哈尔滨市战略性新兴产业投资基金管理暂行办法(2019年)

作者简介:邹佳,浏阳市招商引资服务中心投资信息部部长,主要从事招商引资工作㊂关于政府投资基金促进招商引资的几点思考邹㊀佳(浏阳市招商引资服务中心,湖南浏阳410300)摘㊀要:2002年,中关村创意引导基金开启了我国引导基金的发展㊂在经历了起步探索㊁规范发展㊁急速增长三个阶段后,我国政府引导基金设立数量不断攀升,存量规模持续扩大㊂政府投资基金是创新招商引资方式㊁引导新兴产业发展的重要政策工具㊂政府投资基金的发展引起了长沙市政府主要领导的高度重视,在长沙市产业基金发展工作座谈会上,长沙市委副书记㊁市长郑建新强调,全市上下要认真贯彻落实党的二十大精神,进一步做大做强全市产业基金,将长沙打造成为中部产业基金集聚发展的新高地,全面激发社会资本投资活力与潜力㊂为此,本文拟结合浏阳市实际情况并对比国内部分城市的相关先进经验,对政府投资基金促进招商引资工作进行一些思考㊂关键词:政府投资基金;招商引资;产业转型中图分类号:F23㊀㊀㊀㊀㊀文献标识码:A㊀㊀㊀㊀㊀㊀doi:10.19311/ki.1672-3198.2023.12.045㊀㊀2002年,中关村创意引导基金开启了我国引导基金发展的序幕㊂在经历了起步探索㊁规范发展㊁急速增长三个阶段后,我国政府引导基金在实践中不断实现新的发展,设立数量不断攀升,存量规模持续扩大㊂特别是从2021年下半年以来,各类政府投资基金呈现 蜂拥而起 的快速增长局面㊂据统计,截至目前,我国共设立政府投资基金1988支,计划筹资规模11.71万亿元,已到位6.16万亿元㊂政府投资基金是当前我国地方政府实现 股债联动 的合法投融资模式之一,是我国地方政府减轻债务融资压力㊁创新招商引资方式㊁引导新兴产业发展㊁撬动社会资本投入的重要政策工具㊂武汉㊁合肥㊁广州等地不断探索利用政府投资基金促进招商引资的路径,取得了一定成效㊂2022年10月18日,长沙市产业基金发展工作座谈会召开,长沙市委副书记㊁市长郑建新出席并强调,全市上下要认真贯彻落实党的二十大精神,进一步做大做强全市产业基金,将长沙打造成为中部产业基金集聚发展的新高地,全面激发社会资本投资活力与潜力㊂为此,本文拟结合浏阳市实际情况并对比国内部分城市的相关先进经验,对政府投资基金促进招商引资工作进行一些思考㊂1㊀政府投资基金的基本概念根据2015年12月9日财政部官网公布的‘政府投资基金暂行管理办法“(财预[2015]210号)中第二条:办法所称政府投资基金,是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金㊂2㊀政府投资基金促进招商引资工作的必要性分析近些年,在招商引资工作的实践中,以低廉的土地价格㊁税收奖励以及招商引资优惠政策等资源要素保障为主的传统招商方式逐渐不能满足投资者的需求㊂越来越多的企业会关注政府是否能解决部分前期资金㊁在发展过程中否能提供扶持资金等问题㊂因此,资本招商㊁产业链招商等新的招商引资方式应运而生㊂其中,政府通过产业投资基金㊁利用资本的催化和杠杆作用,以股权投资和其他优惠政策为条件,吸引企业落户,成为了资本招商的拳头工具㊂对政府来说,政府引导基金本质就是通过政府引导资金的作用,吸引更多社会资本的投入,具体来说主要作用体现在㊂2.1㊀可以加速项目签约㊁落地进程在招商引资过程中我们常常会碰到一些好项目,他们拥有前沿的技术,急需建厂进行成果转化㊂然而,企业投资建厂,从购地㊁建厂㊁购买设备等各项投资都不小,这对于普通的企业,特别是中小型的企业以及科技成果转化团队来说,是很难在短时间内拿出这么多的资金㊂如果此时,政府能通过政府投资基金的投资形式先行对企业进行资金扶持,解决企业短时间的资金缺口,将大大坚定企业的投资信心和决心,加速项目的签约㊁落地进程㊂特别是面对一些大项目㊁好项目的时候,是否有政府投资基金的支持是企业进行多方案选址比选的重要参考因素㊂2.2㊀可以引导地方主导产业和战略性新兴产业的发展如今,招商引资工作已经从招商引资逐渐发展到招商选资㊂为形成产业的集聚效应和规模效应,政府在招㊃831㊃商引资的过程中,往往重点考虑的因素之一是所引进的项目是否符合当地的主导产业㊂如果能通过成立支持某个主导产业发展的政府引导基金,有偏向性㊁指导性的围绕主导产业吸引更多产业链上㊁中㊁下游的企业前来投资,并给予更多的产业支持政策,便可以通过强链㊁补链㊁延链的产业链思维,壮大当地产业发展集群,形成产业集聚效应㊂从各地公布的基金运营情况来看,我国各地设立政府引导基金,主要聚焦在对战略性新兴产业的投资引导上㊂2.3㊀可以提高项目的成功率招商引资还有一项非常重要的工作就是前期对拟引进项目的分析㊁判断㊂企业现在所处的行业地位如何㊁有没有核心竞争优势和核心技术㊁企业未来发展前景如何?这些都是政府在项目引进过程中需要思考和把握的问题㊂政府投资基金是聘请专业的基金公司进行管理,我们可以充分借助专业机构对行业的分析㊁对企业实力㊁核心技术的研判力量,使政府引导基金选择投资的项目更加精准,提高项目快速成长的成功率㊂相比投放不够精准㊁效果难以评估㊁资金难以滚动的传统财政补贴而言,政府引导基金通过聘请市场化基金管理机构触达优质项目,更有利于地方政府提升招商引资的成功率㊂3㊀浏阳市投资基金建设现状及与部分先进地区政府投资基金的对比3.1㊀浏阳市政府引导基金发展现状浏阳市现有政府引导基金 浏阳市产业投资基金,下设引导类基金㊁支持类基金两个子基金㊂2019年,浏阳市启动设立政府引导基金事宜,同年4月出台‘浏阳市产业投资基金管理办法“,提出了市财政三年内共出资10亿元,撬动100亿元社会资本的目标,投入浏阳市发展潜力大的重点产业和企业,拓宽企业融资渠道,弥补浏阳市直接融资短板㊂2019年,浏阳市委托湖南省股权投资协会面向全国发布基金管理机构招募公告,经组织专家评审会议,确定北京云和方圆投资有限公司为浏阳市工业发展基金管理机构,北京崇山股权投资管理有限责任公司为浏阳市乡村振兴基金管理机构㊂由于经济基础㊁管理机构实力不强等因素,两支基金运作均不及预期㊂工业发展基金前期已注册成立了一只子基金,尽管已经洽谈了投资项目,但由于一直未募资到位,导致基金工作无法推进,目前该基金已清算注销㊂为推动工业发展基金顺利开展工作,今年浏阳市相关部门又重新遴选了工业发展基金管理人,由湖南省高新创投下属一家全资子公司担任管理人㊂乡村振兴基金运作实行专项项目基金模式,由城建集团与基金管理机构签订总规模2亿元的‘战略合作协议“及分单个拟投项目设立子基金㊂2020年12月,设立了乡村振兴基金第一支子基金,目前已完成投资2000万㊂根据项目投资需要,2021年4月设立了乡村振兴基金第二支子基金,目前已实现投资2000万㊂3.2㊀武汉㊁合肥㊁广东等地政府投资基金主要特点(1)起步早,发展快㊂随着我国政府引导基金逐步规范并快速发展,武汉㊁合肥㊁广州分别于2016年㊁2014年㊁2015年设立政府引导基金㊂截至2019年,武汉母㊁子基金数量达73支,武汉市财政在政府引导基金上的出资额达124亿元,目前总规模达636亿元;合肥产业投资引导基金㊁创业投资引导基金已成功设立23支子基金,基金到位规模近100亿元;广州工业转型升级基金累计参股设立18支子基金,2019年新设立子基金6支㊂2022年上半年,湖北省进一步提出将设立500亿规模政府产业引导投资基金,力争到2025年实现武汉基金规模不低于3000亿元㊂安徽省则一直在进行 有为政府和有效市场 的探索,不仅在创业项目所需的科创资源上进行了大量投入,还提出在 十四五 期间出资500亿,打造四个万亿级的产业集群㊂表1㊀全国部分地区政府产业投资基金汇总表省份基金名称成立时间出资规模武汉武汉市战略性新兴产业专项引导基金2016.4500亿元武汉市工业发展投资基金2019.1120亿元合肥合肥产业投资引导基金2014.831.8亿元合肥创业投资引导基金2014.939.9亿元合肥天使投资基金2017.3 6.24亿元广州广州产业投资基金2013.2169亿元广州市新兴产业发展引导基金2017.312亿元广州市国企创新投资基金2019.210亿元广州科技成果产业化引导基金2020.135亿元㊀㊀数据来源:根据网络公开资料收集整理形成㊂(2)招引效果好,投资项目多㊂人无我有的政府引导基金对投资商极具吸引力,成为其招商引资的拳头工具,大大加快了招商项目落地速度,提升招商成功率,产生招商加速器的作用㊂武汉市政府产业引导投资基金为企业提供了从种子期㊁天使期㊁初创期到成长期乃至IPO全生命周期的服务,有效的吸引了联想㊁小米㊁吉利汽车等企业,同时推动了一大批 专精特新 优质企业的快速成长㊂合肥产业投资引导基金㊁创业投资引导基金已完成189个项目投资,投资额78.04亿元,先后投资京东方,押注半导体,接盘科大讯飞,引入蔚来㊁大众,投资维信诺 合肥天使投资基金规模6.24亿元,已投资项目81个,投资额4.18亿元,社会反响良好㊂广州工业转型升级基金签约规模达28亿元;累计投资项目约13个,项目投资总额18亿元㊂4㊀浏阳市政府投资基金存在的主要问题(1)起步晚,规模不大㊂浏阳市2019年4月出台产㊃931㊃业投资基金政策,并启动设立政府投资引导基金事宜,相对起步较晚,短时间内很难吸引大量社会资本形成资本优势㊂(2)运作模式单一㊂浏阳市现有投资基金以市场化基金为主,未设定基金返投比例,对助推招商引资的作用有限㊂浏阳经开区现有的两个产业扶持基金(华业高创㊁松禾鼎盛)采用市场化运作模式,园区在投资决策委员会的五票投票权中只有一票,投资哪些项目园区没有绝对话语权,截至目前两个基金均暂未投资园区项目㊂(3)针对性不强㊂浏阳市以扶持招商引资项目落户建设为主的支持类基金主要对重大产业类项目㊁重大科研项目进行阶段性股权投资,对投资项目的规模㊁投资强度㊁税收贡献㊁综合实力等均有较高的要求,大多数项目无法达到申请支持类基金支持的条件㊂因此,在招商引资洽谈过程中,经常遇到因无法满足投资方 有产业支持类基金的支持 这方面的要求而导致项目搁浅或者与项目失之交臂㊂(4)种类少,覆盖面不全㊂浏阳市政府引导基金种类少,无法满足不同规模的企业需求,不能从 出生 成长 到 成熟 全阶段为企业提供股权投资支持㊂同时,由于大部分引导基金都有返投要求,所以在申请引导基金时最为看重的是当地项目数量是否足够多㊂一个地方只有基金多,项目多才能形成正向循环㊂相比之下,武汉㊁合肥㊁广州分别出台了产业投资㊁创业投资㊁天使投资㊁中小企业发展㊁科技成果产业化等多类别的政府引导基金㊂5　相关建议(1)加快发展步伐,快速推进产业投资基金建设㊂‘长沙市产业投资基金管理办法“长政办发 2020 21号文件明确指出 为推进经济结构调整和产业转型升级,创新财政资金分配方式,充分发挥财政资金的引导和放大效应,发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进投资机构和社会资本进入我市新兴产业领域,产业投资基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应和投资的政策性引导作用,不以盈利为目的㊂ 十四五 规划纲要中明确指出,要 着眼于抢占未来产业发展先机,培育先导性和支柱性产业,推动战略性新兴产业融合化㊁集群化㊁生态化发展,战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17% ㊂在此背景下,如何用基金撬动社会资本,布局新兴产业集群迫在眉睫㊂因此,建议由市金融事务中心等牵头部门进一步完善基金的顶层设计,根据实际需要增设其他类别政府引导类基金;对于已经启动设立的子基金要加紧做好资金募集㊁基金备案等相关事项的推动,充分调动全市各职能部门㊁园区㊁平台公司等有关部门的力量,针对目前遇到的困难进行重点攻关,以取得实质性进展,使产业投资基金能尽快筹资成功㊁完成备案并设立启动,开启我市政府投资引导基金的新征程㊂(2)启动招商引资支持类基金的设立工作㊂从浏阳市目前招商实际来看,浏阳市仅有个别重大项目的基金需求以 一事一议 方式进行了妥当处理,其他项目因现有基金管理办法 门槛 过高,无法获得相关基金支持,影响了项目的推动和落地㊂电子信息㊁生物医药㊁智能制造是目前我市的主导产业㊂电子信息产业类如显示器件产业链,它属于科技密集型㊁资金密集型,企业投资建厂前期往往需要大量的资金支持;生物医药产业亦是如此㊂在这种情况下,作为政府投资基金可以充分发挥引导作用,投入其中㊂因此,建议我市加快从 一事一议 向制度化规范化的基金操作方式转变,尽快将招商引资功能纳入产业基金功能之一,并适当降低 内资项目投资总额不低于10亿元 等门槛,使政策更具有操作性和普惠性㊂为我市招商引资补齐资本短板,助推我市产业转型升级和经济高质量发展㊂(3)打造 基金丛林 ,构建全方位基金投资体系㊂要发展好一个产业,暨需要充分发挥大企业的引领作用,又需要大力支持创新型中小微企业的快速成长,这样才能带动整个产业链上中㊁下㊁游以及大㊁中㊁小型企业的协同发展㊂一个城市只有它的创业㊁投资行业充分发展,才能更好为中小企业,特别是 专精特新 ㊁小巨人企业提供更好的金融支持㊂因此,建议浏阳市细化和丰富基金种类,打造 基金丛林 ,构建全方位基金投资体系㊂除了设立较大规模的综合型投资基金,也可以根据我市产业发展规划布局,有针对性得组建小规模的专业性投资基金㊂如增设专门投向种子期㊁初创期企业的天使投资基金等,分期㊁分步骤打造覆盖企业全生命周期的 基金丛林 ㊂参考文献[1]郑联盛,朱鹤,钟震,等.国外政府产业引导基金:特征㊁模式与启示[J].地方财政研究,2017,(03):30-36.[2]袁晓楠.关于地方政府引导基金发展变化的思考[J].农村金融研究,2017,(01):34-38.[3]陈少强,郭骊,郏紫卉,等.政府引导基金演变的逻辑[J].中央财经大学学报,2017,(02):3-13.[4]陈鑫鑫,陈中天,罗福凯,等.政府投资基金对企业创新的动态效应研究[J].会计与经济研究,2022,36(06): 20-37.[5]胡凯,刘昕瑞.政府产业投资基金的技术创新效应[J].经济科学,2022,(01):36-49.㊃041㊃。

哈尔滨新区条例（征求意见稿）第一章总则第一条〔立法目的〕为了保障和促进哈尔滨新区开发建设和经济社会发展，推动哈尔滨新区高标准建设、高质量发展、高水平开放，示范引领本省全面振兴全方位振兴，根据有关法律、行政法规，结合本省和哈尔滨新区实际，制定本条例。

第二条〔适用范围〕本条例适用于国务院批准的哈尔滨新区。

第三条〔原则目标〕哈尔滨新区应当遵循新发展理念，坚持规划引领、科学开发、产城融合、宜居宜业、节约集约、聚集发展、改革创新、先行先试的原则，创新体制机制，优化营商环境，扩大对外开放，建设中俄全面合作重要承载区、老工业基地转型发展示范区和特色国际文化旅游聚集区，打造东北地区新的经济增长极。

第四条〔政府和部门职责〕省人民政府应当加强对哈尔滨新区的领导，统筹研究解决建设发展中的重大事项，在重大产业项目布局、土地利用、基础设施建设、公共服务配套及相关专项资金等方面对哈尔滨新区给予优先安排，并对哈尔滨新区实行省级计划单列管理。

省和哈尔滨市人民政府应当制定促进哈尔滨新区建设发展的政策措施，推动资金、项目、技术、人才等要素和资源向新区集聚。

省和哈尔滨市人民政府有关部门应当按照各自职责，参与、支持、推进哈尔滨新区建设发展。

鼓励中央驻哈单位支持和配合哈尔滨新区建设发展。

第五条〔新区管委会〕哈尔滨新区管理委员会（以下简称哈尔滨新区管委会）是省人民政府派出机构，按照有关规定履行哈尔滨市级管理职能和省级部分管理职能，负责哈尔滨新区经济发展、开发建设的统一规划、统筹协调等工作，并组织实施本条例。

哈尔滨新区管委会应当建立干部聘任、薪酬灵活管理的用人机制，封存现有干部档案实行全员聘任制，根据工作需要自主决定向社会招聘工作人员，实施绩效工资，并自主确定绩效工资标准。

第六条〔先行先试〕省人民政府应当帮助争取和积极安排国家和省重大改革在哈尔滨新区先行试点，并支持新区复制、推广有关经济特区、自由贸易试验区以及其他国家级新区的先进经验做法，加快推进新区改革开放、先行先试和体制机制创新。

哈尔滨市发展和改革委员会固定资产投资项目审批、核准和备案暂行方法〔试行〕第一章总则第一条为深入贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》及国家、省相关文件精神，切实加强固定资产投资项目管理，标准项目审批、核准和备案程序，结合全市行政管理重心下移和建设项目审批提速要求，制定本方法。

第二条本方法所称政府投资项目，是指使用政府性资金的固定资产投资项目。

政府性资金是指市本级财政预算内资金、纳入市财政预算管理的其他专项建设资金、国家和省资金、由市政府统借统还或担保的国际金融组织和外国政府贷款、开发银行政府信用贷款以及其他财政性资金。

本方法所称企业投资项目，是指企业不使用政府性资金的固定资产投资项目，不包括外商投资项目和境外投资项目。

第三条对政府投资项目和企业投资建设的农副产品批发市场、其他专业批发市场总投资1000万元以上、大型超市总投资3000万元以上项目实行审批制，《哈尔滨市政府核准的投资项目目录》〔附件一〕内的企业投资项目实行核准制，其他企业投资项目实行备案制。

第四条本市行政区域市级管理权限内的固定资产投资项目适用本方法。

第五条各区、县〔市〕发展和改革部门参照本方法，负责本级管理权限内固定资产投资项目的审批、核准和备案工作。

第六条国土资源、城市规划、环境保护、统计等部门在各自职责范围内，做好固定资产投资项目相关管理工作。

第七条任何单位和个人发现违法从事固定资产投资项目活动的，有权向发展和改革部门或者有关部门举报；受理举报的部门应当及时核实、处理，并为举报单位和个人保密。

第二章项目审批第八条采用政府直接投资、资本金注入、政府统借统还或担保的国际金融组织和外国政府贷款、开发银行政府信用贷款方式的投资项目，一般要经过项目建议书、可行性研究报告和初步设计审批，除特殊情况外不再审批开工报告。

对总投资500万元以下的公益类政府投资项目、300万元以下的非公益类政府投资项目，只审批项目建议书和初步设计〔或施工图设计〕。

上市公司重大资产重组管理办法（2019年修正）文章属性•【制定机关】中国证券监督管理委员会•【公布日期】2019.10.18•【文号】中国证券监督管理委员会令第159号•【施行日期】2019.10.18•【效力等级】部门规章•【时效性】已被修改•【主题分类】证券正文上市公司重大资产重组管理办法（2014年7月7日中国证券监督管理委员会第52次主席办公会议审议通过根据2016年9月8日中国证券监督管理委员会《关于修改〈上市公司重大资产重组管理办法〉的决定》修正根据2019年10月18日中国证券监督管理委员会《关于修改〈上市公司重大资产重组管理办法〉的决定》修正）第一章总则第一条为了规范上市公司重大资产重组行为，保护上市公司和投资者的合法权益，促进上市公司质量不断提高，维护证券市场秩序和社会公共利益，根据《公司法》《证券法》等法律、行政法规的规定，制定本办法。

第二条本办法适用于上市公司及其控股或者控制的公司在日常经营活动之外购买、出售资产或者通过其他方式进行资产交易达到规定的比例，导致上市公司的主营业务、资产、收入发生重大变化的资产交易行为（以下简称重大资产重组）。

上市公司发行股份购买资产应当符合本办法的规定。

上市公司按照经中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）核准的发行证券文件披露的募集资金用途，使用募集资金购买资产、对外投资的行为，不适用本办法。

第三条任何单位和个人不得利用重大资产重组损害上市公司及其股东的合法权益。

第四条上市公司实施重大资产重组，有关各方必须及时、公平地披露或者提供信息，保证所披露或者提供信息的真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。

第五条上市公司的董事、监事和高级管理人员在重大资产重组活动中，应当诚实守信、勤勉尽责，维护公司资产的安全，保护公司和全体股东的合法权益。

第六条为重大资产重组提供服务的证券服务机构和人员，应当遵守法律、行政法规和中国证监会的有关规定，遵循本行业公认的业务标准和道德规范，严格履行职责，对其所制作、出具文件的真实性、准确性和完整性承担责任。

市级财政专项资金股权投资基金管理暂行办法第一章总则第一条为规范市级财政专项资金股权投资基金管理，创新财政专项资金使用方式，发挥市场配置资源作用和财政专项资金撬动放大作用，引导社会资本投向创新创业、产业发展等领域，大力培育新兴企业，促进产业转型升级，根据《哈尔滨市市级财政专项资金管理办法》等有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称市级财政专项资金，是指《哈尔滨市市级财政专项资金管理办法》确定的各类专项资金。

本办法所称的股权投资基金，是指利用市级财政专项资金出资设立并按照市场化运作的哈尔滨市风险投资基金和哈尔滨市产业投资基金（以下统称股权投资基金）。

哈尔滨市风险投资基金主要用于设立或增资各类风险投资子基金，哈尔滨市产业投资基金主要用于设立或增资各类产业投资子基金。

经市政府批准，股权投资基金也可采取直接投资等其他方式进行投资。

第三条对年底前尚未安排使用的市级财政专项资金，由市财政部门统筹整合注入股权投资基金。

第二章管理运作第四条股权投资基金实行决策与管理相分离的决策管理体制，按照市场运作、科学决策、滚动使用、防范风险的原则运行。

（一）成立市股权投资基金投资决策委员会（以下简称投委会），主任由分管副市长担任，成员由市财政局、市发改委、市科技局、市金融局、市工信局、市国资委、市市场监管局等部门分管负责人和行业内专家组成。

经市政府授权，投委会负责确定股权投资基金资金筹集、支持方向和管理制度，审定股权投资基金股权投资方案等，协调解决股权投资基金管理中的重大事项。

投委会办公室设在市财政局，负责日常事务。

（二）市财政局负责专项资金的统筹整合、拨付，代表市政府依法享有股权投资基金资产收益，开展对股权投资基金财务监管。

（三）哈尔滨经济开发投资公司（以下简称经开公司）受政府委托，管理和市场化运作股权投资基金，负责建立股权投资基金专户，拟定和实施股权投资方案，按照协议约定行使子基金出资人职责，持有子基金股权，监管子基金投资项目，推荐投委会行业内专家。

“十四五”期间战略性新兴产业的发展趋势与特征投资分析战新产业在国内外受到高度重视当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整。

世界主要国家纷纷加快布局战略性新兴产业，围绕战新产业的竞争日趋激烈。

中国战新产业发展态势良好从创新引领、产业景气、区域集群三个维度来看，中国战新产业的发展基础良好，规模不断壮大，在山东、广东、北京、上海、湖南、湖北、河南、福建等多个省市已形成诸多国家级战新产业集群，呈现领跑经济之势。

战新产业发展前景广阔当前，新一代信息技术、生物、高端制造、绿色低碳四大领域创新最密集、市场潜力最大，是促进经济高质量发展、培育发展新动能、获取未来竞争新优势的关键所在。

战新产业在“十四五”期间呈现“三化”特征融合化、集聚化、生态化是“十四五”期间战新产业发展呈现的新特征，为了适应这一新形势，政府有必要构建新的产业规制体系，转变以“选择性”为特征的产业激励措施，并以金融为枢纽进一步融合各方力量。

战新企业成长存在风险战新企业的发展过程中存在规制边界风险、技术路线风险、商业模式风险和外部环境风险，需要谨慎对待。

01战新产业的提出及国内外布局战新产业在国内的提出国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定中定义战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。

中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要同时提出，在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，谋划布局一批未来产业。

未来产业是指由处于探索期的前沿技术所推动、以满足经济社会不断升级的需求为目标、代表科技和产业长期发展方向，会在未来发展成熟和实现产业转化，并对国民经济具有重要支撑和巨大带动，但当前尚处于孕育孵化阶段的新兴产业。

哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市市级财政专项资金股权投资基金管理暂行办法的通知文章属性•【制定机关】哈尔滨市人民政府办公厅•【公布日期】2019.07.02•【字号】哈政办规〔2019〕11号•【施行日期】2019.07.02•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】财政其他规定正文哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市市级财政专项资金股权投资基金管理暂行办法的通知哈政办规〔2019〕11号各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位：经市政府同意，现将《哈尔滨市市级财政专项资金股权投资基金管理暂行办法》予以印发，请认真贯彻执行。

哈尔滨市人民政府办公厅2019年7月2日哈尔滨市市级财政专项资金股权投资基金管理暂行办法第一章总则第一条为规范市级财政专项资金股权投资基金管理，创新财政专项资金使用方式，发挥市场配置资源作用和财政专项资金撬动放大作用，引导社会资本投向创新创业、产业发展等领域，大力培育新兴企业，促进产业转型升级，根据《哈尔滨市市级财政专项资金管理办法》等有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称市级财政专项资金，是指《哈尔滨市市级财政专项资金管理办法》确定的各类专项资金。

本办法所称的股权投资基金，是指利用市级财政专项资金出资设立并按照市场化运作的哈尔滨市风险投资基金和哈尔滨市产业投资基金（以下统称股权投资基金）。

哈尔滨市风险投资基金主要用于设立或增资各类风险投资子基金，哈尔滨市产业投资基金主要用于设立或增资各类产业投资子基金。

经市政府批准，股权投资基金也可采取直接投资等其他方式进行投资。

第三条对年底前尚未安排使用的市级财政专项资金，由市财政部门统筹整合注入股权投资基金。

第二章管理运作第四条股权投资基金实行决策与管理相分离的决策管理体制，按照市场运作、科学决策、滚动使用、防范风险的原则运行。

（一）成立市股权投资基金投资决策委员会（以下简称投委会），主任由分管副市长担任，成员由市财政局、市发改委、市科技局、市金融局、市工信局、市国资委、市市场监管局等部门分管负责人和行业内专家组成。

引进战略投资者的商业计划书引进战略投资者的商业计划书篇一：岳阳兴长引进战略投资者商业计划书岳阳兴长引进战略投资者商业计划书说明“口服重组幽门螺杆菌疫苗”（以下简称本项目）是重庆康卫生物科技有限公司、第三军医大学历时9 年多研制成功的预防幽门螺杆菌感染的全球第一个疫苗，并于2009 年3 月23 日获得国家食品药品监督管理局批准颁发的新药证书和药品注册批件。

为加快推进和实施本项目产业化，重庆康卫生物科技有限公司经股东会议研究决定,积极引进战略投资者。

为此，中国医药科技成果转化中心受重庆康卫生物科技有限公司委托，组织本机构资深行业咨询专家成立了工作小组，通过实地考察调研、专家访谈、专业数据库检索、文献查询等方法，并结合我们对行业的丰富经验和专业判断，制定了本项目《商业计划书》，可用于战略投资者对本项目全面的了解和投资决策时作为重要的参考依据。

本商业计划书中涉及的数据资料来源主要包括：1、中国医药科技成果转化中心专业数据库；2、委托方提供的本项目相关研发资料；3、本项目相关疾病和药物流行病学调研资料；4、卫生部信息中心《中国卫生统计提要》（2003－2009 年度）；5、中国教育部2006 年教育统计数据；6、中国石化集团上海工程有限公司编制的《口服重组幽门螺杆菌疫苗》项目工程可行性研究报告；7、中国期刊全文数据库（cnki）；8、其他权威机构提供的研究资料等。

我们在编制本商业计划书中过程中，得到了各有关方面大力支持，在此我们表示衷心感谢！战略投资者在阅读本商业计划书时，若有任何疑问，我们愿意提供一切可能的解释和帮助。

不足之处，敬请业界同行批评指正。

中国医药科技成果转化中心2009-7-28保密承诺本商业计划书内容属本公司商业秘密，其所涉及的内容及资料仅对有投资意向的投资者公开。

收到本计划书之后，收件人应即刻确认，并承诺遵守以下规定：1）若收件人不希望涉足本计划书所述项目，请按封面列示的项目单位地址在收到文件一周内将本计划书完整退回；2）在没有取得项目负责人的书面同意前，收件人不得将本计划书全部和/或部分地予以复制、传递、影印、泄露或散布给他人；3）应该象对待贵公司的机密资料一样的态度对待本计划书所提供的所有机密资料。

上市公司重大资产重组管理办法（2019年修正）（2014年7月7日中国证券监督管理委员会第52次主席办公会议审议通过根据2016年9月8日中国证券监督管理委员会《关于修改〈上市公司重大资产重组管理办法〉的决定》修正根据2019年10月18日中国证券监督管理委员会《关于修改〈上市公司重大资产重组管理办法〉的决定》修正）第一章总则第一条为了规范上市公司重大资产重组行为，保护上市公司和投资者的合法权益，促进上市公司质量不断提高，维护证券市场秩序和社会公共利益，根据《公司法》《证券法》等法律、行政法规的规定，制定本办法。

第二条本办法适用于上市公司及其控股或者控制的公司在日常经营活动之外购买、出售资产或者通过其他方式进行资产交易达到规定的比例，导致上市公司的主营业务、资产、收入发生重大变化的资产交易行为（以下简称重大资产重组）。

上市公司发行股份购买资产应当符合本办法的规定。

上市公司按照经中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）核准的发行证券文件披露的募集资金用途，使用募集资金购买资产、对外投资的行为，不适用本办法。

第三条任何单位和个人不得利用重大资产重组损害上市公司及其股东的合法权益。

第四条上市公司实施重大资产重组，有关各方必须及时、公平地披露或者提供信息，保证所披露或者提供信息的真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。

第五条上市公司的董事、监事和高级管理人员在重大资产重组活动中，应当诚实守信、勤勉尽责，维护公司资产的安全，保护公司和全体股东的合法权益。

第六条为重大资产重组提供服务的证券服务机构和人员，应当遵守法律、行政法规和中国证监会的有关规定，遵循本行业公认的业务标准和道德规范，严格履行职责，对其所制作、出具文件的真实性、准确性和完整性承担责任。

前款规定的证券服务机构和人员，不得教唆、协助或者伙同委托人编制或者披露存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的报告、公告文件，不得从事不正当竞争，不得利用上市公司重大资产重组谋取不正当利益。

创业投资引导基金管理办法第一章总则第一条为规范设立与运作哈尔滨市创业投资引导基金（以下简称“引导基金”），扶持创业投资企业发展，根据《创业投资企业管理暂行办法》（国家发展改革委等10部委第39号令）、《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》(国办发〔2008〕116号)精神，结合我市实际，制定本办法。

第二条本办法所称引导基金，是指为促进区域创业投资体系发展，由市政府设立并按市场化方式运作，不以营利为目的的政策性基金。

第三条引导基金按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则，引导和扶持在哈尔滨市行政区划范围内设立创业投资企业（以下简称子基金），鼓励子基金投资于黑龙江省、哈尔滨市重点发展领域，特别是战略性新兴产业；鼓励子基金投资于种子期、初创期、成长期等早、中期创业企业。

第四条引导基金坚持参股不控股的原则，保证子基金决策及经营的独立性。

第五条引导基金总规模不少于10亿元人民币，由市财政预算安排。

引导基金退出后回收的本金及收益继续用于引导基金滚动发展。

第二章引导基金运作方式第六条引导基金采取参股方式同股同权参与设立子基金。

出资比例不超过子基金实收资本（或出资额）的25％，最多不超过5000万元人民币，参股投资期限一般不超过10年。

第七条对向引导基金申请设立子基金的管理机构或管理团队（以下简称“子基金管理机构”）的，应符合以下条件：（一）有较强的资金募集能力；（二）至少有3名具备3年以上创业投资或相关业务经验的专职高级管理人员，具有良好的职业操守；（三）有向创业企业进行股权投资的良好业绩；（四）管理科学，运作规范，已制定子基金管理项目评估标准、投资决策程序、风险控制机制及内部财务制度。

第八条对新设立子基金，申请引导基金出资的，除子基金管理机构符合本办法第七条之规定外，还应符合以下条件：（一）子基金是在哈尔滨市注册设立的有限责任公司、股份有限公司或有限合伙企业；（二）子基金在哈尔滨市的投资规模满足以下条件：1.投资于哈尔滨市行政区划范围内企业的资金不低于子基金可投资总额的50%或引导基金出资额的2倍，子基金引入黑龙江省外部企业落户哈尔滨市注册、且实际经营并形成税收的，以子基金对该企业投资额的2倍计算该子基金的本地投资额。

广安市人民政府办公室关于印发广安市工业发展股权投资引导基金管理办法（试行）的通知文章属性•【制定机关】广安市人民政府办公室•【公布日期】2019.10.13•【字号】广安府办发〔2019〕49号•【施行日期】2019.11.13•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】金融其他规定正文广安市人民政府办公室关于印发广安市工业发展股权投资引导基金管理办法（试行）的通知广安府办发〔2019〕49号各区市县人民政府，广安经开区、枣山园区、协兴园区、华蓥山景区管委会，市级有关部门：《广安市工业发展股权投资引导基金管理办法（试行）》已经市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。

广安市人民政府办公室2019年10月13日广安市工业发展股权投资引导基金管理办法（试行）第一章总则第一条为充分发挥市级工业发展专项资金的集中扶持和产业引导作用，加快构建“341”现代工业产业体系，推动全市工业经济高质量发展，根据《四川省省级产业发展投资引导基金管理办法》（川府发〔2015〕49号）、《广安市人民政府办公室关于印发广安市政府投资基金管理暂行办法的通知》（广安府办发〔2018〕6号）精神，学习借鉴先进地区、周边市州成功经验，结合广安工业发展实际制定本办法。

第二条本办法所称广安市工业发展股权投资引导基金（以下简称“工业发展引导基金”），是指市政府以财政性资金出资发起设立或参股设立，用于支持工业发展的股权投资基金。

第三条工业发展引导基金遵循以下原则：（一）政府引导、市场运作。

遵照市委、市政府加快构建“341”现代工业产业体系的重大决策部署，围绕我市主导优势产业和战略性新兴产业，沿链引进、高端培育、集中支持创新型、成长型工业企业快速发展；工业发展引导基金募资、投资、投后管理、退出、清算等通过市场化运作；建立科学的决策机制和投资决策、风险约束机制等，确保政府出资安全、政策目的实现，推动全市工业经济高质量发展。

（二）规范决策、防范风险。

战略性新兴产业重点产品和服务指导目录战略性新兴产业重点产品和服务指导目录是中国国家发展和改革委员会发布的一份重要文件，旨在指导和促进中国战略性新兴产业的发展。

该指导目录对于推动中国经济的转型升级和提高国家科技创新能力具有重要意义。

本文将从以下几个方面来探讨该指导目录的背景、意义和实施情况。

一、背景随着国际经济形势的变化和国内经济发展的需要，中国政府开始加大对战略性新兴产业的支持力度。

2013年，国务院发布了《关于加快发展战略性新兴产业的意见》，提出了加快战略性新兴产业发展的总体要求和具体措施。

其中，重点是加强战略性新兴产业的技术创新和产业化应用，推动新一代信息技术、生物医药、新能源、高端装备制造、新材料等领域的发展。

为了更好地指导和促进战略性新兴产业的发展，国家发改委于2016年发布了《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录（2016年版）》。

该目录明确了战略性新兴产业的重点领域和产品，为政府、企业和投资者提供了重要的参考和指导。

二、意义1. 推动产业升级战略性新兴产业是中国经济转型升级的重要领域之一。

该领域的快速发展将推动中国经济从传统制造业向高科技、高附加值的产业升级。

同时，战略性新兴产业的发展还将带动相关产业的发展，形成产业链和价值链的升级。

2. 提高科技创新能力战略性新兴产业的发展需要依靠科技创新来支撑。

指导目录的发布将有助于政府、企业和投资者更好地了解和把握战略性新兴产业的发展方向和技术趋势，从而更好地促进科技创新，提高国家的科技创新能力。

3. 带动就业增长战略性新兴产业的发展将带动相关产业的发展，从而创造更多的就业机会。

特别是在新一代信息技术、生物医药、新能源等领域，将会涌现出大量的高技能人才和创新型企业，为就业增长提供了新的动力。

三、实施情况自2016年指导目录发布以来，中国战略性新兴产业的发展取得了重要进展。

以下是一些具体的实施情况：1. 新一代信息技术在新一代信息技术领域，中国已经成为全球最大的市场之一。

创业投资基金的全部内容下面是小编整理的有关于创业投资基金的全部内容了，希望能够帮助你们！一、为何要制定规范金融机构资产管理产品两类基金的文件?2018年4月，人民银行牵头发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(资管新规)，中国百万亿量级的资管行业正式步入规范发展的新阶段，其中资管新规第二条规定“创业投资基金、政府出资产业投资基金的相关规定另行制定”。

据市场机构数据统计，截至2019上半年，中国创业投资市场可投资本量约8800亿，政府引导金市场到位资金超4万亿，创业投资和政府引导金已经成为中国股权投资市场最重要的参与者之一。

但随着银行等传统金融机构出资受限，市场源头资金骤减，主要指标均呈下跌态势，尤其是创业投资市场，募资金额断崖式下跌，投资事件数量和金额也跟随下跌，市场出现低迷情绪。

由于两类基金有其特殊性，不便在资管新规中规范，需要另行出台。

作为资管新规的补充配套文件，这次国家发展改革委、中国人民银行、中国财政部、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合印发联合发布《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》(发改财金规〔2019〕1638号)宣告资管新规的大部分补丁已经补充完成。

二、什么是创业投资基金?谈创业投资基金之前首先要明白什么是创业投资企业，为促进创业投资企业发展，早在2005年，国家发改委发布了《创业投资企业管理暂行办法》(国家发改委39号令)对创业投资企业下了定义，系指在中华人民共和国境内注册设立的主要从事创业投资的企业组织。

这一类经济组织不干别的专门做投资，投资谁呢?创业企业，那什么才算是创业企业呢?39号令一并定义了创业企业，系指在中华人民共和国境内注册设立的处于创建或重建过程中的成长性企业，但不含已经在公开市场上市的企业。

10月19日，国家发展改革委、中国人民银行、中国财政部、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合印发了《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》(发改财金规〔2019〕1638号，以下简称1638号文)对创业投资基金下了个定义。

政府引导基金中财政资金的体制性困境与出路荫黄芳娜孟涵晓揖摘要铱政府引导基金是撬动社会资本尧以市场化方式提高财政资金效益的创新政策工具袁在扶持产业发展与赋能实体经济方面发挥着重要作用遥承载众多政策目标的同时袁当前政府引导基金中财政资金效用的发挥也囿于多重困难袁主要面临着政策性功能与市场化运营难以平衡尧地域属性不利于基金规范运作尧管理理念与机制设计较为僵化尧退出机制不完善加剧挤出效应等体制性困境袁在一定程度上偏离政策设立意图和初衷遥基于此袁本文从明确基金角色定位尧放开投资区域限制尧协调监管尧绩效与容错机制尧完善多层次的资本交易市场等方面提出政策建议袁以期促进财政资金效用的发挥与政府引导基金的长期可持续发展遥揖关键词铱政府引导基金财政资金社会资本体制性困境一尧引言在我国迈入高质量发展的新阶段袁加速资源整合与集聚尧培育壮大新动能是转变发展方式尧推动经济转型升级的内在要求遥政府积极创新产业扶持引导模式对推动供给侧改革尧经济高质量发展具有重要意义遥十四五规划在提升企业技术创新能力章节中明确指出袁要野更好发挥创业投资引导基金作用冶袁体现了政府引导基金赋能我国实体经济的关键作用遥政府引导基金作为政府出资设立袁并采用股权投资等市场化方式引导社会资本参与的政策性基金袁可以通过发挥引导效应和杠杆效应袁撬动社会资本进入重点产业投资领域袁解决单纯依靠市场配置创业投资的市场失灵袁发挥财政资金的杠杆放大作用遥政府引导基金不仅是招商引资的重要创新工具袁也是一种以市场化方式提高财政资金效益的新探索袁最终实现落实国家产业政策和经济结构调整升级的政策目标遥我国政府引导基金最早尝试于2002年袁经历逐步试点阶段之后袁2008年叶国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知曳渊国办发也2008页116号冤袁为引导基金的组织设立与运作管理提供法律基础袁自此政府引导基金进入规范化运作阶段袁并从2014年向市场化运作模式积极转型袁迎来爆发式增长繁荣遥近年来袁在生物医药尧节能环保尧新能源等战略新兴产业领域中袁很多投资基金以及知名企业背后都有着政府引导基金的支持遥根据清科研究中心的数据袁截至2022年末袁各级政府累计设立2107只政府引导基金袁目标规模高达12.84万亿元袁已认缴规模约6.51万亿元遥由此可见袁政府引导基金在政府和市场中都发挥着举足轻重的作用遥政府引导基金实质上也是运用财政资源进行风险投资的行为袁在设立实施的20年来袁政府引导基金被赋予了众多政策目标袁但在实践中的运行管理上可能不尽如人意袁取得诸多成绩的同时袁政府引导基金中财政资金效用的发挥也囿于多重体制性困难袁在一定程度上偏离了政策设立意图和初衷袁制约了财政杠杆效应的发挥和政府引导基金的进一步良性发展袁厘清这些体制性瓶颈对促进经济新常态下产业优化升级和社会创新具有重要的意义遥二尧文献综述渊一冤政府引导基金的作用机理已有文献从杠杆效应尧风险共担效应尧信号传递效应尧资源效应等方面分析政府引导基金中财政资金的作用机理遥刘敏等渊2006冤从杠杆理论出发袁揭示了政府引导基金作为拥有杠杆能量的高能资本袁根本原理就在于借助杠杆效应袁让少量的财政资金撬动大量的社会资本遥孟卫东等渊2010冤考察了不同补偿机制对社会资本的激励强度袁指出为了能够吸引足够的社会资本参与袁公共资本往往需要提供风险补偿袁以此分担社会资本的投资风险遥而引导作用的发挥主要是以信号传递效应为基础的渊李善民等袁2020冤袁财政资金的投入向外传递政府支持的态度和信号袁认证了这些企业的质量与发展前景袁从而缓解资本市场上的信息不对称渊宫义飞等袁2021冤袁在政府引导基金投资后袁被投企业可以增加人力和资本投入渊蒋亚含等袁2023冤袁促进被投企业的高质量发展遥渊二冤财政资金的引导效果尽管政府引导基金设立的重要性和合理性被广泛证明袁但其引导效果仍有待商榷遥在考察政府引导基金能否遵循设立初衷袁正确引导社会资本进入创业投资市场方面袁学术界尚未得出一致的结论遥丛菲菲等渊2019冤研究发现国有资本的参与可以带动民间资本向科技创新企业投资袁扩大创投市场整体的融资规模和对高新技术企业的投资规模遥而部分研究认为袁财政资金引导作用的发挥具有一定的限制条件袁运用不当反而会对社会资本产生挤出效应遥杨敏利渊2014冤在引导作用方面支持野良性循环冶假说袁检验得出引导基金在创业投资落后区域发挥引导作用袁但在发达区域袁引导基金反而会挤出社会资金遥董建卫和郭立宏渊2017冤从补偿机制角度指出引导基金单独投资会对私人投资产生轻微的挤出效应遥徐明渊2021冤认为引导效应发挥的关键在于早期介入袁如果财政资金规避风险不介入企业初创阶段袁会造成野投资期限错配冶袁严重限制其对社会资本的引导作用遥渊三冤政府引导基金面临的困境学者们从设立尧投资尧监管及退出等阶段分析了政府引导基金存在的风险和困难袁具体看来袁引导基金在运营中主要面临以下三个困境院一是基金规划与监管能力不足尧运行效率低下遥陈少强等渊2017冤认为由于缺乏系统全面的制度规划设计袁政府引导基金呈现碎片化和资金分散化趋势袁难以形成政策合力遥吴笑晗和周媛渊2019冤从财政监管方面出发袁指出当前引导基金监管体系存在政策重叠尧主体职责划分不清尧监管缺位错位等多种缺陷遥二是财政资金使用效率尧社会资本到位率低遥张杰和闫春英渊2019冤认为由于盲目跟风尧顾虑资金安全性不敢投资尧本地优质项目较少等原因袁资金沉淀闲置是政府引导基金快速扩张后的突出问题遥李枚娜渊2020冤提出政府引导基金受到项目推进较慢尧决策程序行政化等因素的影响袁社会资本到位率偏低袁与撬动4至10倍社会资本的预期政策目标相差甚远遥三是退出渠道不通畅遥麦巧梅渊2022冤指出随着早期成立的基金相继进入退出阶段袁很多基金到期后仍然不能完全退出遥李圆圆渊2022冤表示预计2023年各级政府引导基金会迎来集中退出袁之后每年都会有万亿元量级的基金需要退出袁仅依靠资本市场无法填补大规模基金的退出需求遥综上所述袁现有文献对政府引导基金的研究已颇为全面袁包括对政府引导基金的作用机理和引导效果进行理论分析袁对运营中面临的困境进行探讨等遥但已有文献大多围绕政府引导基金本身的效应及问题进行研究袁忽视了政府引导基金源自财政资金袁是需要政府和市场合力协作的政策工具袁在如何统筹运用财政资金进行风险投资所面临的体制性瓶颈层面袁没有给出明晰的思路袁缺乏从体制性角度对引导基金进行系统性的深层次探讨遥因此袁本文对政府引导基金中财政资金面临的多重体制性困境进行剖析袁探寻财政资金效用发挥与完善政府引导基金机制的出路袁以期更好地发挥财政资金的政策引导与杠杆放大效用袁促进政府引导基金长期可持续发展遥三尧政府引导基金中财政资金的体制性困境政府引导基金在实践运行中遭遇诸多困难和挑战袁在一定程度上背离了基金设立初衷袁限制了财政资金效用的发挥袁其背后的症结在于运用财政资金进行风险投资的体制性困境袁这些困境存在于政府与市场边界的划分尧政府引导基金的功能属性尧管理机制与退出机制等不同维度袁具体表现为以下几个方面院渊一冤引导基金的政策性功能与市场化运营难以平衡首先袁财政资金的政策导向性和社会资本的逐利性存在不同的利益诉求遥对于大多数政府引导基金而言袁投资收益并不是首要追求袁它们一般都承载着特定的政策性功能袁具有更为显著的公共性和导向性遥相较于投资成熟期项目和发展前景较好的行业袁引导基金背负的政策性使命决定了它们需要投向重点产业及发展薄弱领域遥而社会资本追求利益最大化袁对回报率和回报周期比较敏感袁具有很大程度的逐利性袁因而社会资本在投资领域尧项目选择尧投资阶段和退出时间等方面都与财政资金存在不同的诉求袁这种诉求冲突会给政府引导基金的运营带来潜在风险遥其次袁政府引导基金的管理运作模式很难完全契合政府设立意图和引导作用的实现遥政府引导基金一般交给专业投资机构负责管理袁尽管这种委托管理模式有利于进行市场化运营袁充分发挥专业优势袁但基金管理机构在同时管理财政资金和社会资本的情况下袁会在风险投资中追求更高的投资回报和商业化目标的实现袁容易造成野利益共享尧风险不共担冶的局面袁对基金运营效率和风险管理产生负面影响袁使得引导作用的发挥无从体现遥渊二冤引导基金的地域属性不利于基金规范运作政府引导基金来源于地方财政袁也被各级政府视为招商引资的重要工具袁我国战略新兴产业正处于起步发展阶段袁地理集聚特征尚不显著袁地方政府希望借助引导基金进行投资布局袁把重点产业和新兴产业带回本地发展袁然而这种地域属性使得政府引导基金具有较多的地理限制条件袁出现野择地不择优冶的现象遥例如在选择投资对象时具有地域限制尧要求募集资金的大部分份额投向本地尧在当地设立投资管理公司等袁以免募集资金流向其他地区遥但很多地方的资源禀赋尧金融环境与庞大的基金规模并不匹配袁导致财政资源使用效率不高遥这种地域限制和区域资源分配不均衡的现象也容易造成其他扭曲袁近年来政府引导基金持续向区县下沉袁区县成为政府引导基金规模增长的重要来源袁但这些地区不仅吸纳社会资本的能力较弱袁也普遍缺乏符合条件的投资标的袁难以匹配到优秀的基金管理公司遥因此袁一些地区为了吸引市场化基金和创投公司袁将政府引导基金的股权投资变相为债权工具袁为社会资本提供隐性收益担保并承诺本金回购袁消除其未来的投资风险遥这种行为增加了地方政府的隐性负债和投资风险袁扭曲了政府引导基金设立的初衷袁严重影响了财政杠杆效应的发挥和基金运作的规范性遥渊三冤基金管理理念与机制设计较为僵化首先表现为部分政府引导基金的管理组织缺乏专业性袁没有在市场上选择募资能力和管理水平较高的专业管理机构袁而是脱胎于政府各职能部门和国有企业袁由主管部门组织设立基金管理公司袁或委派金融类国有企业代理出资并进行管理遥这些管理机构一般缺乏具备高素质业务水平和管理经验的专业人才袁在投资理念尧监督基金运行以及完成产业投资目标方面都有一定的欠缺遥其次袁政府引导基金在容错机制方面有待完善遥尽管政府引导基金在原则上允许出现亏损袁但基于财政出资安全性与门槛收益率的绩效评价要求袁许多引导基金的投资决策仍比较保守袁在投资标的筛选与决策程序上十分谨慎袁倾向于投资短期能够上市或者风险较低的成熟期项目袁甚至宁可资金闲置也不愿承担投资失败的风险袁难以实现地方产业发展规划和财政资金的引导作用遥除此之外袁引导基金的投资决策链条周期较长袁即使资金已募集到位袁但投资项目的选择需要通过论证尧立项尧尽调尧可研等一系列流程袁项目推进缓慢容易导致财政资金沉淀和低效率袁时间错配让大量财政资金只能躺在银行账户中野沉睡冶遥渊四冤退出机制不完善加剧财政资金挤出效应引导基金在完成政策目标后退出是整个运作链条中的最终环节袁也是保障财政资金回流与基金可持续运作的关键袁有利于平衡政府和市场的关系袁缓解财政资金的挤出效应遥当前我国股权交易市场和基金退出机制仍不完善袁如何确保财政资金与社会资本有序退出是一个很难突破的瓶颈遥近年来政府引导基金在快速增长的同时袁也带来了基金同质化扎堆尧投资方向重叠的问题袁加上退出机制缺乏清晰尧可操作的设计袁容易导致基金退出的拥挤和无序遥与此同时袁伴随着大规模的引导基金迎来退出浪潮袁资本交易市场的退出环境也有待优化遥一方面袁IPO是多数引导基金理想的退出方式袁但IPO退出门槛较高袁条件相对严苛且整体耗时较长袁经常需要三至五年的准备及排队时间袁在庞大的退出需求面前只能是杯水车薪遥另一方面袁区域性股权交易市场活跃度较低袁依靠股权转让尧股权回购等其他退出渠道的空间也很狭小遥最后袁退出基金份额的价值评估难度高袁价格较低不利于国有资产保值增值袁而价格较高会收窄股权承接者的盈利空间袁降低对市场主体的吸引力袁各方因素导致基金退出工作通常很难顺利完成遥政府引导基金退出缺乏及时性和流畅性袁容易造成大规模的存量财政资金无法释放袁不仅会影响投资效果和资金使用效率袁还会挤占民间资本的投入与增值创造空间袁加剧财政资金的挤出效应遥四尧完善政府引导基金机制的路径探析渊一冤明确引导基金角色定位袁实现有为政府和有效市场的良性互动政府引导基金和其他基金最主要的区别在于其基础性的引导作用袁财政资金的介入本质是对创新创业活动融资缺口的一种有效补充袁政府引导基金应该在市场中树立野帮扶之手冶的角色定位袁重点放在解决科技型初创企业和重点产业领域出现的市场失灵袁在经济活动中避免不必要的越位干预行为遥在实现引导基金政策性目标与商业性目标的平衡方面袁政府部门可以根据地方发展规划和政策导向对财政资金的使用划出红线袁围绕关键性问题拟定特别条款袁对投资的主体类型尧投资方向等进行一些合规性限定袁促进财政资金投向政策扶持鼓励的产业袁保障基金在正确轨道上运行遥除了约定的限定范围袁还须在协议框架内严格遵循市场机制的运作原则袁充分尊重基金管理人在投资活动中的主动性袁注重发挥专业化股权投资基金管理机构的成熟经验尧信息优势与专业技能袁进一步释放引导基金的市场活力遥与此同时袁政府引导基金在设定政策引导目标时要反映市场的真实需求袁充分调研并清晰预测投资产业的发展前景和预期收益袁以消除民间资本对投资回报的观望和疑虑袁激发民间资本与财政资金协作投资的积极性袁构建具有一致目标和发展方向的利益共同体袁更好地撬动社会资本投入遥渊二冤因地制宜放开投资区域限制袁优化财政资金配置效率首先袁政府引导基金的设立应与区域资源禀赋和产业发展结构紧密结合袁统筹考虑当地的财税政策与经济金融环境袁并据此确定相应的设立数量和目标规模袁与地方政府财政状况和经济发展规划相衔接袁确保基金政策目标的实现有一定的产业基础与实体经济作为支撑袁避免造成财政资源的闲置与浪费遥其次袁应进一步调整政府引导基金的地域限制政策遥专业化私募基金管理公司大多集聚在金融市场发达尧人才资源丰富的一线城市袁选择在欠发达地区落户的较少袁在这种状况下如果再附加投资上的地理限制条件袁只会放大欠发达地区组建专业基金管理团队的困难程度遥因此袁部分省市尤其是欠发达区县应进一步放松对投资区域尧投资范围尧本地投资比例等方面的约束条件袁允许政府引导基金在更广阔的范围内寻找合适的投资标的遥从长远来看袁地域限制条件的解除也有利于减少区域壁垒袁促进资本在全国范围内自由流动袁为基金发展提供更多元化的投资机会和选择袁吸引优质管理团队的加入袁提升政府引导基金质量的同时利用其外溢效应推动地方金融生态建设遥渊三冤促进监管尧绩效与容错机制的协调相融袁提升基金专业化运作水平无论是出于完善政府引导基金机制的考虑袁还是破解基金运营不规范尧不专业而制约财政资金效应发挥的难题袁均要求引入必要的政府监管和绩效考核袁并设计与之协调相融的容错机制遥在强化基金监管上袁一方面袁通过法律法规的严格约束和行政机构的切实监督袁防止政府引导基金依托政府信用与社会资本约定刚性兑付袁遏制政府引导基金以名债实股的方式进行变相融资袁成为地方政府隐性举债的新手段遥另一方面袁加强对财政资金使用的监测袁确保资金拨付与项目进程相匹配袁对筹备期过长的沉淀资金考虑提前收回遥在绩效考核机制上袁引导基金的绩效评价指标要同时兼顾公共目标和商业目标袁激发基金管理机构提高资金运用能力的同时袁也有助于实现财政资金的政策功能遥另外袁由于投资早期初创企业与成熟期项目的成功难度差异较大袁可以根据投资产业的发展阶段尧对重点领域和薄弱环节的投入力度尧产生的社会效益等方面袁分类灵活设置差异化的考核指标袁客观评价基金运营成果遥与此同时袁也应承担投向早期科技型企业的引导基金失败率较高的风险袁提高风险容忍度并设立野宽容失败冶的容错机制袁制订符合实际的容错率袁鼓励风险投资探索也要允许试错空间的存在袁化解基金管理者因规避投资风险而选择不作为的政策源头遥渊四冤完善多层次的资本交易市场体系袁进一步拓宽基金退出渠道流畅的退出渠道是政府引导基金模式繁荣的必要条件遥引导基金的退出并非是一个孤立的行为袁还牵涉到退出时机的判断尧退出方式的选择与退出基金份额的定价等各方面的安排袁需要统筹考虑资本市场退出环境和退出机制设计等因素遥首先袁在退出时间的判断上增强灵活性遥就政府引导基金的设立初衷而言袁不应该等到企业成熟后才考虑退出袁此时引导作用的发挥空间很小袁因此对于一些已完成政策目标与达到存续期的项目袁政府所占份额应尽快以合适的价格寻找承接方完成转让袁体现不与民争利的原则遥而对于已经确定亏损的项目袁财政资金应及时退出以避免更大的损失遥其次袁在退出方式的选择上进行多元化设计遥一是改变过度依赖IPO退出的瓶颈袁综合考虑并购尧回购等多样化的退出途径遥二是采取提质扩容的方式进一步发展区域性产权交易市场袁不断健全监管机制袁推进跨区域市场准入尧交易与信息披露标准体系的协作统一袁逐步实现各区域股权交易市场的联动互通遥三是为专门的股权转让二级市场搭建平台袁将股份转让给第三方机构来改善市场的流动性袁例如与专注于私募股权转让的S基金进行合作袁为资本交易市场的退出开辟新道路袁缓解政府引导基金大规模滞压的风险遥最后袁基金股权的价值评估要求政府在基金运作时就注重投后管理袁定期对基金的资产信息进行监测与考核袁减轻最终退出时的工作量和复杂程度遥姻渊基金项目院本文系北京市教育委员会科研计划项目掖一般业野政府引导基金中财政资金的杠杆效应及退出机制研究冶掖项目号院SM201910038005业的阶段性成果冤渊作者单位院首都经济贸易大学财政税务学院冤要要要要要要要要要要要要要要要参考文献[1]丛菲菲袁李曜袁谷文臣.国有创投资本对民营资本的引导效应研究[J].财贸经济袁2019袁(10).[2]陈少强袁郭骊袁郏紫卉.政府引导基金演变的逻辑[J].中央财经大学学报袁2017袁(02).[3]董建卫袁郭立宏.创业投资引导基金的补偿机制对引导效应的影响[J].中国科技论坛袁2017袁(04). 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北京创造·战略性新兴产业创业投资引导基金管理暂行办法第一章总则第一条为贯彻落实国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发[2010]32号）和市政府《关于印发加快培育和发展战略性新兴产业实施意见的通知》（京政发[2011]38号）, 转变政府投入方式，完善产业发展环境，加快培育和发展战略性新兴产业，根据《创业投资企业管理暂行办法》（国家发展改革委2005年第39号令）、《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》（国办发[2008]116号）、国家发展改革委、财政部《关于实施新兴产业创业投资计划、开展产业技术研究与开发资金参股设立创业投资基金试点工作的通知》(发改高技[2009]2743号)、《关于印发新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法的通知》（财建[2011]668号）及市发展改革委《关于印发市政府固定资产投资设立基金资金管理办法的通知》（京发改[2011]1067号）的有关规定，结合本市实际情况，设立北京创造〃战略性新兴产业创业投资引导基金（以下简称“引导基金”），并制定本办法。

第二条本办法适用于引导基金，以及按照《创业投资企业管理暂行办法》规定在创业投资备案管理部门备案，并申请引导基金的各类创业投资机构。

第三条引导基金是指市政府设立并按照市场化方式运作的专项用于支持战略性新兴产业的政策性基金，其宗旨在于充分发挥政府财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，培育壮大战略性新兴产业规模，引导社会资金主要投向北京市战略性新兴产业中处于创业早中期阶段的非上市企业，推进北京市经济结构调整和产业升级。

创业早中期阶段企业应当同时符合职工人数不超过500人、年销售（营业额）不超过2亿元、资产总额不超过2亿元条件。

上述条件按照初始投资行为发生时被投资企业的规模确定。

第四条引导基金遵循政府引导、市场运作、科学决策、控制风险的原则进行投资运作，优先支持国家新兴产业创投计划与北京市共同参股设立的创业投资企业。