基于公共安全管理的城市气象灾害防御方法

摘要随着我国经济发展和城市化进程的加快,气象灾害对城市的影响越来越大,很多以前看似普遍的天气现象也开始影响城市的正常生活秩序了。

现在,天气事件或多或少都会对城市生活产生影响。

如何减少这些影响、提高城市对气象灾害的防御能力已不是气象部门的学术问题或者单纯的科技问题了。

面对不断发生的气象灾害和高影响天气事件,各级政府应该如何准备应对,已经成为公共管理部门要认真研究的重要课题。

城市气象灾害有其特殊的孕灾环境,同样的天气事件发生的空间位置不同, 造成的影响会差别很大。

发生在城市的天气事件结合城市本身的各种因素,可能会变成灾害或者严重影响城市正常秩序。

本文立足进十年来发生在城市的气象灾害和高影响性天气事件,分析发生在城市的气象灾害特点和城市环境的特殊性, 在此基础上提出我国政府应该采取的对策。

这其中既有政府应对城市气象灾害的体制、机制等的管理角度,也有如何提高城市本身的抗灾能力、减少影响的专业角度。

西方发达国家在城市气象灾害防御方面有很多可以借鉴的做法和成功经验, 总结国外在应对城市气象灾害的经验和长处,归纳各国的共同点,结合我国国情提出各种对策。

面对城市气象灾害的影响,不能只依靠政府,还要尽可能的动员各种社会力量的参与,包括如何引导社会公众共同面对城市气象灾害;如何教育公众、提高公众应对灾害的能力；如何动员非政府组织参与防灾;还有如何通过改善社区的防灾能力，这些都是从社会角度提升城市气象灾害防御能力的途径。

关键词:城市气象灾害；灾害防御；公共安全管理目录一、绪论（一）研究的背景随着工业化和城市化的推进和经济的高速增长，能源的消耗随之增加，社会经济活动加速给资源造成了巨大的压力，大量温室气体的排放，使全球的气候发生了变化。

观测资料显示，20世纪是过去1000年中最暖的100年，气温升高导致了全球气候发生了巨大的改变。

我国地处东亚季风区，受各种因素的影响，是国际上气象灾害频发的国家之一，气象灾害不仅发生频繁，而且种类多样，每年因气象灾害造成的经济损失约2000亿元。

专家研究发现，同等级的灾害，在发达地区造成的经济损失比在欠发达地区更为严重，造成的人员伤亡数量却远远少于欠发达地区。

近十年的几次严重气象灾害更是暴露了我国在气象灾害应对方面的严重不足。

来看几个案例：2001年12月7日，北京出现一次突发的小雪天气过程，全市平均降雪量1?2毫米。

降雪、路面和气温因素共同作用导致落雪迅速结冰，适逢周五下午下班高峰时段，造成数十万辆机动车几乎无法行驶，北京城区的交通近乎于瘫痪。

而这种小雪根本没有达到气象灾害的标准。

刮风、下雨、下雪本是一些很自然的现象，但是就是这些自然现象越来越多的干扰了城市的正常生活秩序，这不得不令我们深思。

2001年的一场小雪，降雪量只有2mm,这在农民眼中的确是连"瑞雪”都算不上，更不用说达到雪灾的程度，可是却让京城的交通近于擁痪，变成了一场“城市雪灾”。

这些都让我们看到了城市在气象灾害面前的脆弱和我国城市气象灾害应对能力的不足。

这些只是气象灾害的一部分，其他如高温、大风、雾、沙尘暴等天气更是经常出现在我国广阔的国土上。

在我国，如何科学的防御和应对气象灾害，减少人员和经济财产损失，已成为重要的公共议题。

随着媒体的发展，何地出现灾害会立即出现在各类媒体上，政府在灾害中的应对措施和灾害造成的损失大小也成为人民群众对政府形象评价的一个方面，那么防御气象灾害就不单单是气象部门的事情了，而是各级政府乃至中央的事情了。

（二）研究的意义据世界气象组织预测，21世纪全球变暖将会越来越严重，由此导致的气象灾害会更加频繁，这会严重地威胁经济的可持续发展。

如何提高城市应对气象灾害的能力已经是一个迫在眉睫的问题，也是对城市管理者提出的新的挑战。

联合国21世纪际防灾减灾的共同目标是：“提高人类社会自然、技术和环境灾害的抗御能力，从而减轻施加于当今脆弱的社会和经济之上的综合风险；通过将风险防御战略全面纳入可持续发展活动，促进从抵御灾害向风险管理转变”。

?本文从公共安全管理的角度来考察城市气象灾害的防御，主要从政策，法律、机构设置和技术支持等层面来探讨这个问题，对加强我国城市气象灾害预防的机构建设和能力提高有一定意义：首先，目前是我国大力推进城市化建设的时期，气象灾害发生频率加大、破坏力也日益增强，一次重大的气象灾害就可以使几年的建设成果付诸东流，因此城市在规划、建设和管理过程中的每一个环节都要充分考虑到预防和应对灾害的要求。

其次，城市防灾系统建设是政府的重要职能之一，预防和应对1象灾害是城市管理者义不容辞的责任。

最后，在面对灾害时，应急管理能否有效地进行是城市管理水平的真实反映，平时的准备工作做得充足，灾害来临时就有-定的时间和空间缓冲，在决策中就有条件进行充分有效的部署，为减灾抗灾赢得更多的时间，最大程度地减小气象灾害对城市运行的影响与破坏。

（三）国内外相关研究综述气象灾害一直伴随着人类社会的发展，随着人类社会进入工业化、城市化的阶段，很多较为普通的天气现象在城市这个特殊的环境下，也变成了能影响正常生活秩序的气象事件，气象灾害也越来越引起人们的重视。

气象灾害这个问题原本只是在气象部门内部作为一个学术问题，主要考虑其发生、演变、发展和消亡的特点和规律，总结经验和方法，以期尽早的提供气象预报。

但是随着气象灾害对社会的生产生活影响越来越大，公共管理学、危机管理学、市政学、城市规划等学科也开始从各自的角度逐渐加以关注。

西方学术界对公共管理理论的研究起步较早，发展较快，成果较丰富。

我国在该领域的研究尚处起步阶段，与发达国家相比，相关研究比较薄弱，还存在研究视角、研究范围单一狭窄，研究的针对性和可操作性不强等不足。

现代城市的产生，西方要早于我国，所以西方国家对于城市管理的研究也较成熟，不论是城市的规划建设和还是管理理念，都较为成熟。

但是随着城市的发展，公共安全问题也越来越突出，气象灾害就是威胁城市公共安全的一个因素。

我国有关公共危机的研究开始于20世纪初，而具体关于城市气象灾害防御的研究是在近几年的儿次重大气象灾害以后，特别是在2008年的南方雪灾之后。

上到中央政府，下到县、乡一级的政府，对气象灾害的防御都非常的重视。

综上所述，学者们从各自不同的角度提出了自己的见解，但目前针对城市气象灾害防御的著作数量较少，主要是从危机管理和公共气象服务的角度来阐述的，重点是如何应对而不是如何防御。

而从公共安全管理视角下，把城市当成一个有机体来进行的研究就更少了。

虽然单个学科针对城市气象灾害防御这个问题都有许多很好的对策，但是缺少一个宏观层面上的把握，没有将城市气象灾害的特点从一般的自然灾害和突发事件中剥离出来。

二、气象灾害防御与公共安全管理（一）气象灾害及其对城市的影响城市是自然灾害的巨大承载体，城市现代化程度越高，其致灾易损性就越大，城市就显得越脆弱。

在所有气象灾害中，对城市有影响的灾害在所有的气象灾害中占了大多数。

中国70%以上的城市，50%以上的人口分布在各种自然灾害严重的地区?，城市安全形势不容乐观。

“高风险的城市，不设防的农村”是对近年来气象灾害影响特点的一个概括，随着城市化和现代化的加快，城市防御气象灾害的脆弱性暴露出来。

城市受灾以后的损失主要表现在人员伤亡，设施损坏和生产生活秩序紊乱等方面。

城市在一定的空间内集中了大量人口和财富，就决定了遭受大的灾害时损失巨大的特点。

城市的基础设施在城市中发挥着非常重要的作用，这些设施很多都相互关联，某部分受损，很有可能影响其他部分功能的发挥或者瘫痪整体。

基础设施的修复又需要动用大量的人力物力，同时城市中各类管网立体交织，纵横交错，深埋地下，不但检测费力，修复难度更大。

气象灾害在影响城市的同时，也被城市这个特殊环境给“放大”，这就是为什么城市在气象灾害面前被称为“高风险的城市”。

气象灾害对城市的影响日趋严重，已经不能向以前--样对其放任不管或者被动应对了，要采取主动的防御措施。

气象灾害有其n身的特点与规律，通过分析，可以采取各种防御措施来减少其对城市的影响。

（二）公共安全管理公共安全是指在一定的自然条件，社会背景和科学发展状况的前提下，人类正常的进行生产生活所需的外部环境的状态——在安全的状态下，虽然存在风险，但是风险在人类可控的范围内，可能的损害在人类可以承受的范围以内。

根据发生机理和过程，公共安全涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大方面。

气象灾害就是自然灾害的主要表现之一。

公共安全管理是是一种管理活动，是国家安全管理组织或部门在有关法规范围内对国家和社会公共事务、秩序和设施安全的管理活动，通过这种管理活动，使管理的对象处于一个安全的状态，对破坏这种状态的事件进行应对、对事件后果的消除以及安全状态的恢复。

公共安全管理有以下几个含义：公共安全管理是要为公众提供服务；管理者的主体是政府部门或公共服务机构，不是私人机构；强调公共部门所担负的责任和义务；公共管理活动是有公众参与的；管理者要运用法律手段进行管理。

（三）引入公共安全管理的视角研究城市气象灾害防御灾害防御指的是防止灾害于未然，灾害发生后防止灾害扩大以及进行灾后的恢复，既要防范，也要抵御。

我国一直以来在灾害管理上采用的是应急管理的模式。

所谓应急管理，就是以政府为主导的管理者，为了降低或避免突发事件的危害，对于突发性公共事件在进行监测、预警、干预或控制以及消除的过程中再去的一系列方法和措施的总和。

?应急管理是一种以应对紧急情况为目的的被动式的管理活动，随着社会的进步和时代的发展，在灾害应对上，应急管理这种理念已经不能更好的胜任，所以有必要引入公共安全管理的理念来进行城市气象灾害的防御。

公共安全管理是一个全社会参与的多中心管理模式。

公共安全管理理论认为政府的责任是有限的，可以把一些权力和事务交给各类非政府组织和社区以及公众，让他们积极发挥作用。

使公众减少对政府的依赖，积极参与到公共安全管理中，提高民众、社区、城市的自我保护能力和自救能力。

同时，政府也要整合出一个高效的组织机构，在平时能够对潜在的危机作好充分准备，危急时刻能协调各方力量化解危机。

在城市气象灾害防御上，面对纷繁复杂的承灾环境和灾害的高影响性，采取应急管理虽然可以消除灾害、快速应对，但是灾害造成的损失已经成为了事实，损失无法避免。

而且这种管理方式不适于应对高影响性的气象灾害，因为高影响性的天气事件发生频率较高，每次都要启动应急管理势必造成政府的财政负担增加，这对资源是一种浪费。

这些弊端表明应急管理模式已经不能更好的解决这个问题，公共安全管理的模式无疑是一个更为有效的方法，采取全方位的防灾措施，降低城市对高影响性天气事件的敏感度；建立良好的灾害管理机制，和应对模式，更加有效的处置灾害。

这就是为什么要从公共安全管理的视角来探讨这个问题了。