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行政审批制度改革中存在的主要问题及对策研究Document number：PBGCG-0857-BTDO-0089-PTT1998行政审批制度改革中存在的主要问题及对策研究隆回县人民政府办公室所谓行政审批，是指行政机关根据相对人的申请，经审查依法决定是否同意申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为。
行政审批在中国的广泛运用既与计划经济体制有紧密联系，又是产权制度的先天性缺陷的产物。
随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的确立，这种计划经济体制下形成的行政审批制度已逐渐丧失了当初的优势，暴露出越来越多的问题，改革行政审批制度势在必行。
那么在改革的过程中会遇到怎样的一些问题，又如何寻求解决这一问题的良策，本文拟对此做一初步探讨。
一、改革中存在的问题1、来自政府本身的阻力。
行政审批制度改革既是政府主动的“自我革命”，在一定程度上又是对政府行为一种“逼上梁山”的举措，是政府本身迫不得已的“壮士断臂”，从某种意义上说，行政审批制度改革就是要削夺政府的部分权力，无可避免地会触及政府及其职能部门的既得利益，很多同志包括领导干部转不过湾来，没有认识到“所削夺的权力”事实上已异化成一种特权，一种制约发展的桎棝，认为是政府职能弱化的一种表现，是政府行为的妥协，因而不愿放权，舍不得放弃那个行使了几十年的审批权，怕丢了尚方宝剑，在改革的进度上难免拉后腿，改革的自动性和主动性不高，力度不大。
2、来自市场准入的压力原有的行政审批制度不利于发挥市场在资源配置中的基础作用。
行政审批制度的改革主要的就是要解决市场准入的问题，即对市场主体资格的认可，因为这直接关系到市场主体能否平等地进入市场并进行公平竞争。
当今世界经济一体化全球化趋势越来越明显，一国的经济发展已超出了民族的界限，越来越向着国际化发展的市场准入手段的行政审批也必然同国际规则接轨，特别是我国加入了世贸组织后，行政审批制度改革就更为必要。
WTO规则为各个成员国之间的经贸关系确立了一系列法律框架，各成员国要在国际贸易中公平自由竞争。
新时代我国实行市场准入负面清单制度的几点思考郭攀可【摘要】2015年国务院《关于实施市场准入负面清单制度的意见》(下文称《意见》)中明确了实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务和配套措施,并在天津、上海、福建、广东开始展开试点工作,从而为2018年在全国范围内实行统一的市场准入负面清单制度提供经验与借鉴意义.2017年十九大报告中明确指出"全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各项规定和做法",那么进入新时代后,全面推行市场准入负面清单制度又会面临怎样的困境与挑战呢?本文的主要工作是剖析这一制度实施的背景、面临的挑战及相应的对策.【期刊名称】《河北企业》【年(卷),期】2017(000)012【总页数】2页(P58-59)【关键词】新时代;负面清单;背景;挑战及对策【作者】郭攀可【作者单位】中南财经政法大学金融学院【正文语种】中文【中图分类】F211负面清单制度最早使用于双边或多边国际贸易协定中，清单中明确规定了投资国在东道国不能投资的产业领域，而未在名单中披露的行业均可进行投资，通过扩宽投资范围调动外商投资的积极性。
我国引入负面清单管理制度对现有准入管理模式进行改革，主要受以下因素的影响。
正面清单即政府在清单中明确列出了鼓励类、限制类和淘汰类产业，以《产业结构调整指导目录》为例，内外资必须严格按照目录中列明的产业进行投资，非目录内产业严禁投资。
我国长期以来实行的正面清单模式在一定程度上带有政府调整产业结构的色彩。
通过对产业投资类别的划分以及资本投入的鼓励或限制，政府能实现对产业布局的强力调控，从而在一定时期内能够促进国内部分弱势产业的发展。
这一模式作为投融资体制改革的产物，在特定历史时期功不可没，但存在的局限性也不容忽视。
首先，正面清单赋予了政府一定的“剩余决定权”。
虽然正面清单中列明了政府鼓励的产业投资类别，但当内外资进入该领域时，必须要通过各级地方政府相关部门的审批。
权力清单、责任清单、负面清单研究作者：孙苏琪来源：《商情》2020年第09期【摘要】“三张清单”制度（权力清单、负面清单、责任清单）是深化行政体制改革、转变政府职能，落实简政放权任务和推进国家治理现代化的制度性回应。
清单制度具有深厚的学理基础和理论逻辑，三者之间既相互联系、相互促进，又因地位不同而相互区别。
权力清单是核心，责任清单是关键，负面清单是目标。
清单制度试行以来，面临缺乏法律文件支撑、思想认识误区、各地推行进度不同步、缺乏人大认可和民众参与等现实困境。
为使“三张清单”落到实处，应该从制定统一规范法律文件、发挥人大决定确认机制、鼓励社会力量参与、注重事中事后监管、织密监督之网等方面寻求突破路径，从而切实发挥清单制度的功效。
【关键词】“三张清单” ;理论逻辑 ;现实困境 ;突破路径一、概述（一）清单“指详细登记有关项目的单子”，作为一种政府管理手段，其逻辑起点在于用清单方式明列政府的权力、责任等事项，以明晰政府权责边界，规范公共行政权行使。
肩负为公共行政权编笼定轨重任的清单管理制度目前主要包括权责清单和负面清单。
（二）权责清单指对政府及其部门或其他主体所行使的公共行政权和承担的责任进行全面梳理的基础上，按照职权法定、权责匹配等原则，依法审核确认，将权力事项、实施主体、实施依据、运行流程、责任事项、责任主体、追责情形等以清单形式列举，并公之于众的制度安排。
（三）负面清单是政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。
凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。
二、“三张清单”制度运行的现实困境（一）缺乏法律规范文件，“三张清单”制度划分依据和标准界限不清晰虽然国务院出台了关于权力清单和负面清单的实施意见，但都仅限于通知要求，并没有上升到法律法规层面的文件规定，权威性略显不足，对清单的主体和权限规定不明确，划分依据和标准界限不清晰。
负面清单制度刍议要使得市场在资源配置中的决定性作用得以充分发挥，则首先应采用制度化措施进一步清除市场壁垒。
实行负面清单制度，正是进一步优化服务业发展环境、激发民间投资活力的重大举措之一。
负面清单制度在行政审批领域的试运行一方面有着“正面清单”制度所无法比拟的制度优势，另一方面也面临着诸多需认真对待并加以解决的棘手问题。
完善负面清单制度需要提高负面清单的质量;政府切实履行职责;提高政府的风险防控意识和能力。
标签：负面清单;正面清单;行政审批;政府管理中图分類号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）02-0040-02所谓负面清单制度（Negative list），是指政府按照一定的标准，以清单的形式，将限制及禁止进入市场的领域、行业等情况列明，除清单之外的其他行业、领域等皆可自由进入市场的一种制度设计。
政府主管部门按照“法无禁止即可为”的原则依法行政，转变执法方式，由之前那种严格限定企业“只能做什么”的管制型政府，转变为只是限定企业“不能做什么”的服务型政府，从而放松了对市场的管制，为市场在资源配置中发挥决定性作用扩展了空间。
一、负面清单制度的背景分析（一）负面清单制度的历史沿革负面清单是相对于正面清单（Positive list）而言。
最早的负面清单雏形或可追溯到1834年。
那一年，德意志关税同盟建立，该同盟规定，所有选择加入同盟的德意志邦国，除非明确列明不得开放某一进口市场领域，其余的进口市场领域将全部开放。
在现代国际贸易协议中，负面清单制度经历了相当漫长的发展历程。
在《关税及贸易总协定》（GATT，1994）中，其签字成员即是以正面清单的方式来贯彻关税减免和消除贸易壁垒的原则。
尽管在《关税及贸易总协定》中，负面清单仍旧未能被采用，但在《北美自由贸易协定》（NAFTA，1994）与WTO 的《服务贸易总协定》（GATS，1995）上，负面清单制度取得了一定程度的突破。
Strategic Thinking on Deepening the Administrative Examination and Approval System Reform
作者： 余华[1]
作者机构： [1]湖南财政经济学院,湖南长沙410205
出版物刊名： 湖南财政经济学院学报
页码： 10-14页
年卷期： 2013年 第6期
主题词： 行政审批;行政审批制度;行政审批监督
摘要：现行行政审批制度的弊病日渐凸显,行政审批制度改革呈现出思想观念滞后、改革流于形式、改革措施缺乏联动性和监督乏力等诸多问题.深化行政审批制度改革是解放和发展生产力、完善社会主义市场经济体制、参与国际经济竞争、转变政府职能和加强廉政建设的客观要求.以党的十八届三中全会改革思想为指导,剖析行政审批制度改革的发展历程、现实困境,探究强化行政审批人员服务理念、健全行政审批制度管理体制、完善行政审批运行机制、创新行政审批监督体系等方面的应对策略,对深化行政审批制度改革具有重要的理论意义和实践价值.。
创新基层“清廉建设”载体打造一流营商环境*——宁波市北仑区“亲清家园”工作模式的实践与分析清廉建设与打造一流营商环境密切相关。
国内外经验表明，一个地方的清廉与否，往往和其社会发展程度呈正相关关系，市场经济越发展，清廉程度对经济增长的促进作用越明显。
① 同时，营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是提高国家或地区竞争力的重要内容。
处理好政府与市场的关系，是提升优化营商环境的重中之重。
② 政府与市场关系的处理，若具体到个体行为人身上，就是要构建亲清新型政商关系，良性、健康的政商关系是打造一流营商环境的重要环节，是提升国家治理能力，不断推进经济社会发展的重要方面。
构建新型政商关系，打造一流营商环境，是一项系统工程，涉及社会的方方面面，理论性、实践提 要：营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是提高国家或地区竞争力的重要内容，构建亲清新型政商关系则是打造一流营商环境的重要环节。
宁波市北仑区在建设“清廉北仑”的实践中，创建了“亲清家园”工作模式，着力破除过去不良政商关系中的顽疾，切实解决企业发展中的困难和壁垒，取得了良好的成效，逐渐营造起政府高效廉洁、企业合规发展的优良营商环境，助推了区域经济的高速发展。
关键词：亲清家园 新型政商关系 营商环境作者余华，男，浙江社会科学院政治学所副研究员，浙江省社会科学院清廉建设研究中心特约研究员（杭州 310017）。
余 华*本文系浙江省社会科学院2019年度省委省政府重大决策支撑课题“以清廉浙江建设助推一流营商环境建设对策研究”的阶段性成果。
① 龚堂华：《清廉程度与经济增长关系的实证分析》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2015年第6期。
② 许德友、王梦菲：《处理好政府与市场的关系是营商环境的重中之重》，《深圳特区报》2019年6月18日。
观察与思考 2020年第10期性、政策性都很强，需要在实践中不断探索，需要推动顶层设计和基层探索的互动。
① 宁波市北仑区，立足于地方实际，探索搭建“亲清家园”平台，着力破除过去不良政商关系中的顽疾，对症下药，极力构建有序、有度、有束的“亲”“清”新型政商关系，切实解决企业发展中的困难和壁垒，取得了良好的成效，逐渐营造起政府高效廉洁、企业合规发展的优良营商环境，助推了区域经济的高速发展。
落实负面清单将是一场持久战作者：陈季冰国务院10月19日印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确自2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。
所谓“负面清单制度”，简言之，就是国家没有明令禁止或特别规定的，老百姓都可以做。
而市场准入负面清单制度，按照《意见》的说法，就是指“国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。
市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”。
关于这项制度的重大意义，相关评论已经足够多了，不再赘述。
我只想强调一点：时下许多人将这项政策调整解读为应对经济下滑、激发民间投资、提振增长的重要策略。
这些当然都是对的，但必须看到，实行负面清单制度，不是一时一地的权宜之计，而是深化改革的必然要求。
负面清单是将过往的行事逻辑——只要政府没有明确规定过老百姓可以做的，就都不可以做——彻底颠倒过来，即人们常说的“法无禁止即可为”。
因此，市场准入负面清单制度实际是我国推进依法治国在经济领域中最为重要的一步。
从简政放权到负面清单本届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项尚有1700余项。
到现在，减少三分之一以上的目标已提前实现。
实际上，《意见》是新一届政府3年来不断推进的简政放权改革的最后一环。
新一轮改革是从松绑行政审批起步的。
新一届国务院自2013年3月就任开始，将取消和下放行政审批作为政府改革的中心任务。
仅在当年4月24日、5月6日和5月15日，国务院就连续三次分别取消和下放了71项、62项117项行政审批事项。
这一改革路径符合李克强总理的一贯思路，我们注意到，他曾一再呼吁减少政府对经济的干预，以此促进企业的活力，进而推动政府自身改革。
在2013年5月13日国务院召开的全国电视电话会议上，李克强强调，要加快行政审批制度改革，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体和社会主体的创造活力，增强经济社会发展内生动力，并承诺，在本届政府任期内国务院部门实施的行政审批事项要减少三分之一以上。
浅析负面清单管理的内涵及现实意义作者：王晓龙来源：《新西部下半月》2014年第03期【摘要】文章阐述了负面清单管理的基本内涵和主要特征，论述了探索实行负面清单管理的客观必然性及现实意义。
指出这是我国主动扩大对外开放的战略举措，是深入推进行政体制改革的切实之举，是减少权力寻租和预防腐败的有效方式，是保障市场发挥决定性作用的关键环节，具有高度的可复制性和可推广性。
【关键词】负面清单；管理；政府与市场；现实意义“负面清单”虽然是一个外来词，但已在我国深深地扎下了根。
党的十八届三中全会以“顶层设计”的形式明确提出要探索实行负面清单管理，中国（上海）自由贸易试验区（后文简称“自贸区”）已开始探索实行负面清单管理。
实行负面清单管理已成为我国深入推进经济体制和行政体制改革的一个方向。
因此，准确把握负面清单管理的内涵和特征，深刻领会我国探索实行负面清单管理的客观必然性及现实意义，对我们运用好负面清单管理具有十分重要的意义。
一、负面清单管理的基本内涵和主要特征1、负面清单管理的基本内涵目前，学术界多数是站在外资投资准入这个角度来理解负面清单管理的，认为负面清单管理是相对于正面清单管理而言的一种国际通行的外商投资管理办法，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单，遵循“法无禁止即可为”的原则，其主要内容是贸易投资的自由化、金融国际化和行政法制化。
我国的情况有所不同，国家既强调对外商投资探索实行负面清单管理，也希望在制定负面清单基础上，实行统一的市场准入制度，建立公平开放透明的市场规则。
因此界定，负面清单管理是一种国际上广泛采用的投资准入管理方式。
政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，即“法无禁止即可为”，企业只要按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动。
这准确的为负面清单管理定了性，明确负面清单管理是一种投资准入管理方式，不局限于外商投资。
同时明确界定了政府和市场主体的行为及原则，即遵循“法无禁止即可为”的原则，政府制定负面清单，清单以外则充分开放，企业只要按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动。
论我国实行负面清单管理的应对作者：王晓龙来源：《新西部下半月》2014年第07期【摘要】本文分析了我国实行负面清单管理将要面临的挑战，提出了我国有效实行负面清单管理的对策建议。
要坚定行政体制改革，渐进转变行政方式；遵循经济规律和国情，务实制定“负面清单”；建设法治化营商环境，增强防风险能力；探索公有制实现形式，激发市场活力；完善企业破产制度，健全市场退出机制。
【关键词】负面清单管理；法无禁止即可为；挑战；应对措施一、引言2013年，我国建立中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”），探索实行“负面清单”管理模式，并提出要“形成可复制、可推广的经验”。
党的十八届三中全会提出“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，旨在实行内外资一视同仁的负面清单管理，社会各界给予了较高的评价。
我们也认为，实行负面清单管理是我国扩大对外开放的战略举措；深入推进行政体制改革的切实之举；减少权力寻租和预防腐败的有效方式；保障市场发挥决定性作用的关键环节。
尽管如此，我国实行负面清单管理仍面临着不容忽视的挑战。
二、我国实行负面清单管理将要面临的挑战1、治理方式和治理理念面临“急转弯”我国在上海自贸区探索实行负面清单管理，并有在全国范围内推广实行之意。
但我国长期实行的是“正面清单”管理，即政府以清单方式列明什么可以做，企业通过政府审批后才从事相关投资经营活动，清单之外通常被认为是不允许的。
这与负面清单管理的治理理念“法无禁止即可为”正好相反，实行负面清单管理要求简政放权，要求将工作重心转向事中事后的监管。
因此，如果陡然在全国推广，将带来治理方式和治理理念的“急转弯”。
面对这样的转变，那些已习惯于坐拥“审批权”的部门或人是否愿意真正放权，那些“庸官懒官”是否会尽职尽责，都将直接影响负面清单管理的实行效果。
2、“负面清单”的制定是一个全新课题我国长期实行的是正面清单管理，政府擅长的是制定“正面清单”，以鼓励做什么，或允许做什么。
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十余年来，中国全面推进依法行政，不断深化行政审批制度改革，尤其本届政府加速进行行政审批制度改革，先后分批次取消和下放行政审批事项，成效显著，并且逐步呈现出从重数量向提高含金量转变，从给群众端菜向让群众点菜转变，从分头分层级推进向纵横联动、协同并进转变，从减少审批向放权、监管、服务并重转变的趋向。
梳理中国行政审批制度改革的实践可以看出，其改革的实质内容主要围绕三个向度的问题来展开。
第一，行政审批事项改革。
这个问题关乎审批权限的设定问题，也就是哪些领域需要设置行政审批，哪些领域应该让渡给市场和社会。
简言之，事关审批事项的存废。
第二，审批权力结构改革。
这个问题关乎审批职权的配置问题，研究设定必要的、合理的审批事项之后，就应该进一步考虑该职权如何分配的问题。
它又可分为纵向维度和横向维度。
纵向无非是中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间的审批职权配置，横向则是政府各职能部门之间的审批职权配置。
第三，审批质量管理改革。
作为一项公共服务产品，行政审批也有一个质量管理问题，具体涉及行政审批制度的标准化、行政审批流程的优化、审批程序的再造。
尽管这些细枝末节的改革仅仅停留在审批实施层面，但由于审批流程优化关乎行政审批申请人、利害关系人的利益以及审批行为的可接受性，其重要性不言而喻。
负面清单管理模式推动行政审批制度改革进程
姜知泰
【期刊名称】《陕西行政学院学报》
【年(卷),期】2016(030)004
【摘要】行政审批是行政机关依法对社会、经济事务实行事前管理的一种手段.我国不断推行依法行政,深入推行行政审批制度改革,虽然成果颇丰但依然未能触及制度“顽疾”.2013年上海自贸区的建立针对外商投资准入引入了负面清单管理模式.经过自贸区先行先试,负面清单管理模式颠覆了传统的行政审批模式,并将在未来推广至全国范围.负面清单管理模式兼具理念优势、制度优势、管理优势,将为行政审批制度改革提供创新推力.
【总页数】4页(P10-13)
【作者】姜知泰
【作者单位】华东政法大学,上海201620
【正文语种】中文
【中图分类】D922.1
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1.推动三个转变深化行政审批制度改革--东台市市长陈卫红谈行政审批制度改革[J], 唐进;汪治华
2.负面清单嵌入行政审批制度改革研究 [J], 余华
3.负面清单管理模式与行政审批制度改革 [J], 喻少如
4.负面清单管理模式推动我国行政审批制度改革进程 [J], 姜知泰
5.负面清单管理模式:行政审批制度改革的新方向 [J], 唐晶晶
因版权原因，仅展示原文概要，查看原文内容请购买。
青州市人民政府办公室关于印发全面推进市场准入负面清单制度改革加快再造审批服务流程实施方案的通知文章属性•【制定机关】青州市人民政府办公室•【公布日期】2020.03.30•【字号】青政字〔2020〕5号•【施行日期】2020.03.30•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】市场规范管理正文青州市人民政府办公室关于印发全面推进市场准入负面清单制度改革加快再造审批服务流程实施方案的通知各镇（街道）政府（办事处），经济开发区管委会，市直各部门、单位：《全面推进市场准入负面清单制度改革加快再造审批服务流程的实施方案》已经市政府研究通过，现印发给你们，请认真贯彻实施。
青州市人民政府办公室2020年3月30日全面推进市场准入负面清单制度改革加快再造审批服务流程实施方案为深入贯彻落实党中央、国务院改革部署，全面落实市场准入负面清单制度，依据国务院《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发﹝2015﹞55号）、国家发改委和商务部《关于印发〈市场准入负面清单（2019年版）〉的通知》（发改经体﹝2019﹞1685号）、山东省人民政府办公厅《关于做好市场准入负面清单制度全面实施工作的通知》（鲁政办字﹝2019﹞89号）、潍坊市人民政府《关于全面推进市场准入负面清单制度改革加快再造审批服务流程的实施方案的通知》（潍政字﹝2019﹞42号）精神和要求，结合我市加快流程再造攻坚战行动，制定本实施方案。
一、目标任务坚持社会主义市场经济改革方向，把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，把激发市场活力与加强市场监管统筹起来，加快放宽和规范市场准入，压减和整合行政审批，再造和创新服务流程，积极构建市场开放公平规范有序，企业自主决策平等竞争，政府权责清晰监管有力的市场准入管理新体制。
二、总体要求（一）实现“单”外无“单”。
《市场准入负面清单（2019年版）》（以下简称清单），将法律法规和国务院决定设立的全国性市场准入事项，地方依法设立的市场准入管理措施，以及按照党中央、国务院要求编制的其他各类市场准入负面清单全部纳入。
摘要：处理好政府和市场关系的核心是厘清政府与市场的边界，为了实现这一任务，十八届三中全会以来中央政府积极推动负面清单、权力清单和责任清单的制定工作，着力构建“有限政府”和“有效政府”。
然而，文章通过对当前负面清单、权力清单和责任清单的落实情况进行分析，指出在体制机制、政府协调、市场监管等层面依然存在许多问题阻碍“三张清单”的顺利推行，并就落实中存在的问题提出有针对性的政策建议。
关键词：政府和市场关系；负面清单；权力清单；责任清单一、引言十八届三中全会指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”，而政府和市场关系的核心是厘清政府与市场的边界，理想的政府应该一方面具有保护培育市场的积极职能，另一方面又受到法律限制以防止过度侵害市场，换言之，政府既应该是“有效的”，也应该是“有限的”。
为更好地处理政府和市场关系，自2013年起，中央政府要求制定负面清单、权力清单和责任清单，并公布了推进时间表。
其中，“负面清单”、“权力清单”主要针对“有限政府”问题，防止政府随意干预市场；“责任清单”主要针对“有效政府”问题，防止政府不作为。
二、负面清单、权力清单和责任清单的进展从功能上看，负面清单与权力清单、责任清单，都旨在理顺政府和市场关系；而从指向上看，权力清单、责任清单的指向对象为政府部门，而负面清单的指向对象则为市场主体，其实质是规范市场主体的准入标准。
负面清单与权力清单、责任清单的制定和推动工作必须相辅相成。
负面清单：从地方实践到中央规范。
实际操作中，负面清单的制定和推行工作是一个先自下而上、再自上而下的过程：先由地方实践，随后由国务院规范，再选择试点地区先行先试，最后全面推开。
上海自贸区是我国最早实行负面清单制度的地区，随后其他地区负面清单工作开始陆续推行，2015年4月，随着广东、天津、福建自贸区的建立，由国务院制定的外商投资准入负面清单开始在4个自贸区统一适用推行。
2015年10月，《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》明确市场准入负面清单由国务院统一制定发布，并从2015年12月1日至2017年12月31日在部分地区先行先试。
关于我国行政审批制度改革的思考
杜佳林
【期刊名称】《新西部：下旬·理论》
【年(卷),期】2016(000)004
【摘要】文章概述了我国行政审批制度改革中存在的问题,即行政审批的概念界定和法律依据问题,行政审批改革标准不统一。
提出解决问题的对策：具有正外部性的公共物品（准公共物品）,要在准入过程中进行严格资质审查,还要制定完善的质量评估体系并对其定期对其进行质量评估;具有正外部性的私人物品区别对待;对于具有负外部性的公共物品和私人物品则必须进行部分审批或全部审批。
对于行政审批改革以后保留下来的审批事项,各级部门要公布权力清单和负面清单。
【总页数】2页(P85-85,90)
【作者】杜佳林
【作者单位】黑龙江大学,黑龙江哈尔滨150080
【正文语种】中文
【中图分类】F842.66
【相关文献】
1.当前我国行政审批制度改革中的主要问题与对策思考
2.治理理论视域下我国行政审批制度改革的思考
3.对我国行政审批制度改革的思考
4.服务型政府理念下对我国行政审批制度改革的思考
5.服务型政府理念下对我国行政审批制度改革的思考
因版权原因，仅展示原文概要，查看原文内容请购买。
我国负面清单制度的法律探析我国的负面清单制度是指政府制定一份明确的清单，列出了禁止或限制某些活动、行为或企业进入特定行业的条目。
负面清单制度在当前的社会经济发展中具有重要的作用，对于保护国家利益、规范市场秩序和保障公众利益起到了积极的推动作用。
接下来，本文将对我国负面清单制度的法律问题进行探析。
我国负面清单制度的法律依据是宪法法律。
我国宪法规定了政府保护国家安全、国家利益和公民合法权益的职责和权力。
根据宪法的规定，行政机关可以制定具体的行政法规、规章和规范性文件，以保护国家利益和公众利益。
负面清单制度是政府为了保障国家利益和公众利益而采取的一种管理措施，所以它具有法律效力。
我国负面清单制度的法律适用范围应当明确。
负面清单制度往往涉及到各个领域的利益，如经济、教育、文化、医疗等。
需要明确每个领域的法律适用范围，以保证负面清单制度的有效实施。
应当完善相应的法律制度，规范和约束行政机关的权力行使，确保行政机关在制定和执行负面清单时依法履职，不得滥用职权或违反法律。
我国负面清单制度的合理性应当得到法律保障。
负面清单制度是政府为了保障国家利益和公众利益而采取的一种限制性管理措施，它对于保护国家安全、规范市场秩序、保护市场主体合法权益具有重要的作用。
应当通过法律手段规范和保障负面清单制度的合理性。
应当加强对负面清单制度的监督和评估，发现问题及时纠正，并对违法行为追究责任，以确保负面清单制度的有效实施。
我国负面清单制度的法律透明度需要提高。
负面清单制度的制定和执行要透明公开，充分听取各方的意见和建议。
应当建立健全制定、修改和废止负面清单的程序和机制，为各利益相关方提供参与的机会和权利保障。
负面清单制度的适用和执行情况应当及时公开，接受社会监督和评价，确保公正、公平和有效执行。
我国负面清单制度在法律层面上的探析发现，负面清单制度具有明确的法律依据、适用范围应当明确、合理性应当得到法律保障、透明度需要提高等特点。
负面清单嵌入行政审批制度改革研究余华（湖南财政经济学院，长沙410205）提要：新制度经济学视角下，我国行政审批制度经历了制度缺失到制度过剩的演进过程，目前简政放权的行政审批制度改革已进入关键阶段，必须从有限准入向开放准入转型。
负面清单管理是构建开放准入秩序的现实选择，能满足强化市场型政府职能的要求，“权力清单”“负面清单”和“责任清单”是锁定权力边界的重磅手段。
行政审批向负面清单管理转型面临重重阻力，宜采取渐进式嵌入方式，循“行政审批（正面清单）→行政审批为主、负面清单为辅→负面清单为主、行政审批为辅→负面清单管理”的路径演进。
关键词：负面清单；行政审批；嵌入；演进阶段中图分类号：F203.9文献标识码：A文章编号：1003－3637（2015）05－0247－05负面清单是指开放型地区或国家列明其禁止或限制企业投资的产业和项目的目录清单；除清单上规定禁止的、不能干的，其他都可以干，不再需要政府事先审批［1－2］。
负面清单缘起于1834年普鲁士领导建立的德意志关税同盟，发展和成熟于《服务贸易总协定》（GATS）谈判，目前国际贸易和投资协定谈判中有正面清单和负面清单两种模式［3］。
2013年9月（上海）自由贸易试验区开始探索负面清单管理模式，国内已有山东（服务业）、天津（投资贸易）、上海（餐饮）、福建（投资）、吉林（企业投资）等试点该管理模式［4］。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以“顶层设计”的形式明确提出要深化行政审批制度改革，探索实行负面清单管理制度［5］；应当继续简政放权，审批事项逐步向“负面清单”管理过渡，做到审批清单之外的事项均由社会主体依法自行决定［6］，实行负面清单管理已成为全面深化改革的重要路径。
不断取消行政审批项目背景下，以新制度经济学原理探析负面清单嵌入行政审批制度改革的作用机理、路径选择、演进过程，对摆脱行政审批制度改革的路径依赖、推动政府职能转型具有重大理论和实践指导价值。
一、行政审批从制度缺失到制度过剩的演进历程（一）计划经济时期行政审批是国家职能履行的制度保障我国行政审批制度源于计划经济时期，是国家管理、控制经济社会活动的重要手段。
所有经济社会事务均纳入政府审批范围，社会资源实行统一配置，财政统收统支；政府以其掌握的权力实施计划，实现全面的“市场替代”，因此计划经济可称为“审批经济”。
计划经济体制下国家设立行政审批的目的，一是实现资源配置。
新中国成立后，社会主义公有制要求国家代表全体劳动者占有、使用、分配生产资料，实质即国家垄断所有社会资源。
作为国家所有权具体代表的政府不可能直接从事社会生产活动，因此国家在政府之外创设诸多全民所有制企业或国有企业，企业从事生产经营所需的所有资源只能依赖政府配置，政府配置社会资源的主要手段是行政审批，批项目、批资金、批物资成为计划经济时期社会经济管理的重要内容。
二是控制市场准入。
所有进入生产经营领域的企业都受辖于行业主管部门，必须由行业主管部门审批后再注册登记并从事生产经营活动。
政府主管部门通过行政审批审查各企业是否具备享有社会资源的资格和能力，实现资源的行政配置和计划配置。
三是全面控制社会生活。
全社会事无巨细都纳入政府审批范围，人口流动、升学、就业、工作调动、商品买卖、物价、土地使用、进出口许可、外汇管理都必须经过审批，计划经济体制下百姓的衣食住行须臾离不开行政审批。
新制度经济学认为，国家作为一种具有强制垄断权的区域性制度安排，主要职能是提供法律和秩序，通过建立游戏规则并付诸实践，以有效约束和规范社会经济主体。
国家是一国制度的主要提供者，不同于竞争性的制度安排，国家制定的规则不仅规定何种经济活动是可行的，还通过对市场进入的控制、监督和行政管理组织的裁量确保社会经济活动的公平和资源的优化配置。
行政审批制度即是政府以法律和规章制度方式对社会经济事务进行事前、事中监督管理的重要手段，目的在于通过控制和制约各类经济主体的活动，实现社会的公共利益，是国家公共职能得以有效履行的制度保障。
（二）经济转轨时期的制度缺失推进行政审批制度的发展随着计划经济体制向市场经济体制转轨，培育企业成为独立自主的市场经济主体、发挥市场在资源配置中的基础作用成为经济体制改革的重要目标。
改革开放后，作为传统体制直接产物的政府行政审批制度不仅没有消失，反而得到加强，主要是由经济转轨时期的制度缺失造成的［7］。
制度缺失是指经济社会发展过程出现的制度“断裂”，即制度供给不足。
对新制度需求的产生往往先于该制度实际供给的形成，即制742DOI:10.15891/62-1093/c.2015.05.053度供给具有“时滞”。
我国计划经济体制向市场经济体制转变过程中，新旧体制转换难以一步到位，作为规范市场经济主体行为准则的制度呈现多元化并呈相互矛盾、冲突状态，不可避免地形成某种程度的制度缺失，具体表现为保护私有财产权的法律制度不完善，新的道德规范和平等统一的市场竞争环境尚未形成，社会信用严重下降，非市场因素如各种特权介入市场经营。
实体经济处于市场失灵状态，需要政府运用行政审批权进行宏观调控和微观管理，推进了行政审批制度的发展。
（三）“寻租之手”导致行政审批制度过剩随着市场经济体制日趋完善，行政审批制度的局限性日益凸显。
首先，政府能力是有限的，经济实力不足、审批制度制定与执行缺陷等内在因素及信息不对称、信息不完全等外在局限，导致政府主导的行政审批过程不一定完全符合帕累托最优原则。
其次，行政审批的最终执行者是政府官员，作为独立自利的经济个体，人的有限理性决定其具有无法调节的机会主义倾向，特别是我国实行的政府部门条块分割机制更利于将这种倾向转化为机会主义行为，强化利益争夺。
政府部门的条块分割，致使部门之间各自为政、各司其职、各享其利，形成诸多基于审批权的利益集团，进行零和博弈，获取行政审批权带来的直接利益。
再次，部分地方政府或部门将其审批权下放给下属单位或社团组织，形成捆绑式的强势利益集团，共享审批权力红利。
行政审批可能排除或阻碍行业潜在竞争者，增加市场参与者的进入壁垒和服从成本，为部分市场主体或利益集团谋取超额利润提供便利。
行政审批实质是对市场竞争过程的干预，涉及多方利益集团，各利益集团通过博弈形成更具组织性的“特殊利益集团”，这些“特殊利益集团”通过集团行为强化其对政府的谈判力。
博弈过程中，强势利益集团通过“寻租活动”影响行政审批制度的制定和执行，改变审批权限或范围，确保其自身成为审批制度执行的获利方；弱势利益集团则可能通过“搭便车”实现其收益。
行政审批权寻租是指政府或其工作人员运用行政审批权获取不正当利益（租金）的行为。
一是政府被动设租。
为了获取某些审批事项的垄断权，寻租者（强势利益集团）通过游说和行贿主动对政府决策或政策执行施加影响，将部分审批垄断利益直接或间接分享、让渡给政府部门。
经济体制转型过程中，既得利益集团为了维护其在改革过程中形成的特殊利益，必然会极力维护和保持旧体制，阻碍其向新体制过渡。
二是政府主动创租。
作为行政审批制度的制定者和执行者，政府部门具有强大动力提供偏袒，保护部分利益集团的利益。
政府通过立法、管制或司法裁决降低市场竞争程度，借助行政权力对产权进行再分配，追求由此产生的回报。
实施干预的政府官员可通过收取特许权费、经费赞助或直接贿赂等方式，共享其分配给受管制方的利润。
从制度供给角度看，政府寻租行为会带来制度过剩，即制度供给大于制度需求，部分过时、无效制度仍在发挥作用，特别是供给主导型制度变迁中，制度过剩问题尤为突出。
随着行政审批权寻租范围和寻租程度的扩大，市场竞争失去应有的作用，腐败现象频发，行政审批设置过多、重复设置现象严重，行政审批制度逐渐呈现过多、过时、无效特点，成为制约深化改革的瓶颈。
二、行政审批制度改革的动因、方向及任务（一）制度稳定性、环境变动性、人的自利性的冲突驱动行政审批制度改革制度变迁是新旧制度的替代、转换过程，是外部环境约束条件改变情况下对制度的重新求解。
诺斯认为制度变迁是制度“均衡———非均衡———均衡”的发展过程，制度均衡是指制度达到了“帕累托最优”，制度的非均衡则是常态，“均衡———非均衡———均衡”反复循环构成制度变迁的路径。
制度变迁的根本原因是制度稳定性、环境变动性、人的自利性三者之间持久的冲突。
（1）制度的稳定性。
制度的稳定能为人的行为提供既定的规范和约束，形成人们对未来的稳定预期。
行政审批制度短期的稳定可保证既得利益集团获取预期的审批垄断收益，会给新的市场进入主体提供明确的行为方向。
随着制度沿时空维度不断延伸，外部环境变化会导致处于稳定状态的现有制度失去原有功能，原来适宜的制度变成过时、失效的制度。
现行行政审批制度产生于计划经济时代，人为地设置各种市场准入和市场活动障碍，具有一定程度的反市场特征，会抑制市场经济的自组织能力和自我调节能力，与市场经济的发展要求相悖，不利于市场作用充分发挥。
现行的行政审批制度已产生变迁的内在驱动力，急需改变或打破旧的稳定性，建立新的稳定性。
（2）环境的变动性和不确定性。
环境的变动性和不确定性，一方面源于人类对物质世界认知的缺乏；另一方面人类通过科学技术改变了自然环境，但这些改变往往是难以预测的，有时会带来意想不到的副产品，环境污染、疾病流行等问题都是人类生产力进步的“成果”。
环境的变动性和不确定性，要求人们适时改变和调整已有行为规则。
制度能通过设定一系列规则减少环境的不确定性，提高人们对未来的预期，同时受限于环境，随着环境变化而改变。
经济新常态环境下，市场的基础性地位被提高到前所未有的高度，简政放权成为政府改革的当头炮、先手棋，行政审批制度改革势在必行。
（3）人的自利性。
新制度经济学的有限理性经济人假设认为，人（包括集体）在不确定环境和不完全信息情况下会追求自身利益最大化。
制度的稳定性和可预见性能为社会交往提供一种确定的结构，确保经济人在规则约束的范畴内进行预期理性选择。
诺斯认为，随着人类分工越来越细，人的交往愈加频繁，环境的复杂性增加，为了有效遏制经济人的机会主义行为，保证正常社会秩序，需要更为复杂的制度结构［8］。
复杂的市场经济关系中，由于行政审批部门与微观经济主体在审批过程中存在信息不对称，亦即他们在不同层次有着信息优势，可能导致“道德风险”和“逆向选择”的产生，从而带来现行行政审批制度的低效，进而推动制度变迁和制度创新。
（二）行政审批制度改革的方向是有限准入向开放准入转型North将人类社会曾经形成的社会秩序归纳为原始社会秩序、有限准入秩序和开放准入秩序三个阶段［9］。
有限准入秩序是指对有价值的权利和活动设置进入特权，限制大部分市场主体的进入，进而攫取租金。
开放准入秩序支持市场主体的自由进入，激励经济主体通过生产性的创新活动创造进入机会，实现制度化的自由市场。
