公共组织理论(2) PPT课件

如果输入、转换、输出各部价之间都保持和谐状态，公共组织 系统与环境系统之问就能保持一种动态的平衡，反之，则会处 于失衡状态。
谢谢 ！


（三）环境决定论

另一位学者汤姆森(James D. Thompson)在上述基础 上进行了更为详细地划分。他将环境和与之相适应的 组织结构形式分为四种：
(1)相对稳定和简单的环境：应采用机械式或行政式这种强有力的组织 结构形式，通过控制、纪律和规章制度以及标准化的生产程序来进行 管理； (2)动荡而简单的环境：应在保持机械式组织结构的同时，对内部的一 些部门采用较灵活的有机式组织结构；
第一，公共组织对外部环境的适应程度决定组织的存亡。如果公 共组织能够适应外部环境那么该组织就比较容易生存和发展，反 之，则往往导致消亡。 第二，组织的生存或发展取决于三个阶段，即变异、选择和存留。 “变异”是指组织适应外部环境的变化而采取相应的措施，进行 组织创新；“选择”是指外部环境要选择适宜的公共组织，让具 有适应性的组织能够生存和发展，从而使得公共组织与外部环境 之间的选择成为一种双向选择；“存留”则是指公共组织能够适 应外部环境，这样使得公共组织得以生存下来。
表现在两个方面: （1）当公共组织符合了时代和社会的发展趋势，注意到人与自然 的和谐共存时，它就能对环境的发展起到极大地推动作用。有效 地促进政治、经济、文化、自然等环境的良性发展； （2）公共组织违背了社会发展的客观规律，就会对环境产生破坏 作用。由于公共组织所处地位及其所行使国家权力的权威性。它 对环境所造成的损害将是巨大的，它所造成的人力物力的浪费也 将是巨大的。
(3)相对动荡而复杂的环境:：一般采用非集权的组织结构形式，各个 部门可以根据自己的特点来组织各自的活动； (4)动荡而复杂的环境：必须采用分权式的、各部门相对独立的组织结 构形式，同时强调组织内部各部门之间及时而有效的互相联络，以便

第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。

3.1.3 网络治理的实践类型
▪ 按照网络涉及的对象和作用的范围，可分为：
▪ 1.全球治理
▪ 全球治理是对国际合作网络的管理。 ▪ 特点： ▪ （1）治理的主体是世界范围的公共行动者； ▪ （2）治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨
国性问题； ▪ （3）治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理
• 公共物品是指具有消费的非竞争 性和非排他性、自然垄断性以及 收费困难等特征的物品。
• 公共物品
私人物品
• 公共物品一般由政府或其他公共 部门提供。
1.2 公共管理学范式的兴起
• 1.2.1 对传统公共行政学范式的批评 • 1.2.2公共管理范式的出现 • 1.2.3公共管理范式“新”在何处
1.3 什么是公共管理学
• 2.横向结构
• 又称分部结构，反映的是同级行政 组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的关系。
• 按职能划分 • 按地区划分 • 按服务对象划分 • 按行业与产品类型划分
2.2.4 行政组织体制的基本类型
• 1.首长制与委员制 • 2.层级制与职能制 • 3.集权制与分全制 • 4.完整制与分离制
• 一是着眼于知识经济时代组织特征及 内部个体作用的变化
• 二是着眼于组织结构的变化 • 一是着眼于组织功能的变化
第 3 章 政府改革与治理
3.1 治理理论
▪ 20世纪90年代以来，“治理”与“善治”概念日益成 为公共管理的核心概念。
▪ 3.1.1治理理论的实践基础
3.1.2 治理理论的研究途径
全球公共事务的制度安排。
▪ 2.民族国家的治理
▪ 特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物 品供给过程的管理。
▪ 众多权威交叠共存构成了多中心的合作网络， 成为西方发达国家的治理结构。

• （3）按照公共行政管理的不同环节来划 分公共行政管理部门。
六、管理层次与管理幅度
• 公共组织结构层级化和分部化的基本 问题是处理好以效率为中心的层级隶属的 程度与部门设置的限度，也就是处理好管 理层次与管理层级之间的关系的问题。这 是公共组织结构的关键问题。
• 管理层次是指公共组织内部划分管理 层级的数额。任何国家的政府组织都是按 照层级化原则设计的，无论是联邦制国家 还是单一制国家都是如此。
• 管理幅度过窄，则会造成上级对下属干 涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自 主地进行工作。
• 管理层次与管理幅度必须适当。一般 来说，管理幅度和管理层次成反比，管理 幅度越大，则管理层次越少；相反，管理 幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度 与管理层次之间的关系是很复杂的，是由 许多相关因素决定的。如还要看工作性质、 人员素质、领导能力和技术手段等因素来 决定。
• 2、公共组织结构的分部结构
• 公共组织分部结构，亦称分部化、部 门化或职能化。它是指行政同级部门之间 平衡分工的构成形式。一级政府，除领导 决策机关之外，按行政目标、权力责任、 专业性质或管辖区域的不同而划分若干个 平行的职能部门。这种划分既是对行政职 能目标的分解，也是扩大公共行政管理的 职能并进行行政分权。
• 机能制的缺陷是：
• ①职能分化过多，会造成政府机构过 多，因而会造成对社会和经济干涉过多， 不利于市场经济的发展的后果。
• ②分工过细，会造成权力交叉，影响 行政效率的后果。
五、公共组织结构
• 公共组织结构是指公共组织各要素的 排列组合方式，是由法律所确认的各种正 式关系的模式。
• 公共组织结构方式取决于公共组织的 职能目标、职位和职权以及人员划分等诸 要素的构成方式。

古典自由主义经济学认为市场可 以将资源配置到帕累托最优状态 假设：经济人；“看不见的手”
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1. 福利经济学理论：市场失灵
在现实经济中，由于内部原因或外部条件导 致的市场机制配置资源的能力不足或出现资 源配置失当从而导致帕累托最优状态不能得 到实现，这种现象被称为市场失灵。
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1. 福利经济学理论：市场失灵的具体表现
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3. 国家主义理论:比较
多元主义的国家理论过分强调社会对于国家 的作用，社会成了纯粹的主动者，国家成了 纯粹的被动者。回归学派相反，以国家为中 心，单纯地强调国家自主性，只把国家看作 一个独立的变项，国家成了纯粹的主动态， 而社会成了纯粹的被动态。
理论核心：国家中心还是社会中心 国家角色：是主动态还是被动态
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3. 国家主义理论:政策界定
政策：拥有强制性政治权力的国家通过行使 合法化的政治权力，为了维持特定社会秩序， 统治与管理社会的工具。
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3. 国家主义理论:渊源
政治学鼻祖亚里斯多德在《政治学》中就将 国家与社会区分开
城邦（国家）是“至善的社会团体”，“城邦 为若干家庭和[若干家庭所集成的]村坊的结合， 由此结合，全城邦可以得到自足而到至善的生 活”。
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4. 公共选择理论：主要观点
福利经济学揭露了市场机制的缺陷。同时凯恩 斯主义者也认为市场解决办法并不是最优的解 决办法，因此，国家应当更多地担负起就政府 纠正市场机制的缺陷、使社会资源得到最优配 置的责任。但是公共选择理论认为市场失灵并 不是把问题交给政府处理的充分条件，市场解 决不好的问题，政府也未必解决得好，甚至会 把事情弄得更糟。
3
导言：关于政治现象的一般理论分类
理论构建方法 演绎 分析的主要 个体 单位 群体 机构 公共选择 归纳 福利经济学

下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。

1、委员会式组织结构
在现代管理中，委员会式组织结构是一种被广泛运用的组织形式。一般 来说，在公共组织中，委员会是一种行使组织最高决策权的由两个以上 的人组成的集体。委员会式的组织结构突出了集体领导管理的特征。
2、董事会式组织结构
董事会式组织结构是委员会的形式之一。许多非政府的公共组织也采取 这种结构形式。董事会式组织结构一般是指由创办者自己或者由其指派 的人担任董事，组成董事会，由各董事按所出资金的多少选举产生董事 长，由董事长担任单位法定代表人，主持董事会工作；董事会聘任单位 负责人，主持单位日常工作。
1、直线式结构 直线式公共组织结构是一种垂直领导的结构形式。在这种结构中，职位、 职权、职责从组织的最高层到组织的最低层按照直线垂直分布，形成等 级系列，通过自上而下的指挥领导关系，将一切权力集中在公共组织的 最高层。
2、职能式结构
职能式公共组织结构是在上级组织的领导下，按专业分工设置若干职能 部门，各职能部门直接对上级领导负责，并在其业务范围内对下级有指 挥、协调、监督、控制的权力。职能式公共组织结构是根据组织职能划 分部门，并由此建立组织领导和指挥关系的组织结构。
网络式结构组织也叫N型组织，是一种较新的组织结构形式。网络组织 （Network Organization）是一种以契约为结合基础的动态连接体， 它通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动。
5、事业部式结构
事业部式组织结构，是在组织的服务对象、活动领域等基础上，把组织 划分为若干事业部而组成的组织结构。
二、按照纵向和横向划分
在公共组织中，为了提高管理效率，一般要在组织内部进行垂直分工和 水平分工。组织的垂直分工涉及到管理层次的问题，形成组织的纵向结 构；组织的水平分工涉及到管理的幅度问题，形成组织的横向结构。纵 向和横向的交叉结合就形成组织的整体结构。

组织领导



公共组织更多地受到外部法律制度的约 束，因此，公共组织领导做出决策时所 拥有的自主权和灵活性较小。 在内部，通过建立复杂的多级审批制度 来维护领导的权威。 同时，高层领导的人事变动较快，也使 组织所执行的计划更难以维持。
组织责任

从理论上看，私人部门的管理要对股东 负责；而公共部门的雇员要向政治领导 人、议会、公众和司法等部门负责。由 于公共部门的运行规模庞大，具有复杂 性、不确定性，导致了责任机制的扩散。
区域竞争力的影响因素

根据迈克尔·波特的理论，决定竞争力的 经济环境主要有四个因素，即生产要素 条件，需求条件，相关支持产业，企业 战略、结构和竞争对手的情况等。其中 生产要素是最基本的决定因素。波特教 授将生产要素归纳为五大类：人力资源、 知识资源、资本资源、基础设施和自然 资源。
PORTER’S DIAMOND
相关和支持产业



对形成国家竞争优势而言，相关和支持性产业与优势 产业是一种休戚与共的关系。波特的研究提醒人们注 意“产业集群”这种现象，就是一个优势产业不是单 独存在的，它一定是同国内相关强势产业一同崛起。 本国供应商是产业创新和升级过程中不可缺少的一环， 这也是它最大的优点所在，因为产业要形成竞争优势， 就不能缺少世界一流的供应商，也不能缺少上下游产 业的密切合作关系。另一方面，有竞争力的本国产业 通常会带动相关产业的竞争力。 波特指出，即使下游产业不在国际上竞争，但只要上 游供应商具有国际竞争优势，对整个产业的影响仍然 是正面的。
关于生产要素



波特将生产要素划分为初级生产要素和高级生产要 素，初级生产要素是指天然资源、地理位置、非技 术工人、资金等，高级生产要素则是指现代通讯、 交通等基础设施，受过高等教育的人力、研究机构 等。波特认为，初级生产要素重要性越来越低。高 等级生产要素很难从外部获得。 从另一个角度，生产要素被分为一般生产要素和专 业生产要素。拥有专业生产要素的企业也会产生更 加精致的竞争优势。 在实际竞争中，丰富的资源或廉价的成本因素往往 造成没有效率的资源配置；另一方面，人工短缺、 资源不足、地理气候条件恶劣等不利因素，反而会 形成一股刺激产业创新的压力，促进企业竞争优势 的持久升级。

6
公共组织的内涵
2.公共组织的基本要素 （1）物质要素
第一，人员 第二，经费 第三，物资设备
（2）精神要素
第一，目标 第二，责权结构 第三，人际关系
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公共组织的内涵
3.公共组织的特征
（1）以增进公共利益为目标 （2）公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性 （3）公共组织受到高度的公共监督 （4）公共组织的活动具有政治性 （5）公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比 较困难 （6）公共组织具有一定的独占性
2
本章学习的重点问题
•公共组织的性质、特点与基本类型
•公共组织的结构及其设计 •我国事业单位及其管理体制的形成、存在 问题与改革 •科层制组织的特征、方法与面临的困境 •公共组织变革的目标、内容与趋势
3
本章主要参考资料
1．竹立家、李登祥编译：《国外组织理论精选》，中共中央党校出版社，1997年版。 2．[美]麦克尔•巴泽雷著、孔宪遂等译：《突破科层制：政府管理的新愿景》，中国人民 大学出版社，2002年版。 3．[美]罗伯特•B•丹哈特著、扶松茂等译：《公共组织理论》，中国人民大学出版社， 2003年版。 4．[美]理查德•L•达夫特著、王凤彬等译：《组织理论与设计》，清华大学出版社，2003 年版。 5 ．[美]菲利普•J•库珀等著、王巧玲译：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，中国 人民大学出版社，2006年版。 6 ．[美]戴维•奥斯本、彼德•普拉斯特里克著、谭功荣译：《摒弃科层制：政府再造的五项 战略》，中国人民大学出版社，2002年版。
第三章
公共组织
一、公共组织的性质与结构
二、非营利组织
三、事业单位
四、公共组织的变革
1

公共人力资源管理 公共人力资源管理的理论基础
在市场经济条件下中国人力资源 管理的设计与再设计
公共部门人力资源的内涵 1、人力资源内涵
2、公共部门人力资源
人力是什么？
“人力”是指人的劳动能力，包括体力、智力、知识、技 能四个部分。人力资源是指一个国家或地区在一定时期内，
能够推动整个国民经济和社会发展的具有智力劳动和体 力劳动能力的人们的总称。
1.构建制度框架
构建制度框架就是要深化教育体制改革， 加快教育事业的发展；深化就业体制改革， 建立城乡人才管理服务体系，实现人力资 源的合理流动和优化组合；加快建立与市 场经济相配套的人事分类管理体制；加强 人才市场法规建设，完善市场管理制度。
2.实施配置管理
人力资源配置管理主要有3大机制：“双向选择”机制、收入分配机
vs
人力资源的含义
1能推动国民经济和社会发展的、具有智力劳动
和体力劳动能力的总和。
2人力资源是指劳动力资源，即一个国家和地区 有劳动能力的人口总和。
3人力资源作为一个经济范畴，包括数量和 质量两个方面的内容。人力资源总量==人力 资源数量×人力资源平均质量。
人口资源、人力资源、劳动力资
源、人才资源四者的 包含关系
人力资源运作管理设计
4人力投资增值管理
人力资源运作管理设计
5人力投资流动管理
要确立人才市场双向选择机制 ，建立市
场化工资分配机制 ，健全社会保障机制， 改革户籍管理制度，以及与加快以上制 度相配套的住房制度改革，取消福利分 房，实现住房商品化。
人力资源运作管理设计
6人力投资效益管理
早期的人力资本理论
1亚当•斯密在《国富论》中关于人力资源的思想可以 概括为三个方面：（1） 劳动者质量和数量。（2）教育

中国人民大学出版社
（三）广泛性 公共关系的广泛性包含两层意思： 一层意思是公共关系存在于主体的任
何行为和过程中； 另一层意思是指公众的广泛性。
（四）整体性 一个企业或个人公共关系的宗旨是使
人们全面地了解自己，从而建立起自己的 声誉和知名度，它侧重于一个组织机构或 个人在社会中的竞争地位和整体形象，使 人们对自己产生整体性的认识。
2、公共关系是一种特殊的思想 和活动。
3、公共关系是现代组织管理的 独立职能。
4、信息沟通与传播是公共关系 的特殊手段。
中国人民大学出版社
概括以上四点内容，我们可 以对公共关系给出一个简洁的定 义：所谓公共关系，就是一个组 织运用有效的传播手段，使自身 适应公众的需要，并使公众适应 组织发展需要的一种思想、政策 和管理职能。
（普通高等教育“十一五”国家级规划教材）
21世纪工商管理系列教材
公共关系
理论、实务与技巧
周安华 苗晋平 编著
中国人民大学
第一章 绪论 第二章 公共关系的产生与发展 第三章 公共关系的主要职能与基本原则 第四章 公共关系的组织机构和人员 第五章 几种常见的对象型公共关系 第六章 公共关系工作的一般程序 第七章 公共关系专题活动 第八章 公共关系中的人际交往 第九章 公共关系中的演讲艺术 第十章 公共关系广告 第十一章 公共关系活动模式 第十二章 危机处理的公关技巧 第十三章 公共关系策划 第十四章 公共关系写作 第十五章 CI战略 第十六播
（一）传播的基本含义 1、传播的含义
传播是指个人间、群体间或 群体与个人之间交换和传递新闻、 事实、意见、感情的信息过程， 这种传播是双向性的信息交流和 分享。
中国人民大学出版社
2、传播的要素 （1）信源：也称传播者、传者或

A部
B部
C部
A局
B局
C局
整理课件
10
直线——职能型结构
•
——各级行政负责人充分发挥职能机构的专业管
理作用，下级组织除接受上级主管领导人的指挥，还
要接受上级各职能机构的指挥。
部长
A司
B司
C司
A局
B局
整理课件
C局
11
矩阵结构
• ——也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分的部门 和按照任务项目划分的专题小组结合起来，形成一个矩阵。 （灵活——适应性组织）
• 社会团体——指人们为实现一定目的，通过结社成立
的各种社会组织的总称。分为政治性、经济性和文化性 团体。
• 民办非企业单位——指利用非国有资产举办的，从
事非营利性社会服务活动的社会组织。如社会福利院、 老年人活动中心等。
整理课件
42
（四）非政府组织产生的背景
1. 市场失灵 2. 政府失灵 3. 契约失灵 4. 内在动机 5. 历史渊源 6. 社会因素
整理课件
3
（一）公共组织的概念
• 组织——是指一定社会环境中，人们通过相 互交往形成的具有共同心理意识，并为实现某一 特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。
• 组织有3个要素： ▪ 目标 ▪ 结构 ▪ 行为方式
整理课件
4
公共组织
•
公共组织指人们为了实现社会公共目标，
向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程
整理课件
38
非政府组织的基本功能
• 民主参与和民主管理 • 社会服务与社会保障 • 弥补政府资源不足 • 管理体制创新 • 社会稳定
整理课件
39
（三）非政府组织的类型

组织协调能力是否发挥到位，直接关系公共管理的实际效果，直接关系广大人 民群众对党和政府的满意度和信任度。如果某项工作任务组织协调不到位，就很难 充分调动方方面面的积极性，凝聚上上下下的智慧，带领群众齐心协力贯彻落实。
35
二、个体行为、群体行为与组织行 为
• 个体行为有成人发展模型、文化行为模型和政治行为模型三种模型。 • 非正式群体行为问题已经成为组织管理中一项非常重要的内容，非正式群体是不以管
公共管理学
第二章 公共组织
2021/7/22
1
教学目标
了解公共组织的含义、结 构、过程与行为；了解行政组 织理论与行政体制的基本类型； 熟知公共组织环境及其基本构 成因素。
2021/7/22
2
核心提示
公共组织是公共管理的前提 和基础。公共组织包括政府组织 和非营利的非政府组织。
2021/7/22
21
（二）行政体制的类型
• 首长制与委员制 • 层级制与职能制 • 集权制与分权制 • 完整制与分离制
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首长制与委员制
• 首长制（一长制或称独立制、首长负责制） 它是指在行政系统中，最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内 的行政管理事务进行统一领导，并全权负责的一种领导体制。其最主要的特征在于行 政首长享有并依法行使最高的行政决策权（如美国总统）。
• 以泰勒为代表的科学管理组织理论 • 以法约尔、古利克为代表的行政管
理组织理论 • 以韦伯为代表的科层组织理论 • 三种理论的共同特点及各自贡献
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2.新古典行政组织（行为科学）理论
• 以梅奥为代表的人际关系组织理论 • 以巴纳德为代表的组织平衡理论 • 以西蒙为代表的决策过程组织理论 • 三种理论的共同特点及各自贡献