牢记医改初心完善制度体系——纪念国发199844号文件实施20周年
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一、国发〔1998〕44 号文件制 定出台的背景
包括医疗保险改革在内的社会 保障制度改革是作为我国经济体制 改革中心任务的国有企业改革的配 套改革措施起步的，所以今天的社 会保障制度仍然可以明显地看到经 济体制改革初期的痕迹和烙印。国 发〔1998〕44号文件的重点主要有
两个方面：即建立了单位和个人共 同缴费的制度和实行社会统筹和 个人账户相结合的基本医疗保险制 度，这两个制度的产生主要受到三 个方面的影响：一是经济体制改革 的大环境。上世纪七十年代末的经 济体制改革首先是从农村的土地包 产到户开始的，农民家庭联产承包 经营责任制的核心就是打破平均主 义大锅饭，体现多劳多得；八十年 代中期开始的以国有企业改革为中 心的城市经济体制改革，借鉴了农 村改革的基本经验，把承包制引入 国企改革，当时比较时髦的口号是 “破三铁”；当时的职工养老、医 疗等保障项目都是由企业和单位负 担的，改革企业办社会问题的思路 就是“三方负担”，即将过去由企 业承担的职工福利改为国家、企 业、个人三方共同承担。经济体制 改革要求社会保障制度进行相应的 改革，也深刻地影响着社保改革的 思路。二是我们对西方福利国家的 批判以及新加坡公积金制度和智利 社会保障私有化的影响。我们对一 些西方国家从摇篮到坟墓的福利制
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老、医疗保险制度的参照，后来的 城乡居民养老、医疗改革也都采取 了相近的制度模式。
二、发扬两江试点勇于改革探 索的精神
今天我们在镇江召开纪念国发 〔1998〕44号文件颁布20周年座谈 会，就不能不提到“两江试点”。 1994年，为了积极稳妥推进医疗 保障制度改革，国务院签发《关 于江苏省镇江市、江西省九江市职 工医疗保障制度改革试点方案的批 复》，作为国务院直接指导的医改 试点工作在两个城市展开。在“两 江试点”取得基本经验的基础上， 1996年国务院又批转了国家体改 委、财政部、劳动部和卫生部四部 委联合制定的《关于职工医疗保障 制度改革扩大试点的意见》，试点 范围扩大到十几个城市。可以肯定 地说，没有“两江试点”就没有国 发〔1998〕44号文件的出台。我当 时兼任国务院医改办主持工作的常 务副主任，作为早期的医改人全过 程参与了“两江试点”和扩大试点 的医改工作。我清楚地记得医改办 的最后一项重要工作就是起草国发 〔1998〕44号文件。1998年国务院 机构改革，医改办的大部分同志调 入新成立的劳动和社会保障部医疗 保险司，我担任了第一任的医疗保 险司司长。医疗保险司组建后的第 一项工作就是宣传贯彻组织实施国 发〔1998〕44号文件。回顾医改往 事，感慨万分。二十多年在时代发 展中不算长，但医疗保障事业发生 了巨大而深刻的变化。二十多年对 一代人来说也不算短，第一代医改 人把一生献给了医改事业，他们勇
度给予全盘否定并作为社会保障制 度的反面教材加以批判。对新加坡 的公积金制度赞赏有加。三是公 费、劳保医疗由于制度本身存在的 覆盖面小，财政、企业负担重，医 疗资源浪费等问题而难以为继。可 以说，养老、医疗等社会保障的基 本制度模式就是在这种背景下产生 的。1991年国务院下发了《关于企 业职工养老保险制度改革的决定》 明确规定，基本养老保险费由国 家、企业、个人三方共同负担。 1993年党的十四届三中全会出台了 一个划时代的重要文件，即《中共 中央关于建立社会主义市场经济体 制若干问题的决定》，决定明确提 出，城镇职工养老和医疗保险金由 单位和个人共同负担，实行社会统 筹和个人账户相结合。1994年“两 江试点”方案就是按照这个原则制 定的。1995年国务院《关于深化企 业职工养老保险制度改革的通知》 和国发〔1998〕44号文件则是在全 国范围确立了社会统筹与个人账户 相结合的城镇职工养老、医疗保险 制度模式。有了城镇职工基本养
于向旧观念、旧体制挑战，克服种 种艰难困苦，经受了失败和教训的 挫折，为建立中国特色的医疗保障 制度探索了路子，积累了经验，他 们中的许多人现在已经退休了，但 他们对医改作出的贡献，将永远是 中国医疗保障事业发展史上的重要 篇章。
“两江试点”有很多经验可以 总结，但我认为最根本的经验就是 重视理论研究，勇于改革创新。我 记得在“两江试点”和医改初期， 从国家有关部门到地方从事医改工 作的同志都非常重视医改的研究和 改革探索。因为当时国内没有医改 的专门研究机构，大专院校也没有 医疗保险的专业，更没有医疗保 险的专家，后来有的也都是半路出 家的。所以研究的压力就都集中在 从事医改的行政人员身上了。医疗 保险制度在国内没有实施的经验， 只能根据我国经济体制改革摸着石 头过河的做法并学习借鉴国外医疗 保险制度实施的经验教训，通过试 点的方式逐步推进。大家虽然都是 搞行政工作的，但大量的精力放在 研究问题上，包括理论研究、制度 研究、政策研究、管理研究等。从 当时的国家领导人包括总理、副总 理、国务委员到部长、司局长都直 接参与研究。研究的方式多种多 样，包括共同调研、讨论、辩论甚 至吵架。我记得当时卫生部的蔡仁 华司长、劳动部的焦凯平司长，财 政部的孙志钧司长和我们体改委的 同志，都特别善于学习和研究问 题，我们在一起讨论研究医改的理 论和政策问题时，常常就某个问题 争执得面红耳赤，共同的事业把我 们凝聚在一起，大家是工作中的同
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牢记医改初心 完善制度体系
——纪念国发〔1998〕44号文件实施20周年
全国人大常委会委员、财经委副主任委员 乌日图
19 9 8 年 国 务 院 颁 布 了 一 个 重 要 决定，即《关于建立城镇职工 基本医疗保险制度的决定》（以下 简称国发〔1998〕44号文件），决 定要求在全国普遍建立统一的城镇 职工基本医疗保险制度，这是中国 医疗保障制度改革历史上的重要里 程碑。20年来的医疗保障制度改革 已经取得了巨大成就。如果说过去 二十年医改已经初步解决了“从无 到有”的问题，进入继续深化改革 的新时代，我们要把重点放在“从 有到优”上，以更好满足人民群众 对健康生活的需要。因此，回顾过 去20年医改的历程，认真总结经验 是非常必要的。
包括医疗保险改革在内的社会 保障制度改革是作为我国经济体制 改革中心任务的国有企业改革的配 套改革措施起步的，所以今天的社 会保障制度仍然可以明显地看到经 济体制改革初期的痕迹和烙印。国 发〔1998〕44号文件的重点主要有
两个方面：即建立了单位和个人共 同缴费的制度和实行社会统筹和 个人账户相结合的基本医疗保险制 度，这两个制度的产生主要受到三 个方面的影响：一是经济体制改革 的大环境。上世纪七十年代末的经 济体制改革首先是从农村的土地包 产到户开始的，农民家庭联产承包 经营责任制的核心就是打破平均主 义大锅饭，体现多劳多得；八十年 代中期开始的以国有企业改革为中 心的城市经济体制改革，借鉴了农 村改革的基本经验，把承包制引入 国企改革，当时比较时髦的口号是 “破三铁”；当时的职工养老、医 疗等保障项目都是由企业和单位负 担的，改革企业办社会问题的思路 就是“三方负担”，即将过去由企 业承担的职工福利改为国家、企 业、个人三方共同承担。经济体制 改革要求社会保障制度进行相应的 改革，也深刻地影响着社保改革的 思路。二是我们对西方福利国家的 批判以及新加坡公积金制度和智利 社会保障私有化的影响。我们对一 些西方国家从摇篮到坟墓的福利制
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老、医疗保险制度的参照，后来的 城乡居民养老、医疗改革也都采取 了相近的制度模式。
二、发扬两江试点勇于改革探 索的精神
今天我们在镇江召开纪念国发 〔1998〕44号文件颁布20周年座谈 会，就不能不提到“两江试点”。 1994年，为了积极稳妥推进医疗 保障制度改革，国务院签发《关 于江苏省镇江市、江西省九江市职 工医疗保障制度改革试点方案的批 复》，作为国务院直接指导的医改 试点工作在两个城市展开。在“两 江试点”取得基本经验的基础上， 1996年国务院又批转了国家体改 委、财政部、劳动部和卫生部四部 委联合制定的《关于职工医疗保障 制度改革扩大试点的意见》，试点 范围扩大到十几个城市。可以肯定 地说，没有“两江试点”就没有国 发〔1998〕44号文件的出台。我当 时兼任国务院医改办主持工作的常 务副主任，作为早期的医改人全过 程参与了“两江试点”和扩大试点 的医改工作。我清楚地记得医改办 的最后一项重要工作就是起草国发 〔1998〕44号文件。1998年国务院 机构改革，医改办的大部分同志调 入新成立的劳动和社会保障部医疗 保险司，我担任了第一任的医疗保 险司司长。医疗保险司组建后的第 一项工作就是宣传贯彻组织实施国 发〔1998〕44号文件。回顾医改往 事，感慨万分。二十多年在时代发 展中不算长，但医疗保障事业发生 了巨大而深刻的变化。二十多年对 一代人来说也不算短，第一代医改 人把一生献给了医改事业，他们勇
度给予全盘否定并作为社会保障制 度的反面教材加以批判。对新加坡 的公积金制度赞赏有加。三是公 费、劳保医疗由于制度本身存在的 覆盖面小，财政、企业负担重，医 疗资源浪费等问题而难以为继。可 以说，养老、医疗等社会保障的基 本制度模式就是在这种背景下产生 的。1991年国务院下发了《关于企 业职工养老保险制度改革的决定》 明确规定，基本养老保险费由国 家、企业、个人三方共同负担。 1993年党的十四届三中全会出台了 一个划时代的重要文件，即《中共 中央关于建立社会主义市场经济体 制若干问题的决定》，决定明确提 出，城镇职工养老和医疗保险金由 单位和个人共同负担，实行社会统 筹和个人账户相结合。1994年“两 江试点”方案就是按照这个原则制 定的。1995年国务院《关于深化企 业职工养老保险制度改革的通知》 和国发〔1998〕44号文件则是在全 国范围确立了社会统筹与个人账户 相结合的城镇职工养老、医疗保险 制度模式。有了城镇职工基本养
于向旧观念、旧体制挑战，克服种 种艰难困苦，经受了失败和教训的 挫折，为建立中国特色的医疗保障 制度探索了路子，积累了经验，他 们中的许多人现在已经退休了，但 他们对医改作出的贡献，将永远是 中国医疗保障事业发展史上的重要 篇章。
“两江试点”有很多经验可以 总结，但我认为最根本的经验就是 重视理论研究，勇于改革创新。我 记得在“两江试点”和医改初期， 从国家有关部门到地方从事医改工 作的同志都非常重视医改的研究和 改革探索。因为当时国内没有医改 的专门研究机构，大专院校也没有 医疗保险的专业，更没有医疗保 险的专家，后来有的也都是半路出 家的。所以研究的压力就都集中在 从事医改的行政人员身上了。医疗 保险制度在国内没有实施的经验， 只能根据我国经济体制改革摸着石 头过河的做法并学习借鉴国外医疗 保险制度实施的经验教训，通过试 点的方式逐步推进。大家虽然都是 搞行政工作的，但大量的精力放在 研究问题上，包括理论研究、制度 研究、政策研究、管理研究等。从 当时的国家领导人包括总理、副总 理、国务委员到部长、司局长都直 接参与研究。研究的方式多种多 样，包括共同调研、讨论、辩论甚 至吵架。我记得当时卫生部的蔡仁 华司长、劳动部的焦凯平司长，财 政部的孙志钧司长和我们体改委的 同志，都特别善于学习和研究问 题，我们在一起讨论研究医改的理 论和政策问题时，常常就某个问题 争执得面红耳赤，共同的事业把我 们凝聚在一起，大家是工作中的同
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19 9 8 年 国 务 院 颁 布 了 一 个 重 要 决定，即《关于建立城镇职工 基本医疗保险制度的决定》（以下 简称国发〔1998〕44号文件），决 定要求在全国普遍建立统一的城镇 职工基本医疗保险制度，这是中国 医疗保障制度改革历史上的重要里 程碑。20年来的医疗保障制度改革 已经取得了巨大成就。如果说过去 二十年医改已经初步解决了“从无 到有”的问题，进入继续深化改革 的新时代，我们要把重点放在“从 有到优”上，以更好满足人民群众 对健康生活的需要。因此，回顾过 去20年医改的历程，认真总结经验 是非常必要的。
