收稿日期:2009-03-08作者简介:戴昌桥(1978-),男,湖南邵阳人,讲师,博士,从事地方治理研究。2009年第3期(总第148期)理论探讨THEORETICALINVESTIGATIONNo3,2009GeneralNo148
中美两国地方治理决策比较
戴昌桥
(广东商学院公共管理学院,广州510320)
摘要:地方治理决策作为地方治理的重要组成部分,要受到地方治理实践与传统的影响。中美两国地方治
理实践与传统不同,导致了中美两国地方治理决策不同,具体表现为:美国地方治理决策文化是资产阶级决策文化,受到资产阶级传统文化的影响,而中国地方治理决策文化是无产阶级决策文化,受到中国儒家传统文化的影响;美国地方治理决策主体的决策参与意识、决策能力与决策独立性要高,而中国地方治理决策主体的决策参与意识、决策能力与决策独立性相对要低;美国地方治理决策体制是多中心决策体制,而中国地方治理决策体制是
单中心决策体制;美国地方治理决策以公民和社会职能为导向,而中国地方治理决策以政府和经济职能为导向。关键词:地方治理决策;决策文化;决策主体;决策体制;中国;美国中图分类号:D523.5文献标志码:A文章编号:1000-8594(2009)03-0141-05
地方治理决策是指地方治理主体在地方治理理
论精髓的指引下,为实现地方治理目标而对地方公
共事务治理作出决策的整个过程。其构成要素包
括:地方治理决策文化、地方治理决策主体、地方治理决策体制、地方治理决策导向等因素。笔者正是
以上述四个要素作为本文研究的切入点,重点对中
美两国地方治理决策进行比较分析。
一、中美两国地方治理决策文化比较
地方治理决策文化是在地方治理决策实践活动中产生并对地方治理决策实践具有重大影响的决策
文化的一种,是地方治理决策精神、决策价值观、决
策思维方式、决策心理、决策态度、决策传统习惯等
在决策意识上的概括总称。一般来说,地方治理决
策文化具有明显的国别差异性,国家不同,地方治理实践模式就不同,形成于不同地方治理实践模式中
的地方治理决策文化也会不同。中美两国,无论是
现存的地方社会制度、意识形态、经济状况,还是地
方历史发展进程及文化传统,都存在明显的差异性,
这种差异性又势必影响到两国地方治理决策文化的差异性。具体来说,中美地方治理决策文化的差异
性有:
(一)两者的本质属性不同
中美两国地方治理决策文化在本质上存在明显
的不同,这种本质的不同是中美两国地方治理决策文化最根本、最核心、最关键的不同,其主要表现为:
其一,核心价值观不同。美国地方治理决策文化的
核心价值观是资产阶级价值观,资产阶级所倡导的
一些表面上 的自由、民主与分权制衡价值观统领了美国地方治理决策文化,成为其决策文化的大脑
中枢神经 ,而中国地方治理决策文化的核心价值观
是马克思主义价值观,马克思主义的一些基本理念、
基本思想和基本认识贯彻在中国地方治理决策文化
的各个方面并占据着主导和支配地位。其二,服务的最终对象不同。中国地方治理决策文化是产生于
中国社会主义民主政治制度与实践基础之上的,是
属于中国社会主义上层建筑的重要组成部分,因此
它总体上最终服务的对象是广大当家做主的人民群
众,反应的是人民群众的利益和意志。而美国地方
治理决策文化是产生于美国资本主义民主政治制度与实践基础之上的,是属于美国资本主义上层建筑
的重要组成部分,因而它总体上最终服务的对象是
少数占统治地位的资本家,反应的是资本家的利益
和意志。其三,协调的地方决策关系不同。地方治
理决策文化的功能之一就是协调功能,即对地方治理决策中各要素之间的关系进行协调,但是,中美两
国地方治理体制和属性的不同使得中美两国地方治
理决策文化协调地方治理决策关系的性质不同。美
国地方治理决策文化除了要协调资产阶级内部不同
阶层、集团在地方治理决策过程中的关系外,还要协141调资产阶级与无产阶级在地方治理决策过程中的关
系,但是,其对地方治理决策过程中资产阶级与无产
阶级关系进行的协调,不能从根本上消除他们在治
理决策中产生的敌对的利益冲突关系,只能对他们
治理决策的冲突关系起缓和作用;而中国地方治理
决策文化主要是协调人民内部不同人群在地方治理
决策中的关系,因此,它不仅能缓和地方治理决策中
不同决策主体之间的关系,而且还能从根本上防止
和控制地方治理决策中不同决策主体之间敌对关系
的产生。
(二)两者受到传统文化的影响不同
任何地方治理决策文化都具有前后历史的继承
性和统一性,也就是说,任何不同的地方治理决策文
化都要受到在其之前产生的传统文化的影响和制
约,都要不可避免地、或多或少地继承和保留其之前
传统文化的某些特质。但不同的是:不同的地方治
理决策文化由于其所处的社会环境和历史背景不
同,因而他们所受到传统文化的影响也就不同。中
美两国地方治理决策文化也是如此,一方面,他们都
要受到各自地方传统文化的影响和制约,是各自地
方传统文化的继承、延伸和发展;但另一方面,由于
中美两国地方传统文化存在明显的差异性,这就使
得他们两者之间又表现出很强的差异性。具体来
说,美国地方治理决策文化是在美国地方传统文化
的土壤中产生出来的,必然要受到美国地方传统文
化的影响。而美国地方传统文化是一种形式上 宣
扬民主、自由、平等、开放和自治的文化,它极力倡导
公民参与和公共信息公开透明的价值理念,强调政
府与公民、社会、市场之间的平等、合作与伙伴关系。
美国地方传统文化所具有的这些特质,完全可以透
过美国资产阶级思想家的一些言论与政治文献看
出,比如早在18世纪资产阶级思想启蒙阶段,卢梭
就提出了自由、平等的观念并宣称自由和平等是天
赋不可剥夺的权力 [1];又如在美国的!独立宣言∀和!宪法∀中写道:一切人生来就是平等的,均享有不
可侵犯的天赋人权###生存、自由、追求幸福。 [2]正
是这种自由、平等、天赋人权的地方传统文化思想,
使得美国地方治理决策文化至少从形式上保留着民
本性、大众性、多元性、平等性、协作性和透明性、开
放性、包容性等特质。而中国地方治理决策文化是
在中国地方传统文化环境中产生出来的,因而要受
到中国地方传统文化的影响。中国地方传统文化是
以代表封建统治阶级利益的儒家文化为核心,极力
宣传三从四德 、三纲五常 的封建伦理思想,积极
倡导高度集权、等级森严、绝对服从、精英统治等理
念,其采取的政治价值取向为政治与行政不分、国家与社会高度融合。正是这种地方传统文化的特质深
深地影响到中国地方治理决策文化的形成,使其在一定程度上呈现出精英决策、官本位决策、集权决
策、人治决策、单中心决策、经验决策、封闭性决策等
文化特质。
二、中美两国地方治理决策主体比较
地方治理决策主体是指为解决地方治理问题而
通过不同途径、方式方法、技术手段直接或间接参与
地方治理决策的各类个体、组织和团体。一般来说,
它涵盖地方的政治、社会与市场三个领域内的各种
个人与组织。就地方政治领域内的个人与组织来
说,它主要包括地方政府组织及其成员、政党组织及
其成员、政治团体组织及其成员;就社会领域内的个
人与组织来说,它主要包括社会公民以及由社会公
民组成的各类社会中介组织、第三部门;就市场领域
内的个人与组织来说,它主要包括市场中以经济人
身份出现的个体与各种经济利益组织。以上主要是
从理论角度对地方治理决策主体所作的分析,但在
实际的地方治理实践中,不同国家的地方治理决策
主体情况是千差万别的。
从中美两国地方治理决策主体的形式来讲,无
论是美国还是中国,其地方治理决策主体都包含地
方政府主体、准政府主体、社会中介组织、第三部门、
私人组织和公民个人等,但抛开这种形式上的类同
性,两国地方治理决策主体又表现出许多实质上的
差异性:
首先,从参与地方治理决策的意识来比较,美国
地方治理决策主体参与地方治理决策的总体意识要
高,而中国地方治理决策主体参与地方治理决策的
意识要相对低。其原因在于:在美国,由于其具有充
分地方自治的传统,地方公民社会发育成熟,美国地
方治理决策主体能够经常性地参与地方治理决策实
践,因此,这就使得美国地方治理决策主体在长期的
治理决策实践过程中培养和磨砺出很高的治理决策
参与意识。而在中国,由于长期以来受到高度集权
的政治经济体制的影响和制约,公民社会发展极不
充分和成熟,因而中国地方治理决策主体中的非政
府组织、私人组织、地方公民等往往在某种程度上被
排除在地方治理决策之外,从而严重削弱了他们主
动参与地方治理决策的意识。
其次,从参与地方治理决策的能力来比较,美国
地方治理决策主体参与地方治理决策的能力总体上
要强,而中国地方治理主体参与地方治理决策的能
力总体上要弱。这主要是因为:在美国,其一,由于142其经济相当发达,经济发展水平总体上要高,这为美
国地方治理决策主体参与地方治理决策的能力提升
创造了一个良好的物质条件。其二,美国的教育与
科学发达,这就使得美国地方治理决策主体能够受
到良好教育的训练和熏陶,及时了解、学习、掌握并
创新有关治理决策方面的决策理论与方法,从而为
美国地方治理决策主体参与地方治理决策技能的提
升又创造了一个好的教育科技条件。其三,美国长
期推行的地方自治实践,又无形中使得美国地方治
理决策主体的治理决策能力在治理决策实践中不断
得到检验和提升。而在中国,无论其经济、教育、科
技还是地方治理实践的历史发展,都比美国要落后,
因此,这就在一定程度上抑制了中国地方治理决策
主体参与地方治理决策的空间和机会,从而造成中
国地方治理决策主体参与地方治理决策的能力相对
较弱。
再次,从参与地方治理决策的独立性来比较,美
国地方治理决策主体参与地方治理决策的独立性总
体上要高,而中国地方治理决策主体参与地方治理
决策的独立性总体上要低。这是因为:在美国,各个
地方治理决策主体在经济方面都分别拥有自己相对
独立的经济来源,相互之间的经济依赖性不高;在政
治方面都拥有自己相对独立的政治空间,相互之间
的政治依赖性不强;在人事方面都拥有自己相对独
立的人事权,不存在地方政府主体对非政府组织、社
会民间中介组织、经济组织的人事任免进行操控和
干预;在法律制度方面,美国法律制度相对比较健
全,这就使得美国地方治理决策主体参与治理决策
的权利不容易被其他主体所侵犯。而在中国,无论
是地方非政府组织、社会中介组织还是市场经济组
织及公民个体,在政治上都要接受中国共产党地方
各级党组织和地方政府的领导,在经济上都要一定
程度上依赖地方的财政拨款,在人事上都要受到地
方党组织和地方政府的制约,再加上由于中国法律
制度还不健全,这样,地方治理决策主体中的非政府
主体尤其是弱势主体的地方治理决策权在一定程度
上受到外部不必要的干预和控制。正是以上因素差
异性的存在,使得中美两国地方治理决策主体参与
地方治理决策的独立性存在巨大的不同。
此外,从参与地方治理决策的组织程度来比较,
美国地方治理决策主体参与地方治理决策的组织程
度要高,而中国地方治理决策主体参与地方治理决
策的组织程度要低。三、中美两国地方治理决策体制比较
美国地方治理决策体制是一种多中心治理决策
体制,而我国地方治理决策体制是一种单中心治理
决策体制。在美国,首先,由于其实行的是联邦制国
家结构形式,美国地方治理决策中的地方政府(县政
府、市政府、乡镇政府、特区政府、学区政府)与中央
联邦政府在宪法和法律上并不存在明确规定的上下
级服从关系和依赖关系,从而使得美国地方治理决
策中的各个地方政府在地方治理决策领域中拥有一
定的独立决策权,这就为各个地方政府成为地方治
理决策中心提供了首要前提。其次,从地方政府与
州政府的关系来说,州宪法规定各个地方政府是州
政府的创造物,要服从州政府,但这种服从又是有限
的,凡是州宪法和自治宪章明确赋予各个地方政府
的治理决策权,州政府都不能超越法律范围去干涉
和控制,这就为各个地方政府成为地方治理决策中
心提供了必要条件。再次,就美国地方政府与地方
政府之间的关系来说,由于美国地方政府只有一个
层级,即州政府以下的县、市、乡镇、特区政府都属于
同一个层级,彼此之间互不附属,这就使得每个地方
政府在各自独立管辖范围内独立行使各自的地方治
理决策权而不受其他地方政府治理决策权的控制与
制约。另外,就美国地方政府与美国地方非政府组
织、中介组织、私人组织、公民等的关系来说,他们之
间也是平等、伙伴的关系,是相互协作的关系。虽然
地方政府是地方治理决策的重要主体,但这并不意
味着地方政府在地方治理决策中的地位要高于其他
治理决策主体。事实表明,美国是一个地方政府与
地方公民社会、市场关系比较成熟的国家,是一个公
民自治比较发达的国家,在地方治理过程中,凡是地
方非政府组织、中介组织、私人组织、公民等自己能
够独立决策的公共事务,一般都交由他们自己独立
进行决策,地方政府绝不能凌驾于他们之上去干预
和控制他们的治理决策活动。正是以上因素的存
在,使得美国地方治理决策中的各个决策主体几乎
都能成为一个相对独立的地方治理决策中心,多个
这样的中心就共同构成了多中心的地方治理决策体
制。
在中国,首先,由于其实行的是单一制国家结构
形式,因此中国地方治理决策中的地方政府(省政
府、市政府、县政府、乡镇政府)与中央政府是一种上
下级的隶属关系,这就使得中国地方治理决策中的
地方政府在地方治理决策领域中不存在完全独立的
地方治理决策权而要受到中央政府的监督、控制和143
