美国投资保护主义的国际政治经济学分析_以CFIUS改革为案例

[收稿日期]2009206220　[作者简介]翟东升,中国人民大学讲师,主要研究方向为投资与贷币问题的国际政治经济学;夏青,中国人民大学国际关系学院硕士研究生。

　①　关于投资保护主义作深度分析的学术论文主要出现在90年代,Simon Reich 在其‘Manufacturing ’Investment :NationalVariations in the C ontribution of Foreign Direct Investors to the US Manufacturing Base in the 1990s (Review of International Po 2litical Economy ,Vol 13,No 11,Spring 1996,pp 127-64)中对外资进入美国市场的国别因素进行了分析;Robin G aster 的论文Protectionism with Purpose :G uiding Foreign Investment (Foreign Policy ,No 188,Fall 1992,pp 191-106)探讨了一种疏堵结合、开放与保护平衡的外资政策。

Stanley D 1Nollen 等人的论文Free Trade ,Fair Trade ,Strategic Trade ,and Pro 2tectionism in the U 1S 1Congress ,1987-88(International Organization ,Vol 148,No 13,1994,pp 1491-525)选取了特定年份分析了美国国会内部保护主义的政治生态,而其选取的1988年恰巧是本文将要提到的第一次CFIUS 改革的重要时刻;另有两篇论文分析保护主义抬头的时机问题,William R 1Thompson 的Growth Waves ,Systemic Openness ,andProtectionism (International Organization ,Vol 146,No 12,1992,pp 1491-525)及Rafael Reuveny 的The Timing of Pro 2tectionism (Review of International Political Economy ,Vol 14,No 11,1997,pp 1179-213)1美国投资保护主义的国际政治经济学分析———以CFIUS 改革为案例翟东升,夏　青(中国人民大学国际关系学院,北京100872)[关键词]　投资保护主义;CFIU S ;中美经济关系[摘　要]　本文借助双层博弈框架分析了美国投资保护主义的体系根源和国内表现。

在体系层面,美国的“世界警察”角色和“世界银行家”角色之间存在矛盾,从而导致在其国内出现不同利益集团、政府部门和思想流派围绕开放—保护问题的激烈争论。

本文以CFIUS 历次改革为案例研究美国投资保护主义的发酵机制。

本文主张将CFIU S 的改革和审查方式纳入到中美双方的战略与经济对话框架中来,并在此过程中借助美国财政部的利益和影响,限制军方和国会的影响。

中国也应组建类似的跨部委的外资委员会以保护相应的国家利益。

[中图分类号]F832148 [文献标识码]A [文章编号]025722826(2009)1120056207 种复合相互依赖,它对于双方乃至世界的持久和平与共同繁荣意义重大。

然而近年来,美国国内不断发酵的投资保护主义,即对外国资本进入美国本土市场投资或者并购的疑惧情绪和排斥行为,正在侵蚀和解构着这种复合相互依赖。

这一倾向既表现在大众舆论中,也常常物化进官方的政策法规和制度设计之中,从而对美国乃至全球市场的开放性构成威胁,而对中国这个官方美元储备最大持有国的国家利益也构成重大影响。

那么,这种投资保护主义到底受美国国内和国际政治经济生态中何种因素驱动?中国应当如何应对之?对于这些问题的回答,目前的国际政治经济学研究仍然是相对滞后的①。

本文正是通过对CFIU S (美国外国投资审查委员会,Committee on Foreign Investment in the United States )的产生、发展和改革过程进行纵向比较以探究美国不断发酵的投资保护主义的历史渊源和发展动能①。

　①　之所以选择CFIUS 的形成与改革作为重点案例分析对象,是因为它既是投资保护主义的反映,又是投资保护主义发挥作用的关键途径。

　②　两者的相互支持和匹配之处体现在:一方面美元霸权可以将大量的军事开支所导致的赤字转嫁到全球政府和市场中去;另一方面,美国在关键地区(因原油出口而获得财富的中东产油区和拥有大量工业顺差的东亚)的军事主导地位确保了美元作为最终支付手段和储值手段的可信度。

本文首先将借用美国著名国际政治经济学者Robert Put nam 的双层博弈模型来讨论国家间和国家内部两个层次上的博弈,从而向读者展示美国投资保护主义的生成机理。

然后选择CFIU S 作为案例,通过对它的产生与改革背后的历次保护主义浪潮进行深入而广泛的历史比较,从而验证和说明上文的理论观点。

一、美国投资保护主义的双层博弈考察根据美国学者Robert Put nam 的说法,国家间的政治经济谈判和博弈往往在两个层次上同时展开:一是国与国之间的辩论和博弈,二是国家内部围绕相关问题的辩论和争夺。

两者分别是在不同的语境(context s )、规则(rules )和层面(layers )上展开,但是却以一种复杂的方式紧密地联系在一起。

然。

本文将依次对这两个层面上投资保护主义辩论进行分析。

从国际体系的宏观层面上看,本文认为贸易保护主义的周期性兴起是美国霸权两大支柱之间关系的必然结果。

正如国内学界已经普遍认识到的那样,美国的全球霸权集中地依赖和体现在两大支柱之上,一是以技术优势为核心的军事霸权,二是以美元的独特地位为核心的金融霸权,两者相辅相成②,使得美国高居全球等级秩序之顶端,既是世界的警察,又是世界的银行。

作为世界的警察,要建立并扩大其权势,或者为了维持由他主导的世界秩序,美国周期性地卷入战争或战略对抗。

为此而产生的巨额费用需要通过自己的银行渠道(美元霸权)分摊到世界各国身上,其办法归根结蒂就是向世界市场支付自己额外印刷的美元以换取实质性的财富。

当这些额外的美元在海外积累到一定程度的时候,外部的美元持有者考虑到美元内在价值的摊薄会倾向于将其转换为实质性的资产或者企业控制权,而这种交易则又反过来同美国维护自己的军事技术优势的需要相矛盾。

于是就有了美国国内投资保护主义的思潮倾向和政策实践。

回到关于世界的警察和银行双重身份这个比喻上,作为一个“自我授衔”的警察他会经常性地陷入代价昂贵的暴力冲突中,而这个费用则通过直接从自家开的银行里提取别人的存款来支付。

为了免受损失,一些大额存款人要求集中提现,银行则对此要求说“不”。

在现实中,美国投资保护主义的实质就是要拒绝、阻止或延滞大额存款人将信用资产转化为相对可靠的实物资产的行为。

从上文的分析我们可以看出,美元霸权与军事技术霸权之间是存在内在矛盾的。

其矛盾的关键在于美元地位的基础。

自美国20世纪70年代关闭美联储的黄金窗口之后人们只能从美国和世界市场上取回相应的价值,美元的价值基础从此不再与黄金相联系,而是取决于持有美元的人在世界(尤其是美国本土)市场上可以换取的实际商品、劳务和资产。

现在当欠了一屁股债的美国政府出于安全考虑而在其自家的各种瓶瓶罐罐上贴上“非卖品”的标签(此举激励着其他各国政府也采取类似的报复行为),那么美元所对应的可交易资产便大大缩水,外国政府和私人愿意持有美元的逻辑前提便趋于消失,这将必然伤及美元的地位和美国经济。

那么,假如放手允许外国政府和企业收购美国资产,那会如何呢?由于美国同外部世界在技术和人力资源要素密集度方面的显著差异,外国的投资者乐于选择具有先进核心技术的企业进行购买或者投资。

但是这一市场运行的自然趋势同美国的安全考量产生直接矛盾,因为它将加速核心技术向外部世界的扩散,而几乎所有的先进技术都可以或多或少地定义为“两用技术”‘dual use technology ’①。

　　①　事实上,无论是在美国还是在近现代的欧洲历史上,重大技术突破都首先发生在军事技术领域,然后才拓展运用到民用领域。

这就解释了为什么几乎所有先进技术都带有军事和安全含义。

　②　资本与资金的差异在于:当且仅当与人力资源、技术、市场渠道等要素结合起来从而产生出一定回报期望的时候,资金才转化为资本。

美国拥有高科技和经营管理等要素方面的明显优势,当资金(期望收益为美国国债长期利率或略高)从世界各地流向美国后,与美国的技术、管理和营销等要素相结合,转化为资本或商品投射到世界各地,为美国政府和企业赚取超额利润。

由此,全球资金和资本流动的过程如同一个喷泉池中的循环水一般,流向位于中央的美国的是资金,而由它投射出来的是资本,跨国公司则成为喷嘴。

对于中美之间这种资金—资本的喷泉循环,原中国人民银行副行长吴晓灵女士曾在一次演讲中估计每年它让中国向美国输送高达800亿美元的纯利。

可见,要想维持和拓展美元霸权,就需要向外部开放市场尤其是美国的资本和资产市场;而要想维持和拓展美国的技术优势从而保障美国的军事霸权,就必须限制或筛选外国资本对美国资产、技术和股权的收购行为。

一个要求开放,一个却要求封闭和控制,两者在根本方向上出现了内在悖论。

正是美国在国际体系中的双重角色(既是警察,又是银行家)之间的内在矛盾,才导致了我们在下文将要论述的,美国国内各种利益集团、政府部门、思潮流派之间围绕相关政策的主导权展开了激烈的竞争。

在美国国内层面上,围绕对待外部投资的政策问题,我们可以看到相互竞争性的利益、机构和思想之间进行着激烈的争夺。

受益于全球市场开放进程的美国产业、地区和阶层,比如金融业和依赖全球市场的跨国公司,纷纷主张维持和扩大美国市场的开放性从而一方面鼓励更多的资金流向美国,另一方面鼓励更多的国家和市场接受美国资本②。

而那些全球化进程中的失败者以及受益于封闭型和对抗性的国际格局的部门和产业,比如军工、能源等行业和政府安全部门,则倾向于主张谨慎对待资本的跨境流动。

政治经济学中一个重要命题在于,那些经济竞争中的失败者在特定政治规则下却未必是弱势,他们通过选票和舆论等政治资源来影响政府和民选代表的政策主张,其生存状态也让他们拥有更强的政治行动意愿。

于是,我们看到不同的利益群体通过不同的渠道去影响美国政府的不同部门和机构,并在此过程中使用着源于不同思想渊源的概念、话语和辩论逻辑。

开放还是保护,便由一个技术问题变成为一个政治问题。

在2005年发生在卡耐基和平基金会的一场关于中海油收购优尼科的激烈辩论便集中地体现了美国政治生活中不同的利益、机构和思想流派如何围绕市场开放—保护问题展开博弈。