成都农村产权制度改革经验

农村宅基地三权分置改革初探——以成都市郫都区为例证作者：邵兴全来源：《现代经济信息》 2018年第22期邵兴全中共成都市委党校摘要：农村宅基地是农民集体成员凭借成员身份对集体土地权益的分享，其重要功能在于保障集体成员“住有所居” 。

为适应我国城镇化，农民市民化的发展趋势，针对农村宅基地问题，国家提出“三权分置”的改革思路。

对于如何实现农村宅基地“三权分置” ，各地也在进行试点工作，本文结合成都市郫都区的试点经验，试图为农村宅基地三权分置改革提供一些思考与借鉴。

关键词：农村；宅基地；三权分置中图分类号：F321 文献识别码：A 文章编号： 1001-828X(2018)033-0481-02一、问题的提出农村宅基地形成于上世纪 60 年代，有其独特的社会政策内涵。

农民的私有住宅与集体公有的地基形成了中国特色的农民住宅制度，其要义是农民集体成员凭借成员身份对集体土地权益的分享，保障集体成员“住有所居” 。

党的十九报告中提出“深化农村土地制度改革”的要求。

2018 年中央一号文件指出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’ ，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

”但如何构建宅基地的“三权” ？中央文件没有提到，这需要在总结试点经验的基础上，深化相关理论研究。

一方面，国家为了保护农民权利，维持农村社会稳定，对宅基地使用制度改革一直采取审慎的态度，物权法坚持了农村宅基地限制交易的原则；另一方面，宅基地的自发流转在中国各地尤其在大中城市的城乡结合部是一个普遍现象，其发展势不可挡。

为破解制度障碍与现实需要之间的矛盾，本文以农村宅基地为研究对象，三权分置为基础，权利体系构建为视角，试图构建一套完整的宅基地运行规则，达到相关主体之间的利益平衡。

二、相关文献梳理及评价( 一 ) 国外学者的研究不可否认，在国外以土地私有制度为主导，同时也有相当一部分公有土地，但不管是公有土地还是私有土地，只要产权清晰，土地就可以在公开市场上自由买卖、租赁和抵押等，因此，国外的研究主要集中在明晰土地产权，扶持农房发展等方面，基本上没有建设用地、宅基地等研究与之相对应。

什么是土地制度改革的成都经验？北京大学国家发展研究院综合课题组成都市是国务院批准的统筹城乡综合配套改革试验区。

2003年以来，成都在科学发展、城乡统筹的纲领下，进行了多方面的改革探索，逆转城乡收入差距扩大的趋势，引起了广泛的关注。

为了研究成都的实践经验，北京大学国家发展研究院组成综合课题组，在系统调查的基础上，完成了题为《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础》的综合报告与九份专题报告。

本项研究发现：成都统筹城乡的经济基础，是主动调整土地政策、改革征地制度，适当增加农民和农村分享工业化、城市化进程中土地收益的份额。

成都的改革可以概括为：增加现存征地制度的弹性，探索在非征地模式下配置土地，以确权为基础，为逐步缩小征地范围、全面改革征地制度准备条件。

一、引言城市化、工业化导致资源的积聚与集中，促进分工与经济效率的提高，刺激投资和消费的活跃，因而是经济增长的强大动力。

在此过程中，非农业用途土地的市值急剧上升，成为城市化、工业化巨大投资的资本来源。

但是，我国现行的土地制度使农民和农村很少分享城市化工业化带来的土地增值，既阻碍农民增收的步伐，又激化城乡矛盾。

同时，现存征地制度还导致土地资源配置的低效率，产生日益高昂的土地执法成本。

怎样全盘考虑、兼顾各方利益，有序调整土地政策、改革征地制度，是党的十七届三中全会已经提上决策日程的重大任务。

在地方层次，改革征地制度还面临更现实的约束。

这是因为，土地增值收益是维持行政运行的地方财政基础。

如何在这个现实约束条件下启动征地制度改革、调整城乡收入分配关系，夯实内需的基础，是一个难度极大的挑战。

对于中国这样一个大国，没有地方的积极响应和落实，中央的正确方针难以普遍见效。

以上背景，使成都的经验具有全局价值。

成都自2003年以来，在施政过程中运用地方性政策，特别是在综合改革试验的框架内，探索改变土地收益的传统分配机制，适当提高农民和农村在土地增值中的份额，为收窄城乡收入差距奠定基础。

成府发成都市人民政府关于加强耕地保护改革农村土地和房屋产责任单位：市政府办公厅第七秘书处文号：成府发〔2008〕18号签发单位：成都市人民政府签发时间：2008-02-29 生效时间：2008-02-29各区（市）县政府，市政府各部门：为推进成都试验区建设，加强耕地保护，深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，根据市委、市政府《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发〔2008〕1号）精神，提出如下指导意见。

一、农村土地和房屋产权制度改革的基本思路加强耕地保护、改革农村土地和房屋产权制度，是推进试验区综合配套改革工作的突破口，是解决“三农”问题和加快城市化进程的根本之策和长远之计。

农村土地和房屋产权制度改革的核心是逐步建立符合市场经济体制要求的农村土地和房屋产权制度体系。

通过对农村集体经济组织和农民个人现实耕种的土地和居住的房屋及土地颁发房屋和土地权证，并允许其流转，逐步实现城乡土地“同地同权”，促进农村经济发展，切实解决“三农”问题，实现城乡同发展共繁荣。

贯彻成委发〔2008〕1号文件精神，推动农村土地和房屋产权制度改革，在现有法规框架范围内，需探索和创新的工作有以下五个方面：一是通过依法确权，为农村集体土地所有权人颁发土地所有权证，为集体土地使用权人颁发土地使用权证，为集体土地上的房屋所有权人颁发房屋所有权证。

二是通过完善政策和健全机制，允许农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权流转。

三是建立完善集体土地流转收益分配机制，将农村集体土地使用权依法流转取得的收益用于解决“三农”问题。

四是按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的原则，合理设置项目区，实现项目区内建设用地的优化配置和异地置换使用。

五是综合运用法律、行政和经济的办法，通过设立耕地保护基金，建立耕地保护新机制，确保规划期内耕地总量不减少，提高农民保护和耕种土地的积极性。

成都市人民政府办公厅关于加快农村产权制度改革推进灾后农村住房重建的意见文章属性•【制定机关】成都市人民政府•【公布日期】2008.08.05•【字号】成办发[2008]66号•【施行日期】2008.08.05•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】农业管理综合规定正文成都市人民政府办公厅关于加快农村产权制度改革推进灾后农村住房重建的意见（成办发〔2008〕66号）各区（市）县政府，市政府各部门：为认真贯彻落实胡锦涛总书记关于用统筹城乡发展的思路和办法抓好灾后重建的重要指示精神，努力把我市灾区建设成为统筹城乡发展的示范区，现就加快推进都江堰市、彭州市、崇州市、大邑县和邛崃市等县（市）农村产权制度改革工作，充分发挥市场机制的作用，推进灾后农村住房重建，提出如下意见。

一、加快推进农村土地和房屋确权试点（一）都江堰市、彭州市、崇州市、大邑县和邛崃市的重灾乡镇、村，要把农村产权制度改革作为灾后重建的基础工作，按灾后重建的进度要求推进农村产权制度改革。

结合灾后农村住房重建，首先开展受灾农户宅基地使用权和房屋所有权的确权颁证工作，并积极开展其他农户宅基地等集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权确权工作，力争在2009年3月底前全面完成农村产权制度改革确权工作。

（二）关于受灾农户宅基地使用权确权。

对符合规划原址重建的受灾农户，按震前已合法取得的宅基地面积全部确权给受灾农户。

按照规划集中自建的受灾农户，按原宅基地面积在集中自建区划定新宅基地，原有住房予以拆除、原宅基地复垦为耕地、原有房屋所有权和宅基地使用权予以注销后，对新宅基地进行确权。

对原宅基地毁损或灭失的农户，按每户宅基地面积人均不大于30平方米在集中自建区划定新宅基地（3人以下的户按3人计算，3人以上的户按实有人数计算，家庭人口超过5人的按5人计算；农户家庭人数以2008年5月11日户口和档案记载为准），并对新宅基地进行确权。

受灾农户宅基地及其生产生活配套使用的集体建设用地，在严格保护耕地的前提下，由农村集体经济组织自主决定确权方案，区（市）县、乡（镇）要做好相关引导和指导工作。

赴四川考察学习成都统筹城乡发展经验的心得体会市委党校第十五期县干班何茂（2013年5月24日）2013年5月16日至22日，在铜仁市委党校第十五期县干班学习期间，本人有幸参加了由市委党校统一组织的赴四川成都市锦江区、郫县战旗村、农科村考察学习成都统筹城乡发展经验活动。

考察学习期间，通过教授讲座、现场教学、讨论交流三位一体的学习培训，既增长了知识、开阔了眼界，同时又深感差距与压力、更倍增了动力与挑战，我感到受益匪浅，也深受启迪。

一是科学决策,全面实施城乡一体化发展改革战略的气魄值得学习,二是开拓创新,用科学发展观统筹城乡发展的理念值得学习,三是坚持以人为本,不断创新社会管理的工作思路值得学习,四是坚持不懈、持之以恒，求真务实、真闯实干的工作作风值得学习。

一、基本情况（一）成都推进“城乡一体化”改革的政策依据。

为认真贯彻落实党的十六大提出的“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，全面建设小康社会的重大任务”，成都市委、市政府从2003年开始，在认真开展调查研究和局部试点的基础上，在全市19个县、市、区全面实施了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的重大工作部署，旨在以“城乡一体化”工作思路统领城乡发展，着力打破城乡二元结构，促进农民增收，破解“三农”难题，被国家确定为统筹城乡经济社会发展综合改革实验区。

经过历时八年之久的不懈进取，苦苦探索，真闯实干，位于改革前沿阵地的成都，已经成功走出一条用城乡一体化改革思路，统筹城乡经济社会科学发展之路。

城乡面貌发生巨变，民生得到显著改善，区域经济得到可持续发展，其经验和作法得到党中央、国务院的高度肯定。

（二）成都推进“城乡一体化”改革的基本做法。

可概括为“三三见六，以一化二”。

第一个“三”，是指“三个集中”，即：工业向园区集中，耕地向规模经营集中，农民向城镇集中；第二个“三”是“三大重点工程”，即：农业产业化工程，农村扶贫开发工程，农村发展环境建设工程。

双流县深化农村产权制度改革的思考和建议作者：双流县委统筹委成都市社科院课题组来源：《中外企业家·下半月》 2014年第12期双流县委统筹委成都市社科院课题组双流县深化农村产权制度改革的核心是赋予农民更多财产权利，内容是在坚持“确权固化、长久不变”前提下，深入推进确权颁证，畅通流转渠道，创新产权融资，自主开发集体建设用地。

难点是建立农村产权流转和融资的规则，重点修改或完善城乡统一的土地产权登记制度，建立城乡统一的建设用地使用权制度，建立健全农村产权融资管理办法和配套的风险防范实施机制。

规范的农村产权制度必将激发农村产权权能，保障农民财产效能价值的最大化，推进城乡建设用地同等入市，实现农村产权的市场化和资本化。

中图分类号：F321文献标志码：A文章编号：2008 年以来，双流县在坚持农村基本经营制度的基础上，以市场化改革为导向，以“还权赋能”“农民自主”为核心，以建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度为目标，全面开展了农村产权制度改革，推动了城乡生产要素自由流动。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“赋予农民更多财产权利”，双流县如何以更宽视野、更高层面、更大力度深化农村产权制度改革，是当前亟需破解的一个重大课题。

一、深入推进确权颁证，彻底明晰农村产权权属明晰产权是农村产权制度改革的基础。

根据科斯定理的推论，在一个交易费用为正的现实世界中，产权的初始安排将影响资源的最终配置，即不同的产权安排产生的社会总收益水平是不同的。

合理地分好农村产权的蛋糕，才能保证每个农村产权持有人的合法权益得到维护和保障，也会促进改革红利的顺利释放。

（一）深化确权颁证1. 进一步拓展农村产权确权范围采取“多权同确”的方法，深化开展农村承包地经营权、农村养殖水面经营权、农业生产设施所有权、小型水利工程所有权、林业设施所有权登记颁证，确保“物有其主、主有其权、权有其证、证有其利、利有其责”。

调查与决策——《成都市积极创新农业经营方式大力推进农民同步实现"两个转变"》总第337期调查与决策(内参第5期成都市积极创新农业经营方式大力推进农民同步实现"两个转变"中共成都市委政策研究室陈超儒高民庆罗锋近年来,成都市在推进"三个集中"过程中,特别是结合灾后重建,针对农村生产生活出现的新变化,积极创新农业组织经营方式,加快发展现代农业,同步推进农民生产方式和生活方式的转变,涌现了许多好经验好做法。

一、几个典型案例(一彭州市皇城村的"土地银行"。

彭州市磁峰镇皇城村针对灾后住房重建过程中89%的村民选择统规统建的实际,在确权颁证和村民自愿的基础上,组建了村级集体经济组织--皇城农业资源经营专业合作社(俗称"土地银行",主营全村土地权属"存"、"贷"经营业务。

村民以240斤大米/亩·年的价格将承包地存入"土地银行"。

"土地银行"按照村域产业发展规划,对存入土地实施道路、沟渠等成片整理后,按照实际面积,并以290斤大米/亩·年的价格统一对外"贷"地,引进业主进行农业规模经营。

"土地银行"所获利润的50%用于集体经济组织成员分红,其余部分的20%用作公积金,10%用作公益金,15%用作办公经费,5%用作风险金。

目前,全村自愿申请入社(行的农户已达265户,占全村农户的66.1%;存入台账土地956.1亩(实际面积1434.2亩,通过土地整理新增耕地53亩,实际存入土地1487.2亩,现已贷出土地933亩;银行收益达13116元;全村实现外出务工400余人,就近就地就业300余人。

(二蒲江县复兴乡的"农民会所"。

蒲江县复兴乡土地整理后,集中农户达304户1010人,集中度达35%。

农村集体经济组织产权改革的难题、对策及实践——以成都市温江区为例证作者：邵兴全来源：《现代经济信息》 2017年第24期农村集体经济组织产权改革的难题、对策及实践——以成都市温江区为例证邵兴全中共成都市委党校摘要：目前，我国农村集体经济组织面临产权模糊，效率低下等问题。

为解决这些问题，我国先后出台了一系列的政策，并逐步在全国推动农村集体经济组织产权制度改革。

本文就是在这一背景下展开，本文首先梳理了农村集体经济组织改革中所面临的问题，比如对改革认识不统一、法人地位有待确立、资产范围不清、成员身份界定困难、治理结构不完善等问题。

其次，结合成都市温江区的改革实践，归纳出温江区应对这些问题的经验，以期对我国农村集体经济组织产权提供借鉴。

关键词：农村集体经济组织；产权改革；对策中图分类号：F321.32???文献识别码：A???文章编号：1001-828X(2017)036-00-02一、问题的提出为发展壮大我国农村集体经济组织，保障集体经济组织成员的权利，我国先后出台了一系列政策，推动农村集体经济产权改革。

从2014年开始，集体资产股份权能试点改革在全国逐步推开，这是继家庭联产承包责任制改革之后，对农村集体经济经营体制的又一次改革。

本文结合成都市温江区的产权改革实践，对农村集体经济组织产权改革中的难点问题展开分析，以期对农村集体产权制度改革提供借鉴和参考。

二、农村集体经济组织产权改革面临的问题(一)对集体经济组织产权改革的认识不统一，改革动力有待提高大部分基层干部积极推动改革，认为改革是集体经济组织发展的机遇。

但也有一部分干部怕产权界定清晰以后，失去对集体经济组织的控制权，因此对改革产生抵触情绪。

在群众层面上，村民响应与否受村民对集体资产权属关系的了解和改革效益预期的影响。

如果村民预期改革后，其自身财产性收入不会提高多少，那么村民就不会动力积极参与改革。

从目前的情况看，除了一些城市近郊的集体经济组织收益较为可观外，许多地方的集体经济组织收益并不高，这影响了村民参与改革的积极性。