第18卷第2期北华大学学报（社会科学版）Vol.18No.2 2017年3月JOUＲNAL OF BEIHUA UNIVEＲSITY（Social Sciences）Mar.2017我国民宿发展与管理界定研究唐凌［摘要］近年来，随着人们生活水平的提高，旅游住宿的要求也由标准化饭店转向了更有文化特色、更具个性化的客栈、民宿、主题酒店等细分住宿业态。
我国住宿业要求取得特许行业许可证、消防证等才可营业，大部分民宿出于规模、房屋建筑结构等限制，无法达到住宿业相关法规要求，长期处于无证经营状态，因此，发展民宿的当务之急是必须对民宿进行明确界定，从而制定相应的标准将其纳入规范管理之中，更迫切的是需要统一民宿的界定标准。
基于目前我国民宿发展的现状和问题以及政府的管制现状，可借鉴民宿管理的国际经验制定相应的管理制度和界定标准，即民宿界定的规模指标应该采用分层准入方式；城市短租应纳入民宿管理中，但在物业、税收等方面需要制定不同于乡村民宿的规定；同时应完善相关税收政策，为其他住宿业态提供公平的竞争环境。
［关键词］民宿；城市短租；城市民宿；乡村民宿；范围界定；管理制度；规模指标［中图分类号］F592．1［文献标识码］A［文章编号］1009－5101（2017）02－0097－06［收稿日期］2017－01－09［作者简介］唐凌，四川大学历史文化（旅游）学院讲师，博士，中国饭店协会客栈民宿委员会专家委员，主要从事旅游经济、饭店管理研究。
（成都610064）一、引言近年来，随着人们生活水平的提高，旅游住宿的要求也由标准化饭店转向了更有文化特色、更具个性化的客栈、民宿、主题酒店等细分住宿业态。
2016年春节自由行比例由2015年不足30%上升至40%，其中51%的人群选择抛弃“冷冰冰”的酒店，而预订更有“人情味儿”的民宿［1］。
不过需要指出的是，我国住宿业要求取得特许行业许可证、消防证等才可营业，大部分民宿出于规模、房屋建筑结构等限制，无法达到住宿业相关法规要求，长期处于无证经营状态，一些民宿业主也因此被罚款甚至拘留。
此外，由于民宿起源于乡村、以农户的家庭副业经营为特征，因此国内外的管理办法基本是限于乡村民宿，对于最近两年迅速发展起来的城市短租缺乏相应的管理办法。
因此，发展民宿的当务之急是必须对民宿进行明确界定，从而制定相应的标准将其纳入规范管理之中。
目前业界对民宿的讨论主要集中于什么是民宿。
笔者认为，民宿的涵义当然重要，但从操作层面来看，更迫切的是需要统一民宿界定标准，即什么样的住宿业态可以归为民宿范畴。
而目前民宿无法取得运营执照的主要原因有两个：一是因其规模的限制难以达到一般住宿业的准入标准，二是因其处于城镇而无法满足民宿管理办法中规定的乡村地区的要求。
因此笔者认为，民宿界定最重要的是厘清上述两个问题。
本文将通过对我国民宿发展和政府管制现状的分析，借鉴民宿管理的国际经验，探讨这两大问题：其一，民宿界定的规模指标，即民宿界定的规模指标应该采用的标准和方法；其二，民宿界定的区域范围是否应该包括城市短租？城市民宿应该有什么样的规制要求？二、我国民宿发展及民宿管理的现状分析（一）我国民宿发展现状民宿最早发源于上世纪60年代，英国、日本、法国都是民宿发展较好、对民宿管理较为规范的国家。
台湾民宿从80年代开始最先在垦丁国家公园兴起，经过三十多年的发展，逐渐成为了台湾旅游业的重要住宿业态。
而我国民宿最早是2000年左·79·右伴随着周边游的发展以“农家乐”的形式出现，最近几年，随着人们从观光游到休闲游、从团队游到自助游的转变，民宿作为具有浓厚地方特色的住宿业态受到了游客的追捧，民宿投资也得到了井喷式的发展，仅在携程网上线的客栈民宿就有数万家。
2015年11月，民宿迎来了政策的春天。
国务院正式提出“积极发展绿色饭店、主题饭店、客栈民宿、短租公寓、长租公寓、有机餐饮、快餐团餐、特色餐饮、农家乐等满足广大人民群众消费需求的细分业态”［2］，民宿首次出现在官方正式文件中。
2016年4月中国饭店协会成立了客栈民宿委员会，意味着从政府层面正式承认了民宿的合法性。
2016年5月4日国务院常务会议上确定了支持住房开展租赁业务、鼓励个人依法出租自有住房等住房租赁市场的举措。
国家旅游局也计划出台中国文化主题旅游饭店、旅游民宿、精品饭店等旅游住宿业细分业态标准［3］。
这意味着民宿将作为旅游住宿业中的一种特殊产品实行特定的准入标准，这与国际普遍做法也是一致的。
实际上，在我国民宿发展比较发达的地区如德清、厦门等地，也已经由地方政府出台了民宿管理办法，由地方政府发放民宿经营许可证，将其纳入到常规管理之中。
不过需要指出的是上述地方管理办法都限定于乡村地区的房屋建筑。
（二）国际民宿管理制度住宿业自古就有，而民宿则是随着旅游者的增多，当地住户将自用空闲的房间或者农业设施再利用，为游客提供住宿和生活体验而发展起来的。
民宿因其规模限制往往难以达到各国(地区)关于普通住宿业的要求，发展之初往往游离于管制之外。
随着民宿的日益增多，促使各国(地区)政府对其制定了特殊的界定标准和服务规范，将其作为特殊住宿业纳入到行政管理之中。
目前全球民宿发展较好且政府管理较为规范的国家和地区主要有英国、法国、中国台湾地区、日本。
英国民宿的发展通常认为起源于上世纪60年代的英国西南部和中部人口较少的农村地区，采用B＆B（Bed and Breakfast）的经营方式。
后来随着市场需求的增加，经营范围逐渐扩大至露营地、度假平房，80年代在民间成立了“农场假日协会”，将民宿服务加以分级。
英国政府规定凡是要实行对外经营的民宿必须取得政府的经营许可证，并且根据客容量设置了消防、卫生等各种准入标准和税收标准，一旦客容量超过6人则有严厉的准入标准和较重的课税，从而一般经营者都将其控制在6人以下。
法国民宿起源于上世纪50年代法国农村，1951年法国第一个农村民宿开张，1955年法国民宿联合会成立，法国民宿从农庄到城堡形式多样，目前有近五万六千家民宿［4］。
2000年以后，法国政府修改了民宿管理办法，规定房间数最高是五间，申请设立必须符合消防、建筑及食品卫生等安全规范，同时必须为旅客办理保险。
日本民宿起源于1959至1960年间，流行于上世纪70年代。
日本民宿最先是洋式民宿（Pension），即民间具有一技之长的白领阶级转业投资，并采取全年性专业经营，其后部分农场也以副业方式经营旅馆业形成农家民宿（Stay home on farm），称为“体验民宿”，强调农业生活体验才是民宿的根本。
台湾民宿仿效日本民宿，上世纪70年代起源于垦丁国家公园，并于2001年出台了台湾的《民宿管理办法》，将民宿定义为“利用自用住宅空闲房间，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林渔牧生产活动，以家庭副业方式经营，提供旅客乡野生活之住宿处所”。
并且规定“经营规模以客房数5间以下，且客房总楼地板面积150平方公尺以下为原则，特色民宿以客房数15间以下，且客房总楼地板面积200平方公尺以下的规模经营”。
从上述规定可以看到，虽然民宿起源于农家利用闲置资源由屋主进行家庭经营，但随着民宿的发展，出现了很多外来投资者进行民宿经营，加之很难界定是否是家庭或者农庄主自行经营，所以各国(地区)对于家庭经营都没有硬性规定，而仅从规模和区域进行限制。
（三）我国民宿管理的现状在“农家乐”时代，我国各地政府对其制定了准入标准和管理规范，作为农家乐升级版的民宿，过去几年由于缺乏中央政府的政策支持，虽然是最热门的投资项目，但往往由于缺乏合法的经营执照而处于法律的灰色地带。
为了让已经存在的众多民宿摆脱目前的非法经营状态，普遍的做法是各地政府根据2013年发布的《中华人民共和国旅游法》的规定：“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”，自·89·行颁布地方管理办法。
例如，2014年1月27日，中国首部县级乡村民宿地方标准规范《乡村民宿服务质量等级划分与评定》在浙江德清发布，浙江、福建等民宿发展较好的地区也纷纷出台了民宿业的地方标准和管理办法。
然而，各地的民宿界定指标各不相同（见表1）。
我们可以看出，各地区民宿规模指标计量单位和数据各不相同。
例如德清县、温州市瓯海区、张家界市武陵源区仅用建筑面积或层数来规范，有的地区仅用房间数或床位数规范，还有的地区则是根据不同的建筑层数和防火等级分别制定不同的房间数来进行规范。
表1我国地方民宿管理办法中民宿规模指标市、区县规模指标文件年份浙江德清县［6］单幢建筑面积不超过800㎡且楼层不超过4层（新建民宿不超过3层），耐火等级低于二级的楼层（砖木或木结构）不超过2层。
联批联建不得超过3户《德清县民宿管理办法（试行）》（德政办发〔2014〕7号）2014温州市瓯海区［7］单幢建筑面积不超过500㎡，建筑耐火等级为一、二级（砖混结构）的楼层不超过5层；耐火等级为三级（层顶为木瓦结构，墙、楼板为实体水泥结构）的楼层不超过3层；耐火等级为四级楼层（砖木或木结构）不超过2层《温州市瓯海区民宿管理办法（试行）》（温瓯政发〔2014〕46号）2014奉化市［8］单幢建筑面积不超过800㎡且楼层不超过4层，实际客房数不超过15间（氛围、特色非常突出的可适当放宽条件）；耐火等级低于二级的楼层（砖木或木结构）不超过2层，实际客房数不超过10间；《奉化市民宿管理办法（试行）》（奉政办发〔2015〕120号）2015深圳市大鹏新区［9］建筑物不能超过6层的；建筑面积不能超过800平方米的；床位总数不能超过30张《深圳市大鹏新区民宿管理办法（试行）》（深鹏管〔2015〕3号）2015杭州市［10］单体建筑面积一般在600平方米以下，建筑层数不超过5层、房间15间以下《关于加快培育发展农村现代民宿业的实施意见》（杭州市委办发〔2015〕14号）2015武夷山市［11］经营层数不得超过三层（含三层，不包括建筑四层以上部分），每层建筑面积不超过300平方米，且每层住宿人数不超过25人，地下室或半地下室不得用作住宿经营使用。
经营客房十五间以下（包含十五间），床位数三十床以下（包含三十床，大床房以两床位计算）《武夷山市民宿管理暂行办法》（武政综〔2015〕55号）2015张家界市武陵源区［12］主体规模控制在二层以内，局部三层以内《民宿（客栈）建设管理实施办法》（张武政办发〔2016〕1号）2016鄞州区［13］20间（套）以下精致客房。
建筑楼层不超过3层，耐火等级低于二级的不超过2层。
《鄞州区特色民宿发展暂行办法》（鄞政办发〔2016〕86号）2016乐清市［14］营业场所应当在3层以下，至少有5间（套）且不超过15间（套）可供出租的客房《乐清市民宿管理办法（试行）》（乐政发〔2016〕11号）2016资料来源：根据参考资料［6］－［14］整理（四）当前民宿界定存在的问题分析笔者认为，我国民宿井喷式发展急需统一、科学的管理，可是当前的民宿管理存在以下两个问题：1．各地民宿界定的规模指标不一致，且具体指标的制定缺乏科学依据从各地管理办法可以看到，有的地方采用建筑面积、楼层来作为界定标准，有的地方采用房间数作为标准，而为什么采用这些标准以及标准的具体数据却缺乏科学的市场调查。
