案横加指责；直接策划袁世凯的《中华民国约法》，把袁世凯的权力扩大到皇帝的程度；最为甚者，他于1915年8月上旬在北京《亚细亚日报》上发表了著名的《共和与君主论》，为袁世凯复辟帝制作理论上的辩护。

二、古德诺的政治与行政二分理论政治与行政二分法在古德诺时代已经不是新鲜的观点，最早提出对“行政与政治二分”的可以追溯到德国学者布隆赤里。

美国的第28位总统威尔逊发表的《行政学研究》不仅标志了行政管理学作为一门单独的学科得以问世，而且他针对美国当时政府政党分肥政府腐败明确提出了政治与行政二分法，他指出“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”。

古德诺是如何系统论证政治—行政二分法的- 篇一:古德诺政治与行政二分法古德诺的政治行政二分法摘要:政行二分思想发展过程中，古德诺继续威尔逊之后，对政行二分理论进行系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论，结合当时的历史时代背景与实践，从而分析古德诺的思想在行政学学科上的历史意义。

关键词:政行二分;政行协调;历史独创性在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。

特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。

而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。

然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面:1(1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。

古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了:“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。

”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。

这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。

并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。

为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。

其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。

(2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。

为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。

他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。

古德诺的政治行政二分法摘要：政行二分思想发展过程中，古德诺继续威尔逊之后，对政行二分理论进行系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论，结合当时的历史时代背景与实践，从而分析古德诺的思想在行政学学科上的历史意义。

关键词：政行二分；政行协调；历史独创性 在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。

特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。

而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。

然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面： (1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。

古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了：“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。

”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。

这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。

并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。

为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。

其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。

(2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。

为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。

他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。

“这种把政府的功能分为三种而非两种的分法，可能是由于孟德斯鸠的理论在很大程度上是对英国的制度进行研究的结果。

古德诺政治与行政协调思想对中国干部选任制度改革的启迪李羚
【期刊名称】《中共四川省委省级机关党校学报》
【年(卷),期】2012(000)005
【摘要】古德诺是较早提出政党变革理论的政治学家。

在20世纪初就在行政与政治二分基础上提出了如何协调国家职能的思想,强调的重点是政治与行政的协调。

政党是协调政治与行政冲突的润滑剂。

政党通过选举官员来协调政治与行政关系。

政党体制也存在弊病,要随着政府体制的改革,不断改革政党。

政党要增强对民众的责任,自身也需要民主化改革。

国内已经有学者在关注政府体制改革与政党改革的直接关系,这无疑是对中国政治的一个深刻把握。

党管干部是政治与行政协调的重要途径;探索党政干部分类是当前重要的研究课题。

【总页数】5页(P59-63)
【作者】李羚
【作者单位】四川省社会科学院政治学所副研究员,四川成都610071
【正文语种】中文
【中图分类】D630.3
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3.论古德诺的政行二分与协调理论的历史创新——《政
治与行政》读书笔记4.走向协调--读古德诺《政治与行政》有感5.古德诺:政治与行政二分及协调
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古德诺生于1859年，是著名的政治家，行政学家和法学家。

他于1900年出版了具有划时代意义的名著《政治与行政》一书。

他在书中对威尔逊提出的政治-行政二分法做出了进一步阐释和发挥。

由于受时代的影响，他并没有吧自己的注意力集中在行政部门的具体事务上，而是高屋建瓴地分析了行政有效开展所涉及的外部环境。

在他的观点中，他根据当时美国的国情具体阐述了5个问题。

一、对政治-行政二分法的进一步阐释。

他认为，国家意志的表达与执行，即政治与行政不能完全分立，应该互相协调统一。

二、政治对行政的适度控制。

政治行政的协调统一的基础便是政治对行政的适度控制，如果没有控制，有条有理的政府是不可能存在的，但这个控制一定要适度，以充分实现其合理的目的。

三、行政的适度集权化。

在协调一致的道路上，在当时没过的政治权利过度分权，这样要执行协调发展相对困难，也对今后发展不利。

应当摈弃“集权”的极端贬义含义，实行适当集权，如此，不仅有利于政治-行政的协调发展，也有利于美国政治的发展。

四、法外调解。

虽然当时的美国体质并没有使适度控制和必要集中又得以成长和发展的基础，但也基本保持协调。

靠的是法定体制外的协调—政党。

五、政治体制改革。

古德诺认为有必要对政党的行为作出规范，将其吸收进法律以内，加以管束，从而改变政治体制。

古德诺对威尔逊的政治-行政二分法做了进一步阐释，理解，提出了自己对当时的美国体制，美国政治的独到见解，在创立时期的西方政治学术中有一定的影响。

但是，他只是把注意点放在影响行政变革的政治制度上，斌没有真正深入在行政管理内部的细节上去，这也是为大学说中的瑕疵之处。

政治与行政“二分法”述评与反思【摘要】1887年，威尔逊发表现代行政学开山之作《行政学研究》并主张政治与行政分离，但对行政与政治的分离理论做了进一步完善的是美国行政学家古德诺。

之后便引发了行政学研究领域的很大争议，它对于20世纪的行政学研究和政府模式设计有着巨大的影响。

论文将论述三个问题，政治与行政二分法的提出和完善、对政治与行政二分法的反思与批判、政治与行政二分法对我国政治体制改革的启示。

【关键词】政治与行政二分法；威尔逊；古德诺；批判；启示一、政治与行政二分法的提出学界基本都认为，政治与行政二分思想由美国政治学家、公共行政学的开山鼻祖威尔逊于1887年在《行政学研究》一文中明确提出，经古德诺在1900年的《政治与行政》一书中系统论述得以完善。

（一）威尔逊之前的政治与行政二分法思想在行政学产生以前，行政研究已经在欧洲得到普遍重视，特别是在德国得到高度重视，“并且几乎达到了及其完善的程度”1。

在德国的行政研究中，斯坦因颇负盛名，在他那里“政治与行政已经在一定程度上得以划分”2。

但是，他用“宪政”与“行政”来概括“政治”与“行政”这两个概念。

在他看来，宪政规定行政的活动，但行政的内容却不是来自于宪政。

（二）威尔逊的政治与行政二分法1887年6月，威尔逊在美国《政治学季刊》第二期上发表了被学界誉为行政学“开山之作”的《行政学研究》（《The study of Public Administration》）一文，在该文中明确提出了政治与行政二分思想。

威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，他是行动中的政府；具有与政府本身同样悠久的经历。

”3就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同与政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。

行政管理的问题并不属于政治问题。

虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”4。

威尔逊同意布隆赤里的观点，政治是“‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。

第8卷第5期V ol.8,N o.5长安学刊Changan Xue Kan2017年9月Sept. , 2017对古德诺政治行政二分法的分析与思考边娇(西北大学公管学院陕西西安710127)摘要：：政治与行政的关系是行政学研究的元命题，古德诺基于美国所处的历史背景与现实情况提出 了政治——行政二分法理论，并将政治与行政的关系进行了系统的论述。

他提出应协调政治与行政的关 系，通过政治对行政的控制、适当的行政集权以及发挥政党的作用来实现二者的协调。

基于对古德诺《政治 与行政》一书基本思想的论述，提出自己对古德诺二分法理论的想法和思考。

关键词：古德诺;政治与行政;行政集权;政党；行政效率文章编号:978 - 7 -80736 - 771 - 0(2017)05 - 092 - 03美国政治学家弗兰克.J.古德诺的《政治与行政:一 个对政府的研究》一书与威尔逊的“行政的研究”一文并 誉为美国行政学的开山之作，二者对美国行政学乃至现 代行政学的贡献是毋庸置疑的。

政治——行政二分法 从提出之日起就成为学界争论的焦点，有学者仍对政治 和行政能否分离这一问题存在质疑，质疑的焦点多集中 在‘‘二分法”已经过时，不能适应时代的发展上。

从威尔 逊提出行政学研究要从政治学研究中分离出来，创建独 立的行政学开始，古德诺在威尔逊的基础之上明确提出 “政治行政”二分法理论，并对其进行了系统的阐述。

因此，要想系统的理解政治行政二分法理论，以及探讨政治与行政之间的关系，必须建立在对古德诺 《政治与行政》一书的深刻体会之上。

_、古德诺《政治与行政》写作背景任何思想都是扎根于其所处时代土壤之中的，任何 理论的提出也与其所处的时代背景密不可分。

19世纪 末期的美国正处于这样一种境地，随着工业革命的完 成，美国国内经济的发展促进了社会的发展，而社会生 产力的发展使得社会管理的任务也越来越重。

为了化 解社会中存在的各种矛盾，政府开始转变以往的管理方 式，进而开始大规模的干预社会生活，因此国家行政职 能在经济及社会文化等领域内急剧扩张，由此带来的是 政府机构内产生的一系列杂乱无章、贪污腐败现象。